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加快财政法制建设 强化财政依法治财

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加快财政法制建设 强化财政依法治财

市场经济是法制经济。财政作为国家参与国民收入分配与再分配的重要工具,作为国家宏观调控的重要手段,处于各种利益分配的焦点，涉及面广，政策性强，只有加快财政法制建设,强化依法理财、依法治财,切实做到有法必依，执法必严，违法必究，才能正确履行财政职能，有效发挥财政对宏观经济的调控作用。
一、二十年来财政法制建设成绩显著
（一)坚持依法理财,依法治财，促进地方经济持续稳定发展.
改革开放的20年，是我国从计划经济逐步转向社会主义市场经济的20年,也是包括财政、税收、国资和财务会计制度在内的财政体制进行一系列的重大改革，不断完善财政法律法规体系，坚持依法理财，依法治财，为促进经济发展作出巨大贡献的20年。20年来,常州市财政部门通过实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，初步理顺了国家与企业之间的分配关系；通过税制改革，基本建立了能体现效率与公平的税收体系；通过财政管理体制改革,建立了符合国际惯例的分税制财政管理体制；通过对国有资产管理的探索，初步建立了对国有资产的监管体系。正是由于进行了上述一系列改革措施,有效地促进了常州地方经济的快速稳定持续地发展.常州市1998年，国内生产总值达到504。6亿元,比改革开放初期的1979年增长了28倍，年均增幅高达18。28％。地方经济的快速稳定持续发展，为财政收入保持较高的增长幅度奠定了坚实的基础。1998年常州实现财政收入45亿元，比1979年增长了6.2倍,财政收入年均增长10.42％。地方财政通过财政性资金的投入和制定相应的扶持经济发展的财政政策，有力地支持了各项重大改革措施的出台，保证了中央政策的贯彻实施,促进了地方经济的持续稳定快速发展。文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理,来源于网络
(二)加强《预算法》的实施，把政府预算管理逐步纳入法制化轨道。
根据预算统一性和完整性的要求，国家制定颁布了《预算法》。《预算法》的贯彻实施,有力地促进了地方政府预算的法制化管理，改变了历年由上级政府代替下级政府编制预算的做法，确立了地方同级政府编制预算的做法，确立了地方同级政府编制预算的地位.地方各级政府更加重视和加强预算管理工作，及时协调、解决预算执行中出现的问题；在编制地方预算上坚持做到量入为出，收支平衡，不打赤字；在预算执行上坚持依法办事，硬化预算约束,基本实现了应收尽收,足额上交和实行量力而行，保证重点,压缩一般的原则；根据预算法的规定开展了乡镇国库试点，调动了乡镇增收节支，依法理财的积极性，缩短了财政资金的在途时间，进一步完善了乡镇财政建设.同时,通过采取一系列措施来加强预算收支的管理，如制定了常州市级财政规范财政支出预算的管理意见,明确了支出预算编制和指标管理的程序实行零基预算结合现行开支标准人员基数的办法;对市级行政事业单位实行了预算经费包干管理办法,相继出台了《市级党政机关和直属事业单位汽车定点维修办法》等一批规范预算支出管理的文件;建立了预算收入退库审批制度；实行了“财、税、库”微机联网；制定和实施了一般增值税“先征后退”和财政收入“先征后返”的操作规程;加强了罚没收入、罚款票据和罚没物资的管理,并率先在全省进行了罚缴分离试点；对行政事业单位重大物资商品实行了政府采购制度等.文档为个人收集整理,来源于网络文档为个人收集整理，来源于网络
(三）整顿财经秩序，从严查处违法乱纪行为。
按照国家的总体部署，1985年以来，市财政组织各级有关部门开展了连续13年的税收财务物价大检查，仅1991—1997年就查出违纪金额33,838万元,应入库30，550万元，已入库29,292万元。近几年来，通过对私设“小金库”、预算外资金、专项控制商品和防洪保安资金缴纳情况等专项检查,累计查出违纪金额1，181,82万元，已全部入库,为平衡财政预算、整顿财经纪律、反腐倡廉起到了积极作用。
(四）加强预算外资金管理,依法规范收费行为，为发展地方经济创造一个良好的外部环境.
为了规范收费行为，切实减轻企业和农民负担,为经济发展创造良好的外部环境，国务院颁发了《关于加强预算外资金管理的决议》。常州市政府及时制定了《常州市预算外资金管理实施办法》，规范了预算外资金的管理。由于明确了预算外资金的性质,规定了各种收费、基金的立项审批权限，通过贯彻执行国务院的《决定》，比较好地解决了一些政府部门以创收为目的，通过乱收费、乱集资、乱罚款等手段，将取得的收入化为本部门、本单位所有，严重侵蚀国家税基的问题,从源头上制止了预算外资金的不合理增长.
(五)加强财政法制建设,强化财政监督.
多年来，常州市政府和财政部门认真贯彻执行国家各项财税、财务会计法规制度，研究起草了大量规章草案和规范性文件，先后颁布了《常州市市区预算收入退库管理办法》、《常州市政府采购管理暂行办法》等一系列重要文件和规章，初步形成了地方性的财政法规体系。在国家财政法律法规不断建立健全的基础上，适应社会主义市场经济体制要求的财政监督新机制也在不断建立与完善之中。目前,常州市已初步形成了由财政、税务、审计、国资、社会中介机构和纪律检查、财政监察等部门和人员组成的财政监督网络系统。财政监督的范围也在逐步扩大，除了由财政部组织的连续13年税收财务物价大检查外,还开展了各类财政专项检查，特别是加强了对财政政策执行情况的监督、对财政预算和预算外收支情况的监督、对国有资本运营情况的监督、对财政内部的日常工作监督和对社会中介审计机构审计质量的监督。在财政监督方法上正逐步由事后监督为主向事前、事中、事后全方位监督转变，由集中性检查向日常性检查、专项检查和重点检查相结合转变，由以外部监督向主向内部监督和外部监督相结合转变。
（六)加大财政法制宣传教育力度，大力普及财政法律法规知识.
一是加大对财政法律法规和政策的宣传。常州市财政局从80年代初开始，通过定期编印《财经法规》资料向广大企事业单位宣传财政法律法规和政策.近20年来,共编印了360多期,数百万册《财经法规》，向全市会计人员和企事业单位领导人进行宣传。另外，为配合新税法的实施，利用有关新闻媒体进行全方位的宣传。如为贯彻新的契税条例，在常州日报上连续3天、在常州电台连续60天进行了契税政策宣传，通过各种方式的广泛宣传，极大地提高了全民的纳税意识。
二是配合每次重大财政法律法规的出台，通过举办“财政法规知识大赛"的形式在广大财会人员中间进行宣传与普及。在这期间共举办全市性的财政、税收、财务会计等法律法规知识大赛10次,每次参加人数均在数千人以上。通过财政法律法规知识大赛这种形式，较好地宣传和普及了财政法律法规和政策，为财政部门贯彻实施财政法律法规和政策奠定了良好的基础。
三是开展了在职人员的财政法律法规知识的培训.通过以《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、“两则”、新税制为主要内容的业务培训，增强了单位领导、企业法人的财政法律法规意识，提高了会计从业人员遵守财政法律法规的自觉性。
四是按照国务院的统一部署，开展了整顿会计工作秩序和会计基础工作规范化活动，建立了全市会计人员基本信息数据库,较好地强化了会计监督,提高了财会人员的职业道德水平。
(七)依法对国有资产进行监督，确保国有资产的保值增值。
1989年成立国家国有资产管理以来，我国在国有资产产权管理、资产评估、清产核资和企业改制等方面出台了一系列法规和制度。其中有国务院颁布的《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》和《企业国有资产产权登记管理办法》等。常州市财政部门和国有资产产权管理部门根据上级部署，在依法对国有资产进行监督与管理方面做了大量工作。
一是加强清产核资工作力度。常州市的清产核资工作从1992年起到1998年全部结束，共清查行政事业单位1，558户，清查核实数24。82亿元，增值2。98亿元.清查国有企业782户，国有资产总额72。49亿元，全部资产损失12。05亿元，资金挂账8。43亿元.通过清产核资，基本摸清了国有集体资产家底，清晰了产权关系，暴露了存在的问题，处理了损失,减轻了企业负担。
二是加强了企业国有资产产权登记管理。依据国务院《企业国有资产产权管理办法》，到1998年止,常州市753户企业和1，462个行政事业单位全部进行了产权登记年检.基本摸清了国有资产的存量、分布和结构等情况,为企业改革、改制和加强国有资产管理奠定了基础。
三是加强了国有企业财产监督管理。依据国务院《国有企业财产监督管理条例》。常州市出台了《常州市国有企业监督机构派出的监事会的工作规范》和《常州市国有企业财产监督机构的工作规范》,进行了国有企业监管培训,确定了监管授权机构和被监督企业，不断完善国有资产保值增值指标考核办法,初步形成了对国有企业实施国有资产保值增值的监督体系。
四是规范资产评估市场，促进评估事业发展.依据国务院《国有资产评估管理办法》,制定下发了《关于加强常州市工业系统发展外向型经济中加强资产评估工作的通知》和《关于加强常州市集体资产评估管理工作的通知》等文件.由于规范了评估市场，促进了常州市评估事业的快速发展。1998年底,全市共有评估机构11个，注册评估师93人，从业人员209个。1990年至1999年上半年，常州市评估项目3,094个，评估值为374。58亿元，增值率为31。29％。
二、财政法制建设任务艰巨，依法治财任重而道远
财政20年的发展历程，在依法理财、依法治财工作方面取得了大量的成绩。这20年的历程，正是我国从计划经济逐步走向社会主义市场经济的20年,在依法理财、依法治财方面虽然做了大量工作，但在这方面存在的问题还不少，仍然需要财政部门做大量艰苦细致的工件，才能逐步将财政管理工作纳入法治化的轨道。
（一）财政法制建设滞后，难以适应建设社会主义市场经济体制的要求。
改革开放以来，国家对以财政体制改革为主的财政、税收、财务、会计、国资管理等方面进行了一系列的改革，先后颁布了2，000多个法律、法规与政策规定，对在社会主义市场经济条件下,运用法律手段强化财政职能，依法理财、依法治财起到了重要作用。但是，现行财政法律法规体系还存在许多薄弱环节和不完善的急需改进的方面。
一是财政法律法规体系中行政性的法规、制度较多，而真正由全国人大立法的法律较少.目前,正式由全国人大立法的财政法律主要有《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国个人所得税法》等，象《财政法》、《税收法》、《国有资产管理法》、《政府采购法》等一些在市场经济条件下十分重要的法律，大都是以行政性的法规、规章条例、制度等颁布。因此,财政法制建设与建立和发展社会主义市场经济体制的现实要求还有很大差距,财政法制建设严重滞后，财政法制建设需要加快进度.
二是现行的财政法律法规缺少切实可行的配套条文。目前我国通过人大立法的《预算法》、《会计法》、《税收征收管理法》、《注册会计师法》、《个人所得税法》及国务院批准的重大法律法规存在的三大问题：一是只有原则要求，缺少明确规定，具体执行中难以对照实施；二是个别重要法律法规即使制定了实施细则，这些实施细则和条例也比较原则，实施细则不细,缺少法律法规应具备的“硬度”与“严肃性"，执行起来伸缩性、随意性太大，客观上形成了有法难依，事实上的无法可依。如《预算法》及《预算法实施细则》对预算的编制程序,资金分配的具体化、公开化、规范化、公平化都缺乏明确的规定；预算执行中，由于国家出台重大的减收增支政策，增加了地方财政收支平衡的难度，使严格执行预算成为一句空话。三是现行财政法律法规缺少对违反财政法律法规的具体制裁规定，造成财政法律法规约束力不强，对违法行为处罚“人治”成份较大,这些在一定程度上也导致了财经违纪现象的滋生蔓延.
（二）政府职能转变滞后，政出多门，造成有法不依，有法难依。
随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立与完善，财政对宏观经济实施调控的职能日益显得重要和必不可少。但是,由于政府机构改革的滞后，政府职能的转变尚不能适应市场经济发展的要求，在这种情况下财政与外部职能的交叉,财政上下职能的交叉，以及财政内部部门之间的职能交叉形成了政出多门的现象。由于财政职能的不规范，政府部门间的职责不清,致使一些部门不能严格按财政法律法规、制度、政策办事，变通办法多、执行难度大，有的甚至偏离了原有法律法规和政策的本意，形成了事实上的有法不依，使财政法律法规和政策失去了应有的作用.这也是当前收入分配秩序混乱、分配渠道不规范、分配结构不合理，财经秩序混乱的状况依然还很严重的重要原因之一。
(三)依法理财、依法治财观念淡薄，削弱了财政执法的力度.
由于政府职能转变的滞后,带来了财政职能转变的滞后.财政职能转变滞后最典型的反映就是管理观念跟不上建立与发展社会主义市场经济的需要，缺乏在市场经济条件下加强财政依法理财、依法治财观念。目前，财政部门在财政管理上普遍存在着“六重六轻”的现象：一是重决算，轻预算；二是重收入，轻支出；三是重拨款,轻效果；四是重报表，轻调查;五是重检查，轻处罚；六是重立法，轻执法。财政管理上的“六重六轻”，严重削弱了财政执法力度，使现有的财政法律法规不能得到有效的执行。
(四）分税制财政体制需进一步完善。
分税制财政体制是我国财政法制建设的一大成果，是市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的重要基础，也是国家加强宏观调控的重要措施。从1994年实施分税制财政体制以来，初步建立了市场经济条件下各级政府利益分配的新格局,极大地调动了地方政府组织收入的积极性。但是,分税制财政体制在具体实施过程中也存在着许多不完善的方面，需要在实践中不断加以完善和发展。目前分税制存在的问题:
一是财权与事权严重不统一，给地方控制财政支出增加了极大难度。由于目前分税制未合理划分中央政府与地方政府各自的事权和财权，出现了上面开口子，下面掏票子；上级抓事权,下级给补贴的局面。这种事权财权严重不统一的情况，使分税制财政体制的正面作用的发挥大打折扣。
二是地方税体系不健全,地方政府缺乏必要的税收立法权，地方财政收入矛盾突出.由于地方税收规模小，收入不稳定，征收成本高和对财政收入增量进行比例分配的做法,使地区间分成财力差距越来越大，加剧了地方财政困难，形成了越到基层财政越困难的状况，地方财政收支矛盾十分突出,财政运行日趋困难，长此以往将影响地方政权的建设和经济的发展.
三是按行政隶属关系和行业分税的做法已不适应当前经济形势的发展。随着企业改制企业类型由单一经济向多元化经济、混合型经济发展，合资、联营、股份制企业的不断增多,按企业隶属关系划分收入，给收入级次的界定和税收征管带来了较大的困难，出现各级征收机关争抢税源的情况,这对依法治税、强化税收征管带来了挑战.
四是各项减收政策，制约了地方财政收入和可用财力的增长。分税制后,中央和地方相继出台一系列减收政策，如“列收列支"、“先征后返”等税收政策。这些政策对促进经济发展、缓解企业困难暂时有一定的作用，但不利于企业间在市场经济条件上开展公平竞争，也导致了一些未享受到优惠政策的企业想方设法地争取免税，甚至偷漏税款，最终结果是减少了地方财政收入，制约了地方可用财力的增加.
五是税收征收分国税、地税两套机构，人为地分割了税收征收工作的内在联系。两套税务机构不仅在税收征收上存在机构重复、征管交叉,而且给企业缴纳税款增加了不必要的环节，同时在很大程度上提高了征收成本，增加了不必要的财政支出。
三、加快财政法制建设步伐，强化财政依法治财力度
（一）强化财政立法，加快财政法制建设步伐。
社会主义市场经济是法治经济，财政作为国家的综合经济管理部门，要正确履行财政职能，充分发挥实施宏观经济调控手段的作用,必须加强财政法制建设，建立与完善与市场经济相适应的财政法律体系。当前，紧要问题是要加快全国人大对财政法律的立法步伐。一是要根据建立社会主义市场经济体制的要求，修订、充实、完善已有的财政法律。二是加强《财政法》、《国有资产管理法》、《税收法》《政府采购法》等一批财政法律的制定与立法工作。三是要用法律的形式规范中央与地方事权关系、税政权限划分以及转移支付制度等重大的体制问题。四是根据形势的发展把在实践中行之有效的财政法规、制度、管理办法尽可能地以法律的形式固定下来，制定一些规范基本财政活动的财政法律。五是针对已颁布的财政法律尽快研究制定具有现实可操作性的实施细则。六是在修订和制定财政法律时要考虑财政法律的严肃性和权威性，增加对违法行为的具体惩罚措施。争取经过几年的努力，形成一个具有权威性的财政法律法规体系，把财政工作纳入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制化轨道.真正建立财政工作在市场经济条件下依法理财、依法治财的良性运行机制。
（二)强化依法理财，确保国有资产安全性和增值性。
政府机构改革之后,政府职能的转变使政企分开、政资分开成为可能，企业将成为真正的市场主体.在市场经济条件下企业的首要目标是追求利润最大化，企业在追求利润最大化的同时，能否依法经营，确保国有资产的保值增值，关键在于有无具体法律约束、财政监督是否有力、有效。为此，在政府职能转变后，财政职能相应要进行转变。财政要探索在市场经济条件下如何做到依法理财，确保国有资产的安全性和增值性。
强化依法理财,一是要进一步完善与国有资产监管有关的各项法律法规.包括制定颁布国有资产管理、国有资本运营管理、企业财务会计管理及有关监督管理方面的法规，做到企业能够有法可依、有规可循;财政能够依法理财、依法监督、依法处罚。二是建立国有资产管理体系和完善的国有资本运营机制。进一步完善国有资本运营所要求的法律保障体系,给国有资本运营提供必要的法律依据。三是要建立国有资本运营的监管体系，包括对国有资本运营的财政监督、企业内部监督、社会中介机构监督、社会舆论监督以及各种监督之间的相互制衡与约束机制。通过采取一系列的依法理财措施,加强依法理财的力度,才能真正使国有资产的安全性和增值性得到保证.
（三）强化依法治财,促进经济稳定健康快速发展。
依法强化预算管理，将政府预算纳入法制化轨道。《预算法》的实施，为建立科学的预算管理体系提供了法律依据，也为促进地方经济的发展提供了必要的前提。当前依法强化预算管理的重点：一是要加大对《预算法》的宣传和执行力度，不仅人大代表、政府领导需要了解和执行《预算法》，而且政府各部门也要认真学习和自觉执行《预算法》。二是财政部门要提高对预算编制的重视程度，采用科学的预算编制方法，统筹运用预算收支管理。三是严格执行《预算法》，规范预算收支管理。四是全面推广政府采购制度，规范政府采购行为，提高财政资金的使用效率。
依法完善分税财政体制。分税制作为一种较科学的财政体制,应该以法律的形式来规范中央与地方的事权关系、税政权限划分以及转移支付制度等重大的体制关系。通过分税制的立法,进一步完善分税制财政体制，按照分税制的要求不仅要提高中央收入占整个财政收入的比重，以提高中央对宏观经济调控的能力，而且要理清中央与地方政府之间财权与事权的关系，建立合理的地方税收体系,保证地方政府事权与财权的统一，以促进地方经济的发展.
依法整顿分配秩序，确保分配领域有序化与规范化。在完善分税制财政体制，理顺中央与地方分配关系的基础上，要充分发挥财政稳定经济、调节分配、维持市场公平竞争秩序等宏观调控职能。当前依法整顿分配秩序的重点:一是切实履行财政参与国民收入分配的职能，将预算外、体制外收入全部纳入财政分配范围,加强对这部份收入的管理。二是大力整顿乱收费、乱摊派、乱集资等不合理行为，加快“费改税"进度,从体制上解决政府分配关系混乱问题，为地方经济发展创造一个良好的外部环境。
依法整顿财经秩序，确保会计基础工作的规范性。财经秩序混乱，会计信息失真，原因是多方面的。依法整顿财经秩序必须与整顿分配秩序结合起来才能收到较好的效果。整顿财经秩序的重点：一是依据《会计法》加大对弄虚作假、违法乱纪案件进行严肃查处。二是建立与国际接轨的企业会计准则条例，规范各行业、各所有制企业的会计操作规程.三是建立会计自律性组织，通过这类组织加强对会计自身的约束.四是充分利用会计、审计等社会中介机构的作用，加强对企业会计基础工作、会计信息、财务状况的监督与披露。通过整顿财经秩序,促进企业在公平竞争中求得发展与壮大。
(四）强化依法治税，严格财税执法。
针对当前依法治税力度不够,税收存在跑冒滴漏严重的现象，为确保财政经济形势的根本好转,财政要坚决维护税收法律和政府预算的严肃性，强化税收征收功能，坚持以税聚财的政策导向，大力推进依法治税。一是要严格执行税收法律法规和政策，不得采取任何变通方式截留、占有、挪用各项收入。通过依法征税、依法治税，保证各项财政收入及时、足额上缴国库或有关账户。二是建立科学的税收稽征系统,在税收征管查全过程中，严禁越权减免和随意批准缓交、欠交.三是规范一般增值税先征后退的申报核批工作，退税审批严格控制受理、初审、审批、退付四个环节。四是建立强有力的税收保障体系，严征管、重处罚，加大对偷逃税款的违法违纪行为的打击力度。做到严惩极少数严重违法者,打击一小批违规者,教育一大批违纪者，鼓舞绝大多数守法守纪者.五是加大财税依法治税力度，规范财税依法治税行为,把依法治税纳入经常化、规范化、制度化的轨道。
(五）强化财政监督，保障经济健康发展。
在社会主义市场经济体制下,财政监督的范围就从原来的收支活动扩大到整个社会经济活动，财政监督的重点应从微观经济活动扩大到宏观经济活动,财政监督的方式应从主要依靠“人治”转变为主要依靠“法治”。强化财政监督,必须突出重点。当前财政监督的重点：一是对财政法律法规与政策执行情况的监督，监督的目的是要揭示财政法律法规与政策在具体实施过程中所存在的问题、缺陷、错误、偏差等，并予以及时查处与纠正.二是对财政预算收支情况的监督,监督的目的是规范国民收入分配秩序，查处一切不规范的财政分配行为，严禁财政性资金在体制外、制度外循环现象的存在，强化政府对财政分配的控制权。三是对国有资产,尤其是国有资本运营情况的监督，以保证国有资本的保值与增值。四是对财税、财务人员执法情况的监督,不断提高财政行政执法水平，保证财税执法的正确性。五是对社会中价审计机构的监督，规范社会审计操作行为，保证社会审计结果的客观性、公正性和准确性，以保障社会经济健康发展.
(六)加强财政法制宣传，确保财政法律法规的贯彻落实。
依法理财、依法治财是社会主义市场经济的必然要求，整顿财经秩序、规范分配领域、提高公民的财政法制意识、确保财政法律法规的贯彻实施，都需要通过加强财政法制宣传工作来实现，因此，财政法制宣传是一项长期而艰巨的工作。
财政法制宣传要面向全社会，重点是各级政府部门与单位的领导.通过财政法律法规的宣传，强化各级领导依法理财、依法治财的意识，淡化财政管理上的“人治"、“权治"思想，自觉带头依法理财，依法治财，营造一个良好的财政执法环境。另外要利用一切行之有效的方法向全社会宣传财政法律法规，普及财政法律法规知识。增强全体公民的财政法律法规意识和法制观念，既是财政法制建设的重要组成部分，也是保障财政法律法规顺利实施及财政执法效果的必要条件。
(七)加强财政执法队伍的建设，提高财政行政执法水平。
建设一支具有熟悉财政法律法规，政策性、专业性、知识性很强的整体素质较高的财政执法队伍，是正确履行财政监督职能，提高财政行政执法水平，保证依法理财,依法治财效果的重要条件。因此，加强财政执法队伍的建设,提高财政行政执法水平的财政法制建设的一项十分重要的内容.加强财政执法队伍建设，一是要加强财政执法队伍的自身建设，包括队伍的思想建设、道德建设、作风建设、业务建设等。二是通过各种形式的业务培训,包括财政、经济、行政、刑事等各种法律法规知识的培训、办案查账业务的培训、计算机操作业务的培训等，真正建立一支思想过硬、作风扎实、业务精通、高效廉洁的具有较高政治素质和业务素质的财政执法队伍，以适应市场经济条件下执行财政法律法规、维护财经秩序的财政执法队伍。