阜新市第五人民医院改制方案(审订稿).docx

阜新市第五人民医院改制方案

一、 引言
阜新市第五人民医院(原阜新铁路医院)建院于1937年,是一所具有80年悠久历史的二级甲等综合性医院，原隶属于锦州铁路分局，2004年于铁路剥离实行属地化管理，正式更名为阜新市第五人民医院。作为一所政府公立医院。原位于阜新市海州区创业路97号，现有员工398人，其中：医疗人员115人，护理人员195人，医技29人，机关26人，后勤33人。高中级专业技术人才180余人，院内设有内科、外壳、妇科、儿科、手麻科、血液透析中心、皮肤科、五官科、中医科、保健科等30余个科室。2014年，该院医疗收入6855万元，成本费用支出6878.5万元，财政补贴40万元。稍有结余。2015年，该院医疗收入6557万元，成本费用支出6903万元，收支相抵-346万元，财政补贴支出1000万元。2016年，该院医疗收入6965万元，成本费用支出7795万元，收支相抵-830万元。2017年1—10月份，该院医疗收入4357万元，成本费用支出5516万元，收支相抵-1350万元。截止2017年10月份，第五人民医院资产总计1.62亿元，负债1.45亿元，净资产0.17亿元，拖欠社会保障费0.13亿元。基本达到了资不抵债的程度。
鉴于上述原因，第五人民医院已经到了非改革不可的境地，由于拖欠职工工资及各项社会保险、国有资产持续减值，收不抵支，正常经营难以维继，必须进行彻底的改革方能解决基本生存问题。
二、 改制指导思想及总体思路
坚持公立医院的公益性质和引入市场机制相结合，坚持“政策引导、医院自愿、分步实施、稳步推进”，加快推进公立医院改革改制，建立富有活力的市场竞争机制，促进公立医院健康发展，构建公益目标明确、布局合理、结构优化、功能完善、富有效率的公立医院服务体系，满足群众多样化的医疗卫生服务需求，切实缓解群众看病难、看病贵问题。
第五医院是公立医院，公立医院改制是卫生体系改革的深层次探索，目前仍是试点和摸索阶段，其模式应是灵活多样丰富多彩的, 公立医院改制是为了建立完善与市场经济体制相适应的医疗卫生体制，是为了给人民群众提供质优价廉的医疗保健服务，通过优化投资结构和市场竞争促进卫生事业发展。各级政府有责任规范改制过程，正确引导，甚至承担一定的改革成本和风险。决不能把医院当包袱一甩了之，一卖了之，更不能从中谋取利益。改制收益应主要用于偿还医院债务，购买职工养老、医疗、失业等保险。上述开支盈余部分才可成为投资企业合理盈余。
现体质的劣势表现为：由于管理体制僵化、管理模式陈旧，医院基础设施的运营管理缺乏效率，运营成本高，设备和设施的经济寿命短。现有的医院等基础设施往往由一个规模不小的公有制团队经营管理，可能存在着冗员、非经营性资产多、历史包袱和社会包袱沉重或者负债重等问题。
三、 改制应注意的事项
一是在转让前，必须就如何解决富余人员的安置、如何剥离非经营性资产、如何解决企业办社会形成的包袱、如何安排企业的债务等问题进行研究，确定一套切实可行的方案，并报政府批准。二是政府应加强对改制医院的监管：改制后的医院，面临激烈的竞争，投资者更关注经济效益。管理不规范，忙于收回投资，急功近利，夸大宣传，误导患者，甚至掠夺性经营都有可能出现。尤其是在突发公共卫生事件中，没有政府举办的医院好指挥调度，其参与承担公共卫生责任的意识也相对弱化。政府卫生行政部门已由办医院转向管医院，要对其进行严格监管，明确其应承担的公共卫生义务。同时对超出其承受能力的负担，在事后也应实事求是地给予一定的补偿。
改制模式建议：为切实做好阜新市第五人民医院综合改革工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）文件精神，深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想对做好深化医改工作的指引作用，充分认识社会主要矛盾变化对深化医改的新要求，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中积极谋划推进医改工作，助力实施健康中国战略。结合我市实际，我们提出的第五医院改制的总体思路建议是：改制方案拟采用PPP模式（政府和社会资本合作模式（PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。在实践中，PPP项目有着多种运作模式，具体包括管理合同模式、委托运营模式、BOT模式（建设-运营-移交）、BOO模式（建设-拥有-运营）、TOT模式（移交-经营-移交）等。PPP项目没有最佳的运作模式，应该根据项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等因素，选择合适的运作方式并对之进行优化调整）。建议采取TOT方式。TOT（Transfer-Operate-Transfer）是一种目前国内较流行的项目融资方式，也是PPP模式的一种方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。具体说就是将第五人民医院资产进行评估后，民营投资方一次性投入高于净资产数额的经费，扩股增强医院综合实力，由投资方控股经营。医院成立董事会，董事名额按出资数额分配，董事会委派院长。政府方的董事既要积极参与医院经营管理的重大决策，又要监管国有资产的保值增值。优点是通过TOT模式吸引社会资本购买现有的基础设施，可以减轻政府的财政负担，这主要体现在两个方面：一是通过资产的转让，政府可以得到一部分资金，用于建设其他的基础设施，或者偿还因建设转让的基础设施项目而背负的债务，或者安排国有企业的富余人员；二是将基础设施转让以后，每年可以减少大量的财政补贴。提高基础设施运营管理效率。社会资本通过TOT方式获得基础设施的经营权后，必然运用同行业先进的运营方式和经营管理方法，提高运营管理效率，降低运营成本。这将对基础设施经营管理者产生一定的技术外溢效应，使他们学习到先进的运营管理技术和经验，从而提高经营效率。基础设施运营管理效率的提高，将提高项目产品质量，降低产品的市场价格，使基础设施使用者和消费者从中受益。
采用上述模式积极引入社会资本改制公立医院为股份制医院，医院资产经中介机构审计评估、政府财政或国资部门备案登记后作为政府方的资产入股，政府方股权原则上不得低于10%，而且政府方与社会资本方约定，政府方股权只作为管理股存在，不参与利益分配，亦不承担债务；社会资本以现金或实物形式入股，并进行控股。
四、 PPP项目回报机制
第五人民医院是公立非营利性医院，其经营的目标是向社会提供基本的医疗服务，满足人民群众基本的医疗需求，社会效益是其活动的准则，医院盈利的分配，只能用于医院的发展或回报社会，如改善就医环境、购置仪器设备等，医院的所有者和工作人员不得从盈利中获取利益。因此，社会资本投资非营利性医院，其营利方式受到较大的限制。在这类项目中，社会资本一般并不通过提供医疗服务直接盈利，其投资回报主要是通过医院产业链管理、配套资源开发与运营等方式实现的，具体而言，回报方式主要有以下几种：
(1)租赁收入。在第五人民医院PPP项目中，项目公司承担医院项目的融资和运营管理等工作，项目改制后，由投资公司负责项目的日常维护工作。同时，投资公司通过医院提交的租金回收项目投入成本并获得合理的回报。在TOT运作模式中，社会资本均可通过运营管理的方式获得投资回报。关键之处在于，在TOT运作模式中，经营期满之后，投资公司需将相关资产移交给医院。
(2)医院周边配套设施开发与运营收入。在这种方式中，投资者通过医院周边设施的开发和运营等方式，从而获得投资回报。具体而言，又可分为以下三种类型：
第一，设立专科医院，比如肿瘤医院、心脑医院等，这些种类这种类型的医院其盈利结构比较单一，大多通过所提供的专项优质服务获取更强盈利能力。
第二，设立专门医院，比如高端医院和高端私人诊所等，主要通过非治疗性环节提供增值服务的方式创造价值。
第三，社会投资者通过医院周边地产开发、商业设施运营等方式，从而获得投资回报。
五、组织架构准备及基本工作流程
组织架构准备
为更好的实施阜新市第五人民医院改制方案,建议成立阜新市第五医院医改工作领导小组,由分管副市长任组长，财政、发改委、卫生部门主要负责同志任副组长，国资委、法制办等政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方为成员，充分履行政府办医职能；医改领导小组负责市办公立医院改制的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等职能。医改领导小组下设医改实施工作小组，建议阜新市第五人民医院牵头成立改制工作实施领导小组,由第五人民医院吴院长担任小组组长,珍宝岛陈荣军担任副组长,中国政法大学PPP研究中心王国华担任顾问,院方工会,党委,财务,运营,办公室以及其他利益相关人员担任成员.工作实施小组对工作领导小组负责，负责全面落实医改领导小组的各项决策、医院经营管理、业务发展、岗位设置、员工招聘、专业技术职务聘任、绩效分配等。建立以成本和质量控制为中心的运行管理模式。
基本工作流程
（1）前期准备。成立领导机构，制定工作计划，做好宣传发动，统一思想，达成共识。保证改制工作有序进行。
（2）清产核资。在市级行政主管部门监督下，按照国家有关规定，由中介机构对改制医院全部资产、负债进行清查，形成清产核资报告，经市级行政主管部门审核后，上报市财政或国资部门审批。
（3）审计评估。市级行政主管部门委托具有资质的中介机构依照《国有财产评估管理办法》（国务院令第91号）对固定资产、流动资产、无形资产等进行评估，评估项目由市财政部门进行核准；并对改制医院财务和法定代表人进行审计。
（4）制定方案。在资产审计评估基础上，制定改制方案和职工安置方案。
（5）审议审批。召开职工代表大会或职工大会，审议改制方案和职工安置方案并形成决议，经市级行政主管部门审核同意后，上报改制工作领导小组审批。
（6）组织实施。根据审批后的方案，由市级行政主管部门组织落后实施改制医院资产处置、职工安置、建立法人治理结构、变更法人登记、理顺职工劳动关系等。
（7）PPP项目实施阶段（详见下表）
项目阶段及工作内容
工作完成标准
项目识别

现场调研沟通
与委托人建立联系机制
资料收集整理
委托人提供资料完整可靠
初步实施方案
提交报告
物有所值评价
提交报告
财政承受能力论证
提交报告
组织专家论证
报告通过专家论证
政府部门审批
报告通过政府审批
项目准备

项目实施方案初稿
提交初稿
征询政府各部门意见
征询意见调整
征询社会资本意见
征询意见调整
项目实施方案
提交修改后正式稿
政府审批项目实施方案
方案通过政府审批
项目采购

编制资格预审文件
提交文件
发布资格预审公告
提交公告给采购中心
评审资格预审申请文件
配合评审小组
编制竞争性磋商采购文件
提交文件
发布竞争性磋商公告
发布公告
组织磋商小组
小组成立 咨询人配合
磋商响应文件评审
小组评审 咨询人配合
确定成交候选人
磋商小组提交评审报告
成交社会资本合同谈判
确定合同文件终稿
项目合同审批
合同文稿通过政府审批
项目合同签署
合同成立 咨询人配合
六、医院改制过程中可能出现的问题及解决方法
第一：产权改革
医院改制是个复杂的系统工程，同国有企业改革有许多相同之处，但也有其特殊性。医院改制乃至整个医疗卫生系统的改革需要整体规划分步实施，实施过程会涉及许多问题，比如内部决策与方案审批、清产核资与产权界定、资产评估及医院品牌、医疗技术等无形资产的作价入股以及资产处置与人员安置等问题，但主要问题是产权制度、人员关系和运行机制。产权制度改革是最基础性的，遵循医疗卫生事业发展的客观规律，加快医院产权制度改革的步伐，可以实施多种形式的产权主体多元化，比如对原医院实行股份制改造，医院无形资产作价入股、医院经营管理者持股、医院职工投资入股、引进外资、扩大新增投资、引进机构投资者或战略投资者、组建医院集团等等。
第二：人事制度改革
深化医疗卫生机构人事制度改革必须把握的指导思想是：理顺管办职能，下放管理权限，引入竞争机制，搞活用人制度，努力提高医疗服务水平。人事制度改革的目标是：紧缩编制、强化聘任、转换机制、提高效益，逐步建立以“公开、平等、竞争、择优”为基础的卫生人才竞争激励制度，逐步实现政事分开、管办分离，政府依法监督，医疗卫生机构自主用人、个人自主择业，基本建立起人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低，充满生机和活力的运行机制，充分调动卫生人才的积极性和创造性，推动卫生人才队伍结构调整，优化卫生人才资源配置。卫生机构人事制度改革的难点是人员安置。人员安置首先是劳动关系处理，应注意四点：
一是要明确员工身份置换的内涵，即依据国家有关劳动法律、法规和政策的规定，通过解除、终止或者变更原来国有企业的劳动合同，职工由“企业人”变为“社会从业人员”，推动企业经营机制的根本转换。
二是要明确身份置换的对象，即国有医院在册的全民所有制员工。社会聘用员工、临时工等不属于身份置换的对象。这主要适用于原用人单位主体消失的、新设立医院属非国有形式的、改制后的医院国有资本未达到控股的、医院因改制而提前解除聘用合同的人员。
三是要明确人员与医院的劳资关系。对分流到改制为非国有控股医院的员工与原医院解除合同并支付经济补偿金，同时与改制医院签订的聘用合同不得低于3年。
四是要明确聘用合同关系处理的事项与程序，这与国有企业改制的程序大体一致，如制定《职工安置方案》、清偿各项社会保险费用、落实安置费用、听取工会及职代会对《改制方案》和《职工安置方案》的意见，以及方案审批、办理合同手续等。
参照国有企业改制人员分流安置的政策规定，医院改制人员分流安置有四个途径：
一是竞聘上岗。本着完善竞争机制，搞活用人制度，促进人才流动，优化人才资源的办法和规范的聘任程序进行。
二是自谋出路。对于未能竞聘到工作岗位的人员，根据本人的具体情况，与原医院解除聘用合同，并参照有关规定支付经济补偿金。
三是内部退养。对距法定退休年龄5年以内、符合内部退养条件的员工，原单位与员工协商一致，可以实行内部退养。同时要员工自愿申请及医院批准同意，最后签订退养协议。
四是身份置换。对于原用人单位主体消失的、新设医院属非国有形式的、改制后的医院国有资本未达到控股的、医院因改制而提出提前解除聘用合同的人员，需进行身份置换并支付经济补偿金，可由原单位以现金的方式支付，也可将经济补偿金折算为资产再折算为员工股份，还可由改制医院与员工签订还款协议，但时间不宜过长。
第三：运行机制改革医院改革的关键问题是产权问题、人员问题和运行机制问题，运行机制的改革是医院改革的目的，应该着重抓好以下几方面：
1、坚持和完善院长任期目标责任制、年度责任目标管理制，实行院长离任审计制。完善“以病人为中心”、以质量为核心的规范化服务和全面质量管理制度，不断提高医务人员的职业道德素质和业务素质，落实医疗技术规范和服务标准，保证医疗质量。医疗机构可以在做好基本医疗服务的同时，开展多种形式的特需服务和医疗延伸服务。
2、健全医疗机构财务制度，加强内部经济管理，加强成本核算，降低成本，提高效率。同时推进医院后勤服务社会化的改革，凡是社会能有效提供的后勤服务工作，都应从医院自身解决逐步转向由社会办理，实施后勤服务社会化经营。
3、实行医院药品收支两条线管理。对医疗收支、药品收支进行分开核算，医院药品收支节余全部上缴卫生行政部门，纳入财政专户管理，经考核后，统筹安排，合理返还。在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，将医院门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税，先进行试点，取得经验后逐步推开。
4、优化卫生人力资源配置。医疗卫生机构要按照精简、效能的原则定编定岗，对一些职能重叠、工作量不足的岗位和内设机构要进行精简合并。同时创造条件积极引进和培养高层次、高素质人才，并根据业务需求和工作量，优化人员结构，提高人员素质。
5、改革用人制度，实行全员聘任制，破除干部职务、专业技术职务终身制，由身份管理转变为岗位管理。加强聘后管理，建立和完善岗位考核制度、解聘辞聘制度。增加用人制度的灵活性，保证人才队伍不断优化。建立医疗卫生单位人员的内部流动机制，促进人才合理流动。
6、按劳分配和按生产要素分配相结合，进一步搞活内部分配，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。
第四：如何补偿改制成本
医院改制最大的难题是“人到哪里去”，但要将人员顺畅分流，需要相当的资金支持，那么钱从哪儿来呢？只能在盘活存量资产上做文章。
一是“量化”。不是无偿量化，更不是私有化。实际上是还历史旧账，是偿还当时应发给职工但由于种种原因未能发的部分。“按照谁投资谁享有产权”的原则，企业原有奖金节余、工资储备基金，可以折成个人股投入企业，也可以用于企业改制前职工的个人补充养老保险及医疗保险。因此，应付工资余额中欠发职工工资部分，在符合国家政策、职工自愿的条件下，依法扣除个人所得税后可转为个人投资。
二是养老。根据“老人老办法”建立社会保障体系的改革原则，即“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，“允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。”“转制科研机构改制时，在剥离公益性资产后，可从企业净资产中，对欠缴的职工养老统筹、医疗费、所欠职工工资，以及解除劳动关系的经济补偿金、抚恤对象安置费等，实行一次性扣除。”
三是预留。“预留因改制分流实行内部退养人员的生活费和社会保险费”。“用国有净资产按规定进行各项支付和预留(含原主体企业予以补足部分)造成账面国有资产减少的，由中央企业在每一批改制企业完成公司设立登记后30日内，将有关情况汇总报国资委批准后冲减国有权益。”
四是奖励。“已改制的国有、集体中小企业，可将企业净资产增值部分按一定比例作为股份，奖励有特殊贡献者”，应当依法对研究开发该项科技成果的职务科技成果完成人和为成果转化做出重要贡献的其他人员给予奖励。
五是带资分流(支付)。在资产不能兑现时，可以带实物资产进行分流安置。
六是要素分配。党的十六大报告指出：“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”“对科技人员可实行项目成果奖、新产品新增利润提成、技术折价入股或实行股票期权等分配方法。”“鼓励社会各类投资者以技术等生产要素投资创办中小企业，其作价金额可占注册资本的35%(另有约定的除外)。”
七是出售。国资委《关于中央企业主辅分离分流安置富余人员资产处置有关问题的通知》(国资发产权[2004]9号)指出，“用国有净资产进行支付和预留后有剩余的，剩余部分可按规定向员工或外部投资者出售，或采取租赁、入股、转为债权等方式留在改制企业，但不得无偿量化到个人。 ”
八是打折转让或打折出售。
九是无偿移交。
七、其它注意事项
（一）要做好对职工的宣传发动工作，结合实际，科学制定方案，方案须经医院领导班子集体研究和职代会通过。院长作为作为本院改革工作第一负责人，要切实负起责任，确保各项改制工作顺利进行。
（二）建立改制工作实施领导小组周例会、现场办公等工作制度。市级行政主管部门要加大对医院的指导和监管力度，依法加强对医疗服务市场、执业人员、医疗技术应用的准入及执业管理。
（三）做好舆论宣传工作，大力宣传公立医院改革的重要意义、政策措施等，充分调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大群众和社会各界的理解与支持。加强舆论的监测与研判，积极引导社会舆论，鉴定改革信心，合理引导社会预期。
15