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国外国库集中支付制度的比较与借鉴 作者： 日期：41 个人收集整理 勿做商业用途国外国库集中支付制度的比较与借鉴 国库集中支付制度在欧美发达国家和一些发展中国家已实行多年，已形成了一套成熟的做法与规则。下面介绍美国、法国的国库集中支付制度，并概括出共同点，希望对我国探索建设国库集中支付制度提供有益借鉴。一、国外国库集中支付制度具体做法1、财政资金账户设置美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金管理账户，用于记录现金结算的收付状况和余额，分类账户则以部门预算为基础，用于记录各部门预算支出，反映各部门预算支出的执行情况.法国财政部则在法兰西银行开设国库特别账户，用于存款和支付国库资金,根据财政法规定,账户资金必须列入国家预算，定期向全国公布，并经国会批准，由政府和财政监察人员监督其预算实施，国库部特别账户有四项功能，即执行预算、管理和使用政府债务资金、发放中长期投资性贷款和为政府金融机构提供贷款保证。2、 财政资金支出管理美国所有政府现金资源（包括税收和其他预算收入)集中在单一账户的银行内，所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位不再设置单独账户。实际支付主要采用三种方式：（1) 工资支出,由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇入职工个人账户。 (2) 购买支出，各预算部门在实际支付购买商品或劳务的资金时,提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后交支付机构,支付机构负责审核付款申请的要素及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人。（3）其他支出，对于各预算部门的金额较小，零星支付的费用，一般保留一定数量的备用金。如洛杉矶市的做法是给各预算单位500美元的备用金用于支付停车费等零星支出，差旅费的支付是通过支付机构统一给各单位发放旅行信用卡的方式。法国实行的是控制实际支出资金的支出方式，即只有当国库资金实际支付给商品或劳务提供者后，才将资金从国库单一账户中划出.“其国库集中支付程序也可归为四个阶段：第一，承付阶段。即财务监理官审核支出的合理性，保证支出符合现行法规.如认为不符合规定，必须拒绝批准支付承诺,在未经财务监理官批准的情况下,政府会计官员不会支付任何开支。承诺是产生法律上支付义务的行为，由于这一阶段是引发国库支出的根据，因此，这是整个支出过程中最重要的一个阶段.第二，核算阶段.即计算每笔承诺需支付的具体数额。第三，授权阶段。即授权机构向会计官员发出支付命令.授权要按照承诺情况,并附相关计算数据和所有的辅助文件。财务监理官只需审核计算是否准确，以及预算拨款是否充足即可，当然，财务监理官也可以在此阶段中止支付程序。如不同意财务监理官中止支付的决定，支出单位必须向财政部申请。只有财政部有权指示财务监理官批准有关支出,第四，实际办理支付阶段。在支付阶段还需进一步审核，如果会计官员在工作中发生支付错误，其本人需依照审计署的裁决，按其误付数量向国库赔偿。1 2” 3、财政资金支付机构的设置及其职能“ 美国在财政资金支付机构的设置上，各地都有专门负责支付的机构，但在具体设置上又有所不同。以毕夫利山市和洛杉矶市为例,毕夫利山市由于规模较小,实行一种高度民主集权化的管理方式,各预算部门不设会计部门，只设1-2名报账员，所有支付和会计核算工作由财政部门设置的专门机构负责.该部门下设3个部，分别是(一）管理部，主要负责客户管理、政府采购和内部审计;(二）会计部，主要负责总账及部门明细账、付款和工资;（三)预算审计部，主要负责预算审计和收账。洛杉矶市也有专门的支付机构-市支出控制中心，不同的是各预算单位设有自己的会计部门,负责本部门的支出控制。市支出控制中心的负责人由公众选举产生，并直接对公众负责。中心主要设立财政预算、采购管理、资金拨付、会计核算、审计监督、信息管理等部门。主要职能是根据议会审议通过的年度支出预算，负责各预算需求审计、采购管理、资金拨付和会计核算,对预算支出进行审计和信息收集、整理,向公众公布年度预算执行情况。” 3法国国库司在财政资金支付机构的设置上主要有以下部门：(一）国库司,其职责是:(1）制定国库方面的法令和政策；（2)设置中央预算总出纳和地方预算总出纳，负责收付和保管财政收入；(3）负责研究制定货币政策,处理财政部与法兰西银行的关系，进行金融监管；(4)负责国债的发行与管理；(二）公共会计出纳署,其职责是:(1)负责为政府部门和其他公共机构提供各种服务，其中最主要的是办理公共支出 ；(2)为法国财政部进行国库现金管理；(3)为国库融资制定发债政策；(三）公共会计司, 其职责是：（1）负责国库的具体收支业务;(2)负责公共会计账目的设置和审计.4、监督机制“美国财政性资金支出管理的主要特点是分工明确、相互制衡.预算的制定权和批准权、国库资金的使用权和监督权严格分开。政府负责预算的草拟和执行，且预算政策的制定、预算收入的管理、国库资金支出的管理分开；国会负责预算的审批和监督,其内部机构各司其职、相互牵制。这样一种平衡约束机制，可以有效地保证国家预算和国库的透明度和合理性，减少浪费和腐败的产生,并具有预算刚性强、执行严肃和审计监督机制严密健全等特点。” 4“同时美国政府还十分重视后国库支出管理支出效率评估，包括支出单位的支出目标评估和支出项目的效率评估.”5“法国的财政监督体系相当完备,它的税务总署、公共会计司、国库司都有自己的监督系统,三者之间又相互制约、相互监督。此外，财政部还设有财政监察官，派往全国各地实施财政监督,全国的最高监察机构是审计法庭,它有权监督政府财务。1 2” 5、信息系统美国建立了一套先进的政府信息管理系统，包括所有的预算部门都是这一系统的参与者.所有的财政拨款均通过这一系统进行，即国库单一账户所有资金的流入和流出均通过这一系统进行。对所有财政资金进行控制，特别是对财政拨款进行严格控制和管理，对政府财务信息进行统一处理。法国国库集中支付也实现了现代化的信息管理，从中央到地方建立起的支付信息系统，既能反映财政资金运行的一般情况，又能及时发现和处理资金运行中出现的问题。二、国外国库集中支付制度的共同点1、建立国库单一账户体系是最重要的基础国库单一账户体系一般由国库单一账户和分类账户组成。国库单一账户是财政部门设置在中央银行的用来管理所有政府资金,反映收支状况和余额的账户.同时，预算单位不能在中央银行或商业银行开立自己的账户，国库为所有政府支出单位在国库单一账户下设置了多层面的分类账户。分类账户用于识别持有人的预算支出权限，反映、监督支出单位预算执行情况，并每日结清，保持“零余额。国库资金的运用有两种情况：一是国库资金的最终付款，这会使国库单一账户总额减少，也会使分类账户中的相应预算支出权限减少；二是国库资金在不同用途中的转移,在这种情况下，不会引起国库单一账户资金余额的变动，但分类账户中的相应预算支出权限发生变化.国库单一账户的开设扩大了国库控制的范围，增强了预算控制的力度。而分类账户的设置便于财政对预算单位的预算权限和实际资金使用情况进行监督，从而使财政对支付周期全部阶段实施控制成为可能。2、财政管理成为国库管理职能的核心国库的财政管理职能，是现代国库在市场经济条件下职能的深化和必然的趋势.“国库执行财政管理的职能，可以在收支核算的基础上,凭借所掌握的全面、准确和及时的信息，对财政收支活动实施全方位的管理和控制，提高财政资金使用效率,促进财政资源的优化配置。” 63、国库集中支付是财政部门实现对财政资金集权式管理的重要手段这主要表现两个方面：一是国库资金范围的集权。所有财政支出，无论预算内还是预算外支出，均根据预算从财政的国库账户中直接支付给商品或劳务供应商.二是国库资金使用过程的集权.财政直接参与了从财政资金分配到资金拨付、使用、银行清算、到资金到达商品或劳务供应商账户全过程，即财政直接管理和监督财政资金支出和使用的全过程。4、支出管理的决策者与支出办理者相分离是集中支付应严格遵循的原则支出管理决策权与支出实际办理权的分离也称为预算指标与资金分离，是指支出的办理者即预算单位获得的预算是一个可用的财政资金指标，而不是资金，而资金统一集中于国库单一账户，并根据单位的指标直接向商品或劳务供应商支付款项。具体地说，各预算单位具有项目投资的支出管理权，但自己不能签发支票办理支出，即不能在银行开立自己的账户和享有签发支票权，必须通过另一个机构即国库支付机构签发支票,办理支出.在该原则下，按照有关法律明确划分国库支付机构和预算单位的财务责任，并对支付人员规定明确的奖惩办法，增强其责任心，确保国库资金安全。支出管理决策权与支出实际办理者相分离可以加强两者之间的相互监督，从而提高财政资金的使用效率。5、健全的预算制度是国库集中支付制度实施的前提要使国库集中支付制度真正发挥作用,必须建立科学的预算编制方式和方法，包括支出预算详细和预算科目分类科学、明晰、细化。各国支出预算编制做到早编细编，不仅编制财政支出总预算,还编制各预算单位的支出总预算、分类总预算、项目总预算和各个时期支出预算、分类预算和项目预算.同时,这些国家均严格按照预算计划安排和控制支出,编制数和执行数出入较小，预算追加也较少。另外，各国均采用国际货币基金组织推荐的三种预算科目分类方法。第一种是经济分类法，即按政府支出的经济性质将预算支出分为经常性支出和资本性支出两大类,前者包括商品和劳务支出(工资和薪金是其中单列的一类支出）、利息支出、补贴和其他经常性转移等，后者包括固定资产购置、储备物资的购置、资本性转移等;第二种是职能分类法，即按政府职能将预算支出分为一般政府服务、公共和社会服务、经济服务、其他职能四大类；第三种是部门分类法，即按照政府部门或财政资金使用单位对预算支出科目分类。6、国库集中支付制度为财政政策与货币政策的协调配合创造了条件实行国库单一账户后，国库存款成为各国中央银行调控社会货币供应量的基础货币的重要组成部分.同时,由于国库收入和支出在一年中一般是不平衡的，总会出现收大于支或收不抵支的情况。为避免财政收大于支或收不抵支造成货币量波动，大多数国家的国库管理部门联合中央银行，负责对财政收入、财政支出的资金流量进行预测,监视政府账户现金余额的变化情况，制定合理的货币政策和融资计划，实施科学的宏观经济调控7、现代化的电子信息网络系统是国库集中支付制度的必要条件和手段实行国库集中支付制度的国家的电子信息网络系统一般包括发达的银行支付清算系统和政府支付系统。政府支付系统大致包括：政府部门分类账户管理系统、与银行支付清算系统连接的政府部门会计核算信息系统、各支出单位使用的信息输入系统、财政及国库部门管理的信息输入控制系统和为宏观经济形势分析和财政政策制定提供依据的信息、收集和处理系统等。对各级预算的执行和管理，都使用先进的计算机网络系统，不仅有利于实现财政资金的使用效益最大化,而且更易于对每一项财政收支进行监督的控制，使预算的执行和管理达到先进、科学、现代化的水平。8、严格的监管体系和明确的责任机制这是实现国库资金管理规范、有序运作的基本保障。各国和地区在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门负担的责任和权利都有明细的规定，并用法律形式制定规范的监督程序和严厉的惩罚措施。各国议会除对预算进行严格审查外，对预算执行过程控制也很严密.大多数国家还设有专门的监督机构，对预算执行状况实行内部控制和外部监督相结合的双重监控体系。特别是法国，其财政监督体系相当完备，税务总署、公共会计司、国库司都有自己的监督系统，三者之间又相互监督。此外，财政部还设有财政监察官，派往全国各地实施财政监督.全国的最高监察机构是审计法庭，它有权监督政府财务。我国国库集中收支制度研究一、我国实行国库集中收支制度的必要选择我国传统的国库收支制度是一种分散型的收支制度，这种制度已越来越不适应我国经济发展。国外比较规范的国库收支制度一般都是集中收支制度,我国借鉴国外经验,结合本国国情建立一套自己的国库集中收支制度已成为经济发展的必然要求。我国在2000年已开始在少数地区进行试点改革，2001年国务院确定几个有代表性的部门(水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中科院、国家自然科学基金委员会）进行改革试点，地方上的改革试点也进一步增加。2002年进一步扩大改革试点范围，暂未全面实施国库管理制度改革的部门和地区，先对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付，在率先改革财政资金支付发生的同时，相应规范收入收缴程序，争取在“十五期间全面推行以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度.1.我国传统的分散型国库收支制度存在的问题在传统的分散型国库收支制度下，财政资金分为预算内资金和预算外资金，许多行政事业单位还设立“小金库、帐外帐等截留财政资金.预算内收入通过征收机关直接缴入国库，预算内资金支出时，先由支出单位(预算单位）编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位（预算单位）开设在商业银行的帐户上，支出单位（预算单位)再根据有关规定和预算要求,自行支付购买商品和劳动的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报送同级财政，图1为预算内资金支出的支付程序图。预算外资金目前未纳入预算管理，其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批准后从财政专户拨付单位，各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。其实并不是所有单位的预算外资金都能作到收支两条线，我国目前还有些单位自行开设预算外资金专户，进行坐收座支。个人收集整理，勿做商业用途文档为个人收集整理，来源于网络我国的国库资金管理存在着下面几个方面的问题。(1）财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金。一方面由于我国的国库管理制度中规定国库存款不计息；另一方面由于各商业银行为了多拉拢存款，将存款任务层层分散，落实到个人,财政资金就成了大家竞相争夺的对象。很多财政部门在这种情况下，为了获取利息多头开户,并把预算内资金转化为预算外资金，躲避预算管理。按照现行制度规定，行政事业单位实行“收支两条线”管理方法，只能开设收入支出各一个帐户，但实际上不少单位也存在多头开户现象，同时行政事业单位不仅存在将预算内资金转入预算外资金的现象，还存在设立小金库及帐外帐，分散国家的财政资金的现象.由于各财政和各预算单位都有多头开户现象的存在，使得国家无法了解所有财政资金的收入和支出状况，从而造成资金管理混乱，效率低下。（2）不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行.我国目前将财政资金区分为预算内资金和预算外资金.预算内资金是国家集中资金,是缴入国库的,并通过各级财政层层汇总成为国家预算资金，是我国目前执行宏观调控政策的基础。而预算外资金是由预算单位自行支配的资金，是分散的，尽管现在预算外资金实行收支两条线管理，收入缴入帐政专户，支出由财政返回，但还不是全国集中的资金，不缴入国库。国家在制定宏观财政政策时所依据的应该是全部的财政资金，但现在由于纳入预算的只有预算内资金，国家无法完全掌握预算外资金和制度外资金(制度外资金一般以“小金库”和帐外帐存在），所以制定宏观财政政策时往往以预算内资金为基础，但实际上大量的预算外资金和制度外资金的存在会影响宏观财政政策的运行效果。例如当预算内资金存在着大量的赤字，而预算外资金和制度外资金又存在大量结余时,本来财政资金可以自身平衡的，但由于国家只掌握预算内资金,为了平衡预算内资金就会增发国债，从而在一定程度上影响了财政政策和货币政策的执行。（3）分散型的收支制度实行“以拨定支”制度,造成资金沉淀、财政支出信息失真。在这种收支制度下，当同级财政部门把财政资金拨付给预算单位时，在财政总预算会计中就作为财政支出处理,而财政资金真正的支出并不是这一阶段，应该是在预算单位向商品和劳务供应商支付帐款时.帐面支出阶段和实际支出阶段的不一致会造成财政支出两方面的信息失真：一方面是财政支出金额的失真.财政部门拨付的金额并不等同于预算单位向商品和劳务供应商支付的金额，往往是前者大于后者（因为如果是后者大于前者，预算单位就会继续向财政要钱），从而造成资金沉淀的在预算单位。所以就会出现财政预算资金帐面赤字而实际有结余的现象,从而影响财政政策的制定.另一方面是财政支出用途的失真。“以拨定支”的分散收支制度下,财政部门按预算和计划指定的用途向预算单位拨款后即作为相应的支出处理，就不再对预算资金进行管理和监督，使用权属于预算单位，预算单位就有可能在获得预算资金后变更预算资金的用途而挪作它用，这样就会造成预算支出的帐面用途与实际用途不一致。这也反映了国库资金（我国的国库资金就是预算资金）的运用没有得到国库部门和财政部门的有力监督。（4）国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率.在分散收支制度下，从收入环节看,一方面有些征收机关为了完成征收任务，设立过渡帐户，把其当作税收的蓄水池,人为增加财政收入的结算环节;另一方面由于国库经收处设在商业银行，而商业银行与代理国库的中国人民银行必须通过同城票据系统才能结算.这两方面都会影响财政收入的及时入库。从支出环节看，分散收支制度并不象集中收支制度那样建立集中的政府支出系统，国库资金统一由国库直接支付给商品和劳务的提供者，而是先由财政部门将国库资金划入支出单位的帐户，再由支出单位安排支出；同时很多支出单位在商业银行设立很多帐户，这使得支出单位的资金运动从一个银行帐户到另一个银行帐户，使国库资金滞留在银行结算环节，大大降低了国库资金的使用效率。最后，目前由于财政、征收机关、国库、商业银行还没有完全联网，银行之间高效率的电子化结算体系也没有能完全建立，这也影响了国库资金的入库和使用效率。（5）在分散型收支制度下，国家对国库资金的监督不力。在我国传统的分散型收支制度下，国库管理部门与国库出纳部门不分；国库人员的监督意识不强；财政部门和行政事业单位多头开户；财政“以拨定支”，拨款后就不再监督国库资金的使用；没有专业的内部和外部监督人员和机构等等原因,造成我国一直以来对国库资金收支的监督不力，经常出现全国人大刚刚通过预算，同时调整预算就来了，无法用预算约束国库资金支出的现象。2.我国实行国库集中收支制度的好处在我国一直以来实行的是国库分散收支制度，这一制度使得我国的国库资金使用效率低下，监督不健全,官僚腐败现象严重。随着我国公共财政的建立与改革，国库分散收支制度到了不得不改的地步.国库集中收支制度是国外普遍采用的国库管理制度，在我国实行国库集中收支制度存在着以下四个方面的好处：（1）有利于提高国库资金的使用效率。首先国库集中收支制度改变了“以拨定支的原则,而是以国库资金的实际支付为支付，没有资金沉淀在支出单位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出单位的闲置资金被有效的盘活，同时在集中收支制度下收和支的信息真实，为国家制定正确的收支计划提供依据；其次在国库集中收支制度下，国库直接将资金支付给商品和劳务的提供者，不必象分散收支制度时经过层层拨付最后才由支出单位支付给商品和劳务的提供者，从而大大减少了支出的结算环节，同样提高了资金的使用效率；最后建立国库单一帐户后，支出单位的财政资金（预算内外资金）都集中在国库，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理,使库款调度更加灵活，同时也将从根本上改变本期财政资金管理分散，各支出部门和各支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。(2）有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行,同时还有利于财政政策和货币政策的有机结合。建立单一帐户后，所有的财政资金包括预算外资金都集中在国库，财政部门就可以综合运筹预算内外资金，调余补缺.目前我国预算内赤字较大,而预算外往往有结余，通过预算外资金补充预算内资金，就可以缩小财政赤字，也可以减少因弥补财政赤字而发行的短期国债。另一方面，国库单一帐户建立后所有的财政资金的进出都必须经过这一帐户，各级财政和各级中央银行就可以真确掌握财政资金的全貌,为财政部和中央银行总行制定财政政策和货币政策提供依据，同时也有利于财政政策和货币政策的有机结合。(3）有利于强化对国库资金的监督和预算约束。实行国库集中收支制度后，全国就要建立一个集中的政府支付系统，所有的资金支付都通过国库的单一帐户体系，这使得国库和财政部门可以严格监督财政资金的最终支付，改变了过去分散收支制度下国库和财政只监督和管理资金的分配和拨付。同时在严格的监督下,预算约束也会进一步得到硬化。（4）有利于进一步配合政府采购制度的深化改革。政府采购制度与国库集中收支制度是相辅相成的，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中收支容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度,从而实行对国库资金的严格控制和监督。另一方面，实行了国库集中收支制度，将财政资金全部集中于国库，从而全面压缩了所有在途财政资金，大大减少了推行政府采购制度的阻力，保证了政府采购制度的全面实行.实行国库集中收支制度后，政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。二、我国实行国库集中收支制度的制约因素虽然我国进行国库集中收支制度改革势在必行,但由于有些相关政策和制度并没有相应的进行改革，从而一定程度上制约了国库集中收支制度的全面改革。1。预算管理体制不规范首先,我国财政资金中只有预算内资金纳入预算,成为国库资金，所以国库集中收支制度只能是预算内资金的集中收支。我国一直以来把财政资金分为预算内资金和预算外资金,而真正意义的集中收支是指所有财政资金的集中收支,所以要实现真正意义的集中收支制度必须取消预算内外之分，并努力减轻预算资金的流失，减少制度外资金。其次，在预算编制的时间方面,我国目前预算编制时间从上年11月份国务院下达编制下一年的预算指示开始到来年3月份左右经全国人民代表大会讨论批准,历时不足半年，时间太短，预算编制势必会造成编制过粗、不科学和不够准确，从而造成预算执行过程中调整多、预算监督无法严格的种种问题。另一方面由于当年的预算草案在当年的3月份或更晚些时候才通过，而之前的财政收支就没有办法依照法律进行，就无法满足国库集中收支制度中规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部按用途提出用款申请”的要求，如果要达到按当年批准的预算作为财政收支的依据，则我国的预算批准时间必须提前在年度前确定，或将我国的预算年度从历年制更改为跨年制。再次，预算编制细化方面,目前我国对预算单位的收支计划一般都是根据国家的财政状况、预算单位自身的特点和业务进度核定单位年度预算收支规模,预算支出仍达不到逐笔进行核定的要求，即使在预算执行中各预算单位还编制季度分月用款计划,但也不是逐笔核定的，不象国外的预算中除政府采购支出外，其他所有支出都细化到部门、项目和个人。2.财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善一般有着规范国库集中收支制度的国家都象加拿大政府一样有着两套完善的计算机网络管理系统：即政府帐务处理的中心会计系统和银行的资金收付系统。我国的政府帐务是由征收机关、预算单位、财政部门和中央银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条的核算并不进行逐笔支出核算，逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的，这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计，但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统,依附于中央银行的银行会计，所以不能体现自身的特点，不能充分和全面地反映国库收支状况，不能符合有效管理财政收支的要求。最后，财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网.所以建设政府帐务网络，建立独立的国库会计，完善财政信息系统是势在必行的.同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络，也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另一方面，银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付，因为在国库集中收支制度中存在着大量的资金需要在中央银行和各商业银行，或商业银行和商业银行之间的往来.文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理,来源于网络3。国库组织机构的不健全我国目前并没有区分国库管理机构和国库出纳机构，将两者混设在中央银行，而中央银行中的国库部门由于人员的观念意识问题和国库存款不计息、划款不收费的无偿代理等原因没有受到足够的重视，并缺乏一定的独立性，这严重影响了国库部门各职能的发挥,尤其是监督职能。同时国库组织机构的不健全还体现在有些地方的国库委托商业银行代理，有些地方未建立乡镇国库等，这些问题的存在,不仅使国库的管理职能无法开展，甚至连出纳职能都不能有效及时地进行。实行国库集中收支制度必须单独设立在财政部门设立国库管理部门，如我国试点方案中提到的国库支付机构,同时强调国库出纳机构在中央银行中的独立性。三、我国各地试点国库集中收支制度存在的问题近年来，在财政部和中国人民银行抓紧研究国库集中收支制度的改革方案时，一些地方财政部门已根据本地的实际情况,进行了有益的探索和尝试，进行了国库集中收支制度改革，并取得了一定的成效，但也存在着一些值得关注的问题,分析并纠正这些问题有利于我国国库集中收支制度的完善。1。单一帐户设置不规范有些试点地方的单一帐户并未设置在中央银行，而设置在商业银行.这会造成四方面的不利：一是将单一帐户设在商业银行，会增大财政资金运用的风险。因为商业银行是独立核算、自负盈亏的，完全按照市场经济规律运营，有可能会遇到资金运转不灵、甚至于遇到破产的市场风险.在资金周转不灵时商业银行有可能将财政资金挪作它用，在商业银行破产时财政资金有可能坏账，这严重威胁着财政资金的安全，从而影响一个地方甚至全国的经济发展。二是由于将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金向商业银行转移，不利于中央银行货币政策和货币手段的实施。国库资金向商业银行转移后，国库资金的余额都沉淀在商业银行,中央银行的国库资金余额大大减少，中央银行的信贷资金来源大大减少，不利于中央银行公开市场业务、再贴现业务以及银行间同业拆借业务的发展，削弱了中央银行的宏观调控能力。三是各地政府对单一帐户设置银行的选择加剧了银行间的竞争。各商业银行为了争取政府这一大客户，用尽各种手段进行无序竞争，扰乱了金融秩序，严重影响了金融业的正常运营和正当竞争，同时也为政府官员的腐败提供了可能.四是削弱了中央银行对国库资金的监督。由于各地政府将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金成批拨入商业银行的单一帐户，由商业银行进行逐笔支付，这使中央银行无法对国库资金的具体运行进行严格的监督，甚至不如改革前的监督力度。因为改革前国库资金是由中央银行直接拨入到各预算单位的帐户上，大致还能了解国库资金的去向,但改革后中央银行将资金成批拨入商业银行的单一帐户，无法了解国库资金的去向,也就无法进行严格监督了，等于将具体监督的职能转移给商业银行,但由于商业银行是以盈利为目的的，不可能会尽心尽力实行监督职能，这与改革的本意即加强对财政支出的严格监督相违背。文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理，来源于网络2。集中收支范围不统一各地在试点时集中收支的范围不统一，主要是支出的范围不统一。从理论上讲，理想的做法是将所有的财政资金都纳入集中收支的范围。而实际上各地都有一部分财政资金未纳入集中收支的范围，并且未纳入的部分各地也不统一。这样一方面使得各地政府对各预算单位的管理不统一，不能很好地调动已纳入集中收支的预算单位的积极性。另一方面，由于有些预算单位纳入集中收支，有些没有，使得政府没有办法对各预算单位实行统一的绩效考核标准。最后由于各地的做法不一致，也不利于中央政府的宏观调控。由于各地的做法不一致，使得各地各种支出的核算口径不一致，使得中央政府无法正确掌握各种支出信息，中央政府的宏观财政政策就缺乏客观的依据，不利于国家财政政策的制定和执行.3.财政资金还是区分预算内外，分别对待各地的财政资金还是区分预算内外,分别对待，即便是2001年3月16日印发的财政国库管理制度改革试点方案中也把财政资金区分为预算内外，预算内资金纳入国家的单一帐户，预算外资金未纳入国家的单一帐户，只通过财政为预算单位在商业银行设立的预算外资金财政专户进行收支.预算内外资金的区分既不利于国家宏观财政政策的制定，也有可能造成预算内资金的流失;另外，预算外资金不纳入国家单一帐户，只通过商业银行的专户收支,等于脱离了代理国库的中央银行的监督范围,依靠商业银行对其进行支出监管是不现实的；而且由于预算外资金没有纳入国家单一帐户还会造成中央银行统计的财政收支信息的失真，从而也不利于国家货币政策和财政政策的结合。4。选择哪个商业银行设置财政零余额帐户和预算单位零余额帐户没有客观的标准在选择哪个商业银行设置财政和预算单位的零余额帐户方面没有相应法律条文，也没有统一的客观标准.这势必在一定程度上会造成商业银行之间的无序竞争,从而影响金融秩序。5。各地一般都实行集中收支、集中核算的做法，而中央试点部委实行集中收支、分散核算，两者不统一近年来,各地一般都设立了会计核算中心或财政核算中心或资金结算中心或国库集中支付中心，在保持财政资金分配使用权不变的前提下，取消了预算单位的银行帐户和会计人员，将预算单位的财政资金集中到“中心”，统一在商业银行开立帐户，实行集中收支、集中核算、集中管理。这样做强化了预算执行监管,便于财政部门集中调度统筹安排，但由于预算单位自身未参与自己的财务管理，不利于其对自己的收入、支出、资产、负债及其净资产的分析及有效管理；另一方面财政国库管理制度改革试点方案又规定集中收支、分散核算的做法，这种做法正好与集中收支、集中核算相反，有利于各预算单位对自己的收入、支出、资金、负债及净资产的分析及管理，但财政部门对支出的监督力度不如前者，另外这一试点方案已在中央的一些部委实施，造成了中央与地方的不统一。比较理想的做法就是中央与地方统一，都实行集中收支、集中核算与分散核算相结合，当然这首先需要建立统一高效的财政信息管理系统。四、完善我国国库集中收支制度的建议1。完善预算管理体制正如前文所分析的我国的预算管理体制还存在着一些问题。而国库集中收支制度是预算管理体制的一个核心制度，预算管理体制中还有其它相关的制度，只有好的相关环境，才有可能建设完善的国库集中收支制度,提高财政资金的管理效率。第一,财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算内，并都通过设置在中央银行的单一帐户进行收支，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围;同时在真实财政收支信息下才有利于国家宏观财政政策的制定，有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行。第二，建立科学的预算编制制度。一是给预算编制留足够的时间,一般要提前一年编制下年预算，试编3年的滚动预算从而有利于预算的磋商和论证。二是改变预算年度的历年制为跨年制，或改变各级人大开会日期.我国的预算年度是1月1日到12月31日,即历年制，但审批各级预算的各级人大一般都是在3月或更晚些时候开会,这使前几个月的预算执行缺乏法律依据，所以我们应该借鉴国外实行跨年制如上年的4月1日到第二年的3月31日等或改变人大的开会日期，使得预算执行前预算草案就得以通过，全年的预算都有法律依据。三是进一步细化预算科目,全面推行部门预算制度.我国目前预算科目比较笼统，不利于国库集中收支制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理,来源于网络2。建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中收支制度的技术基础，也是现代信息技术发展的最终结果。财政管理信息系统是财政管理的电子化和网络化,一般包括预算编制系统和预算执行管理系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支帐务系统和债务管理系统等一系列信息网络系统.通过这些管理系统，可以节省财政管理的时间,充分收集财政管理所需的资料，提高财政管理效率。在高效而健全的财政管理信息系统下，国库集中收支制度才能最大程度地发挥效率。尤其是国库收支的帐务系统和国库支付管理系统，实质上就是国库集中收支制度的组成部分。通过国库收支的帐务系统，既可以克服集中收支、分散核算的缺点,又可以克服集中收支、集中核算的缺点，实现集中收支、集中核算与分散核算的结合，这种理想的模式下，既有利于国家对国库资金收支逐笔管理审查,也有利于各预算单位对自身收支状况的充分掌握和分析管理；国库支付管理系统和国库资金的银行清算系统有机结合起来，可以有效提高国库资金支付效率和加强对国库资金严格监督。目前我国尚未建立一个完整的财政管理信息系统，所以应该抓紧时间建设财政管理信息系统，为了配合国库集中收支制度的改革，首先应建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。另一方面，国库集中收支制度需要通过银行的资金清算系统进行资金结转，顺畅的资金清算系统可以大大提高国库资金的利用效率.银行资金清算系统也是一个电子化和网络化的信息系统.为了更有效地利用国库资金,国库资金的清算系统应该是一个独立的资金支付系统，独立于其它银行资金的清算.国库集中收支制度的实施需要这一独立的国库资金清算系统,加快财政资金拨付到帐的时间，提高国库单一帐户清算业务的效率。文档为个人收集整理,来源于网络本文为互联网收集，请勿用作商业用途3。健全国库管理和国库出纳机构由于我国未区分国库管理机构和国库出纳机构，将其混设在中央银行内，这非常不利于国库资金的管理和监督，尤其实行国库集中收支制度的目标就是为了加强对国库资金收支的管理和监督，所以有必要把国库管理机构与国库出纳机构分离开立，形成它们之间相互牵制、相互监督的局面，从而完善国库对财政资金的监督职能.借鉴国外的做法,我国可以在财政部门内设立一个相对独立的国库管理机构，如我国已设立的国库司，或正准备建立的国库支付执行机构等，应抓紧在全国推广。另一方面，也有必要健全国库的出纳机构，由于种种原因我国在中央银行的国库部门一直未受到应有的重视，人员意识薄弱、素质较低，严重影响了国库职能的实施,所以健全在中央银行的国库出纳机构也是非常必要的，甚至可以在时机成熟时,像国外那样建立一个独立于中央银行的出纳署。4.完善单一帐户体系我国的一些试点地方将国库单一帐户设置在商业银行，会造成多方面的不利.所以我们应该坚持国库单一帐户设置在中央银行，其实质即是坚持委托金库制，如将国库单一帐户设置在商业银行就是实行银行制。银行制除了国库成本较低外没有其他优点，一般国家都不采用。另一方面单一帐户体系中的零余额帐户的设置也应