一个自然垄断产业的价格行为分析研究.doc

一个自然垄断产业价格行为分析——中国首次铁路客运价格听证会前前后后
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　　中国铁路客运价格一直实施全国统一水平国家定价，1998年7月《价格法》实施后改称政府定价。经国务院同意，1998年4月起，许可部分铁路旅客票价向下浮动；11月起，许可部分铁路旅客票价以公布《铁路旅客票价表》为基准上下浮动。中国铁路客运提价一石激起了千层浪，引发了社会广泛争议，铁道部和消费者各执一词，争论不休。因为铁路客运价格包含广大人民群众切身利益，所以铁路客运价格决议必需考虑让利益相关人参与进来，让价格决议接收全社会监督，深入提升政府价格决议科学性和透明度，促进政府价格决议民主化和规范化。为此，1月12日，国家计委主持召开第一次全国性公开听证会——铁路客运价格听证会。

　　听证会上，铁道部方面推出了对部分旅客列车票价实施政府指导价方案：

　　1．春运期间，经过运输能力担心线路、图定客车能力不能满足客流需要方向旅客列车，在其中客流高峰期许可票价上浮，全列空调客车票价可在20%、其它客车票价可在30%幅度内浮动。

　　2．暑运和“五一”、“十一”等关键节日期间，经过运输能力担心线路、图定客车能力不能满足客流需要方向旅客列车，在其中客流高峰期许可票价上浮，硬座票价可在15%、其它席别票价可在30%幅度内浮动。

　　3．城际间日开行多对相同级客车时，票价能够分时段上下浮动，其幅度不超出15%。

　　4．周末客流较平时增加20%客车，始发客车票价上浮幅度最高不超出15%。

　　5．经过运输能力尤其担心线路、图定客车能力在一段时间内不能满足客流需要旅客列车，票价可阶段性上浮，其中硬座票价上浮幅度最高不超出15%，其它席别票价上浮幅度最高不超出30%。

　　6．竞争猛烈或客流在一段时间内显著下降旅客列车，依据市场竞争和客流改变情况，票价可阶段性下浮，下浮后票价水平不低于成本。

　　7．团体批量购票、途中补购昼间卧铺票和铁路运输企业认为需要下浮其它情况，票价可实施下浮，下浮后票价水平不低于成本。

　　对符合上述条件旅客列车，铁路运输企业可依据市场情况，以铁道部公布《铁路旅客票价表》为基准价，自主决定票价浮动，报铁道部立案，抄当地省级物价主管部门；其中跨铁路局运行旅客列车票价浮动，由铁道部协调确定，报国家计委立案。铁路运输企业实施票价浮动，应提前7天在铁路营业场所向社会公布。

　　案例内容：

　　1．引言

　　铁路是一个自然垄断行业，带有一定公益性，尤其是铁路客运。所以，为了全民利益，它们价格通常全部是由相关政府部门制订，企业自己没有自主权。不过，伴随中国社会主义市场经济体制改革不停深入，类似铁道这么自然垄断部门僵化价格机制越来越不能适应市场改变。在实际经营当中，这种僵化定价机制弊端逐步凸现出来。铁路客运价格现在面临关键问题是：客运价格形成机制不适应市场经济体制和运输市场上竞争局面；中国地域间经济发展水平和旅客承受能力有较大差异，不一样线路、不一样季节客流量和铁路运输企业客运成本显著展现出非均衡分布特征，而铁路客运缺乏灵活调整票价水平基础权力，客运票价不能立即反应运输市场供求关系，更缺乏对客流调控能力。

　　不过这几年一到春运，铁路客运就提价20%、30%不等，牵动了众多消费者利益，激起广泛社会争论。正是因为铁路客运价格包含广大人民群众切身利益，所以大家要求参与和监督铁路客运价格决议，要求提升政府价格决议科学性和透明度，促进政府价格决议民主化和规范化。为此，1月12日国家计委主持召开第一次全国性公开听证会——铁路价格听证会。这是中国铁路客运定价历史上第一次听证会。听证会共聘用正式听证代表33人，包含消费者代表12人，经营者代表7人及全国人大代表、全国政协委员代表各2人，教授学者代表5人，相关政府部门和社会团体代表5人。代表分别由中国消费者协会和其它相关部门、单位、团体推荐，由国家计委根据公开透明、代表性，兼顾各方面和不一样经济发展地域利益标准选择。正式代表实到33人，符合《政府价格决议听证暂行措施》要求。另外，国家计委委托中国消费者协会和中国价格协会，向社会公开征选30名旁听代表，全部出席旁听了会议。依据《政府价格决议听证暂行措施》要求，国家计委将铁道部申请调价方案提交含有正当资格社会中介机构利安达信隆会计师事务所（评审机构在听证会中含有独立性，不受制于价格主管部门、业务主管部门和听证申请人），由该事务所对其材料中包含财务、成本等方面内容正当性、真实性进行评审。可见，像铁路部门这么自然垄断行业，其定价行为和通常私有制垄断企业定价行为有着巨大差异，所以本案例试图对这一现象作一个讨论。

　　2．中国铁路客运价格过去和现在

　　从中国铁路客运价格调整历史来看，含有先全方面统一调整再局部（包含时间上和空间上）调整特点。

　　全方面调整自新中国成立以来经历过四次：第一次是1952年3月，关内外直通旅客列车开行，全路统一客运运价，客票基价降低为人公里旧币135元（以前关内基价为每人公里136．50元，东北地域基价为每人公里336元）。软席按硬席票价加75%，加紧票按硬席基础票价率加20%，卧铺票价按上中下铺分别按硬席票价加40%、50%、60%。计费里程采取里程区段中间里程计算，小孩票价按大人票价减半，旅客票价内另加2%保险费。当初形成票价体系基础上一直沿用至今。

　　第二次是1955年6月1日，铁路旅客票价提升30%，硬席基价从人公里旧币135元提升到175．5元，折合新币0．01755元。

　　第三次全方面调整客票价格是1989年8月5日。因为长久没有调整旅客票价，票价显著过低。经国务院同意，客运价格做了较大幅度调整，硬座基价率由每人公里0．01755元调整为0．03861元，提升了120%，其中100里以内票价提升了60．80%，以保持同公路客运合理比价。旅客票价平均增幅为112．79%。为照料边远地域，还将3000公里以上递远递减率由减价40%扩大为减价50%。

　　第四次，即最近一次全方面调整客运价格是在1995年10月1日。为了缓解铁路客运价格偏低、企业严重亏损问题，经国务院同意，旅客票价基价率从人公里0．03861元调整到0．05861元，同时合适调整了不一样席别比价关系，理顺了递远递减率。这次铁路调整价落实了国民待遇标准，取消了外籍旅客二号票价和港澳台旅客特价，中国外旅客实施一个票价。

　　因为中国各地域经济发展差异、不一样线路、不一样季节客流量不相同原因，显然，全方面调整不可能处理全部问题。于是从九十年代初起，在国家计委等国家综合部门支持下，铁路客票价格进行了一系列局部改革。

　　一是区域性票价改革。区域性票价改革关键是依据一些地域具体客运情况和客运车辆及其服务而定。比如1994年11月，国家计委批复广深准高速铁路软座票价自1995年1月1日起上浮50%。1996年2月，国家计委同意，自1996年4月1日起，许可广深铁路一般客运在当初票价基础上再上下浮动50%，在要求浮动幅度内，由企业自主定价；准高速铁路客运实施企业自主定价。1996年10月，国家计委同意上海——南京快速列车在新型空调列车票价基础上上浮30%。1996年12月，国家计委委托辽宁、吉林、黑龙江三省物价部门依据当地实际情况，合适调整铁路市郊定时客票价格。

　　二是旅游列车和全列新型空调列车票价改革。1987年11月，国家物价局同意冬季旅游列车实施特价，依据优质优价标准，按正常票价加收50%。1992年9月，许可旅游列车软、硬卧特快票价上浮70%，软、硬座票价上浮55% （不另收季节性空调费）。1992年9月1日起，根据优质优价标准，经国家物价局同意，凡符合全列新型空调客车条件铁路旅客列车票价能够比一般旅客列车票价提升50%。

　　三是春运浮动票价改革。1993年春运期间，对乘火车进出广东省和广东省境内乘客实施浮动加价，软座、软卧和硬卧每票加价30元，硬座快车每票加价20元，硬座慢车每票加价15元。1994年继续对进出广东省和广东省内铁路旅客实施浮动票价，只是具体实施方法有些改善。1995年春运期间，春运浮动票价实施范围扩大到北京、郑州、济南、上海、柳州、成全部铁路局和广铁集团，凡属该范围售出车票除小孩、学生和革命伤残军人外均实施浮动票价。

　　1999年春运期间恢复春运浮动票价，实施范围和标准：春节前从上海、南昌、广州、柳州、成全部5个铁路局始发部分旅客列车和春节后抵达以上5个铁路局部分旅客列车，票价上浮幅度硬座票价不超出10%，硬卧、软席票价不超出20%，具体浮动车次和浮动水平由相关铁路局依据市场情况自行确定。

　　春运浮动票价范围是，春节前自北京、上海铁路局和广铁（集团）企业始发，春节后自成全部、郑州、上海、南昌铁路局和广铁（集团）企业始发部分直通旅客列车，其它铁路局客流尤其集中方向部分旅客列车。上浮幅度为，优质优价列车票价上浮20%，其它旅客列车票价上浮30%。现役军人、革命伤残军人、学生、儿童票价不上浮。春运浮动票价范围和幅度和基础相同，铁路局管内车票价是否浮动由各铁路局自行掌握。

　　3．中国铁路客运业现实状况及供求关系

　　铁路是国民经济大动脉，是关键国民经济基础设施，在综合运输体系中起关键作用。铁路含有运量大、能耗低、污染小、安全性强、用地省等优点，是比较理想一个运输方法，是中长途旅客运输关键力量。从多种运输方法所占份额来看，铁路旅客发送量即使只占全社会7．1%，但客运周转量却占到36．8%；从旅客平均行程分析，铁路为431公里，公路仅为49公里。公路在短途方面有优势，铁路在中长途旅客运输方面占有优势。

　　中国客运市场需求方面，依据相关部门分析，有趋于旺盛倾向。全社会旅客运量从1981年34．4亿人次增加到147．8亿人次，二十年间增加了4．3倍。但中国居民平均消费性支出中交通通信所占比重现在还是比较低，仅为5．6%，美国交通费支出为18．8%，日本为14%，依据发达国家经验，中国客运需求基础还有较大发展空间，关键表现为：一是对服务质量要求越来越高。像旅行安全、旅行速度、舒适度、便捷性、服务质量越来越成为大家出行所要考虑焦点。二是客流季节性波动大。春节、 “五一”、“十一”是十二个月中客流高峰期，平时客流量较少。三是消费性客运需求呈上升趋势。铁路客运已经从满足生产需要向适应消费要求转变。四是从客流结构来看，旅游流、外出务工流和学生流将成为客运量增加关键原因。伴随居民收入水平逐步提升，假日经济政策刺激，旅游消费日趋成为大家一个时尚，旅游客流将成为客运量增加关键原因。

　　改革开放以来，交通运输业得到了快速发展，公路交通显著改善，民航运输基础适应需求，多种运输方法发展快速，基础缓解了运输“瓶颈”情况，但发展不够均衡，供需矛盾并未根本处理。铁路因为多种原因，发展速度相对缓慢，基础建设投资不到公路二分之一，即使能力担心情况有所缓解，但因为发展速度跟不上经济发展要求，铁路运能和运量矛盾仍然存在，在客流高峰时期，铁路供求矛盾更为突出。

　　4．相关铁路提价争论

　　（1）铁路提价依据

　　铁道部方面从四个角度陈说了提价合理性。她们如是说：

　　票价浮动依据之一：建立灵活铁路价格机制是适应社会主义市场经济肯定趋势。

　　价格体制改革是中国经济体制改革关键内容。改革开放以来，绝大多数商品和服务全部实施了市场化定价或政府指导价，价格水平基础反应市场供求关系。不过，长久以来铁路运价一直实施国家定价制，运价机制僵化，制约了铁路经营和发展。而且，铁路客运价格相对其它交通方法价格较低，大家旅行费用占其收入比重很小，旅客越来越集中到铁路使得铁路客运超负荷运转。伴随中国市场经济体制改革深化和人民生活水平不停提升，推进铁路运价管理体制和运价形成机制改革含有一定肯定性。像公路、民航、水运等运输方法前后已经放松运价管制，实现定价市场化了。运输市场逐步发育成熟，铁路面临日益猛烈市场竞争。铁路运价面临问题，受到党中央、国务院重视。1996年2月26日，国务院在国阅[1996]43号文中确定：“为了适应现在市场多元化及全国铁路网建设、运行条件各不相同具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等相关部门，立即研究提出较为灵活铁路运价管理新体制，给予铁道部在局部范围内运价上下浮动权力。”

　　票价浮动依据之二：票价上浮是保障旅客安全、改善旅行条件关键举措。

　　九十年代初，广东省公路率先放开客运价格。因为汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，造成大批旅客涌向铁路。春运期间，广东铁路旅客列车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。1994年春运60天中，南方各关键车站旅客爆满，尤其是成全部、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个站，各站日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员，一节硬座车定员108人，但大多数超员100%以上，最高超员300%，挤了447人；因为列车大量超员，转向架粗大弹簧被压死情况发生了900数次，严重威胁旅客安全。客观来说，铁路客运需要利用价格工具来促进乘客分流。

　　1994年8月，党和国家领导同志听取了铁道部相关春运工作汇报。1994年11月25日，国务院召开春运工作会议，决定采取五项方法，其中第四项就是：“为了缓解铁路运输压力，要发挥经济杠杆作用，春运期间对铁路实施浮动票价，具体由铁道部协商相关部门组织实施。”依据国务院指示，1995年春运铁路客票价格浮动范围，扩大到上海、北京、成全部、郑州、济南、柳州、广州7个铁路局乘车旅客。

　　因为发挥了价格机制作用，加上其它方法，当年春运铁路客流总量得到有效控制：在60天春运期间，全国铁路共发送旅客1．7亿人次，比1994年降低1539万人次；其中发送直通旅客3400万人次，降低116万人次。旅客滞留现象有所缓解。春运期间铁路部分旅客列车票价上浮，是改善旅行环境、确保旅客安全有力方法。

　　票价浮动依据之三：票价浮动是利用价格杠杆调整市场供求关键手段。

　　国务院同意铁路部分旅客列车实施春运票价上浮，是“为了缓解铁路运输压力，发挥经济杠杆作用”。多年来，铁路春运经过利用价格杠杆，调整客运高峰时期旅客需求，起到了“削峰平谷”作用。 I

　　因为中国人口多，春节集中返乡、节假日集中外出客流密集，常常在短短几天内形成客流高峰，尽管铁路采取很多方法，铁路运输能力总是有限，还是满足春运、“五一”、“十一”等特殊期间需求。，铁路图定日均客运能力为255万，直通旅客图定日均能力为77．6万，和春运实际客流量相比，全路日均运能缺口62．1万，直通日均运能缺口23．6万。为此，铁路必需加开大量临时客车。不过，加开临时旅客列车要有机车、客车和人员，而设备、人员贮备是有限；同时，加开临时旅客列车还必需占用线路，而中国铁路客车货车在同一条铁路线上运行，增开旅客列车必需少开货物列车，即便如此，线路经过能力也是有限。碰到这种集中性客流高峰，当铁路无法再增加供给时候，可能只有借助价格工具来迫使旅客分流了。

　　实践证实，利用价格机制调整旅客需求，是能够收到效果。1989年9月，铁路客运票价平均上调112．79%，当年客运量比1988年下降7．2%，1990年又比1989年下降15．9%。1995年10月1日，铁路客运基础票价平均调价幅度为55．4%。调价后3个月，客运量同比下降12%。客运票价上调对春运来说也是颇有成效。春运票价还未上浮1月上旬10天中，全路日均发送旅客265万人次，比上年同期增加10．4%；春运开始后节前15天，全路共发送旅客4698万人次，同比增幅仅为1．9%，这说明一部分旅客提前出行了。节后25天，全路客流同比降低2．6%，而春运结束后10天内，全路客流同比上升了6．8%，说明部分旅客推迟到春运后出行了。除夕、正月初一、初二票价不上浮，日发送旅客分别达成268．9万人、208．7万人次和202．1万人次，为近七年之最，出现了高峰逐步平缓，低谷开始上升趋势。铁路实施春运客票浮动价后，也促进了旅客向其它运输方法分流。春运和上年同期相比，铁路旅客发送量下降了1%，而航空增加1%，公路增加5．1%。这说明铁路春运客票上浮后，改善了多种运输方法比价不合理情况，使得全社会运输资源得到了合理利用。

　　票价浮动依据之四：票价上浮幅度考虑了广大旅客消费习惯和支付能力。

　　中国城市居民家庭人均可支配收入，1978年为343．4元，1999年上升到5854元；农村居民家庭人均纯收入，1978年为133．6元，1999年上升到2210．3元；而铁路客票硬座人公里基础票价，1978年是0．01755元，199年是0．05861元。铁路客运票价上调幅度，低于全国城镇居民收入水平增加幅度。同期运输行业相比，铁路客票价格相对较低。春运期间多种运输全部竞相提价，相比之下，铁路还是最廉价。12月8日广东省春运公路客运价格听证会上，多名消费者代表讲话认为，因为公路票价上浮幅度高，铁路票价上浮幅度相对低，造成大量旅客不走公路而拥向铁路。尽管这么，铁路方面确定铁路票价上浮幅度时，既考虑价格弹性系数，考虑公铁比价关系，还要照料多数外地务工人员消费习惯、支付能力和心理承受能力，顾及社会稳定原因。最终方案选择20%至30%上浮幅度，参考了已经实施并被社会接收做法。她们认为这么比较稳妥，客观上能够发挥一定客流调整作用，也能够得到广大旅客了解。

　　（2）消费者对铁路客运提价疑义

　　初曾以“状告铁道部春运涨价”而名闻一时乔占祥律师向听证会提出了四个问题：一是此次听证会是《听证措施》颁布实施以来国家计委召开第一个听证会，也是铁道部三次实施春运涨价以后第一次听证会，应该对涨价得失进行一次根本清算。据粗略估算，每十二个月因为涨价原因，铁路方面会多收数亿元，这么一笔巨额收入用在了何处?而且涨价对国家价格总水平、对旅游等其它经济部门和对居民消费造成了什么影响?是有益还是有弊?二是调价应该考虑旅客承受力。近日广东客运票价调整听证会上消费者代表一项调查表明，一个民工春运期间用于往返交通费用是她两个月工资收入。可见，调价不能以大家“买得起车票，坐得起车”为由随意进行，最好是像用“恩格尔系数”大小评判大家生活水平高低一样，考评一下旅行支出占大家收入比重；第三，涨价应该有科学理论依据和模式，是否能够借鉴“英国公用事业实施最高限价”做法，使价格在最高限价以下浮动，且幅度和通货膨胀率及劳动生产率相关；第四，铁道部提供调价方案多达153页，还不包含审计汇报，如此浩繁信息，参与听证会代表是否像是在看天书?能否弄得明白?应注意其提供信息全方面性和针对性。

　　乔占祥这四个问题道出了消费者心声。中国消费者重视春节和家人团聚传统习惯，而且像春节、“五一”、“十一”是一个法定假日，消费者没有选择何时休假主动权等原因，中国公路网也欠发达，民航票价十分高昂，铁路、水路、公路、航空之间替换关系十分有限。仅仅利用火车票涨价极难起到对旅客分流作用。尤其春节是中华民族十二个月中最关键团圆节，此时票价上浮，无疑是等于向数亿计旅客狠“宰”一刀，而中饱铁路私囊。另外，据很多消费者反应，春运期间票价上涨同时，服务质量反而下降，从而损害了消费者公平交易权利，也未给消费者以应有赔偿。

　　5．听证会结论

　　听证代表对申请方案和相关说明材料意见关键是：

　　（1）为从根本上缓解运能和运量矛盾，铁道部和政府相关部门应采取切实方法，增加运力供给，满足消费者需求，也为旅游业和其它相关行业发展发明条件。而不要把价格上浮作为缓解供求矛盾关键方法。

　　（2）对具体实施方案，部分消费者代表不赞成春运期间对硬座票价实施上浮。也有代表提议春运票价上浮要充足考虑乘坐长途、专长途（新疆到各地）列车消费者利益；要考虑中低收入旅客，尤其是外出务工农民承受能力；要表现人文关心，价格上浮幅度不宜过大。还有代表对周末客流高峰实施票价上浮等提出了不一样见解。

　　（3）部分代表提出应对铁路客运基价进行合适调整，认为基价调整合理后，才能充足地发挥政府指导价作用，也有利于不一样消费层次旅客公平负担。

　　（4）铁路运输企业应加强管理，努力降低成本，并改善服务。尽管多年来铁路部门在这方面做了大量工作，但铁路客运服务等方面仍存在部分不尽如人意地方，部分消费者代表对春运期间服务质量下降意见很大，期望铁道部采取切实方法加以改善。

　　（5）经营者代表依据本身企业经营情况和历年客流改变规律，以较翔实数据，叙述了春运、暑运和“五一”、“十一”期间对部分旅客列车票价实施上浮必需性和可行性，介绍了春运期间铁路职员爱岗、敬业、奉献经典事例。

　　（ 6）教授学者代表从深层次上分析了消费者和经营者之间意见存在分歧原因，认为这是城市化、工业化过程中城镇差异所造成。唯一处理措施是要加紧改革，推进城镇化进程，从根本上缩小城镇居民收入差距。并提议国家计委从更宏观角度总体上处理铁路运输部分区域、时段供求矛盾问题。

　　（7）以后次提交听证会讨论部分数据、材料内容看，基础工作仍有待加强。

　　（8）和会代表一致肯定了价格听证制度对政府部门转变职能、依法行政、政务公开，保护消费者知情权和参与权，和提升政府定价科学性主动意义。

　　6．铁路客运提价听证会意义

　　在计划经济时代，商品和服务价格基础由政府确定。改革开放后，中国逐步放开了商品和服务价格。不过，部分垄断行业价格，仅靠管理部门一纸“红头文件”便开始实施，消费者、经营者没有多少参与决议权利。铁路价格听证会第一次在全国性价格决议中，引入了消费者、经营者和相关方面意见，让利益相关人参与价格决议，让价格决议接收全社会监督，有利于深入提升政府价格决议科学性和透明度，促进政府价格决议民主化和规范化。

　　尽管这次价格听证会没有改变铁路最终提价方案，但这是中国已经举行过600数次不一样类型听证会中包含范围最广、最为全国所瞩目标一次。它把利益相关人引入政府价格决议程序，让群众“知情参与”，表现了政府价格决议民主化和规范化。经过这次听证会召开，不仅包含到票价调整问题，而且“牵一发而动全身”，包含了铁路产业发展很多深层次重大问题，引发大家长久思索，对促进铁路产业发展会起到极大促进作用。

　　自然垄断行业通常全部要受相关政府部门直接管制，带有一定公益性，它们价格不能完全根据市场供求关系来制订，而且一旦定下来就含有一定刚性，不轻易改变。铁路提价采取听证会方法来公开征取社会各界意见，给消费者以“知情权”，含有主动意义。这次听证会也给其它行业垄断定价进行听证开了一个先河，比如说，和大家亲密学费、自来水费、电费、出租车费、邮政和电信等一系列包含到自然垄断性行业带来了示范效应。