教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案.pdf

第 1 期(总第 184 期)2024 年 1 月浙江工商大学学报JOURNAL OF ZHEJIANG GONGSHANG UNIVERSITYNo.1(General No.184)Jan.2024收稿日期:2023-08-06基金项目:国家社会科学基金青年项目“就业不确定性下的精准技能培训对策研究”(CJA200256)作者简介:刘骥,男,陕西师范大学教育学部教授,哲学博士,主要从事教育政策与比较教育研究。教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案刘骥(陕西师范大学 教育学部,陕西 西安 710062)摘要:自迈入新时代以来我国民众对优质教育的需求日益增加,教育高质量发展已成为最鲜明的时代趋势,更是教育强国建设之根基。相应地,统筹推动教育更高水平与更均衡的发展对教育财政供给侧改革提出全新要求,如何有效优化教育财政资金结构、动员社会协同育人成为关键。基于国际比较视野与我国教育强国建设实际,归纳新兴创新融资模式在教育财政供给侧改革中所发挥的关键作用,梳理其理念源流,分析社会影响力债券、微型税收与收入共享契约等工具的基本框架、运转模式与运行机制,结合国际案例综述教育创新融资模式的构型特点与实践优势,提出对我国教育财政体制机制现代化的若干启示:加快教育综合性基础设施投资托底、完善教育财政顶层设计与系统督导、恪守教育公平与法律保障的底线。关键词:教育融资创新;社会影响力债券;微型税收;收入共享契约;教育强国中图分类号:G40-054文献标志码:A文章编号:1009 1505(2024)01 0151 11DOI:10.14134/33-1337/c.2024.01.013一、问题的提出教育作为国家大计、民生之本,是国家公共服务系统的基础构成与社会焦点。自党的十九大以来,中国特色社会主义现代化背景下的教育现代化对加快教育强国建设与落实教育高质量发展有着深远影响,是我国当前教育发展聚焦的核心方向1。特别是党的二十大明确指出要加快建设教育强国,着力解决教育发展不均衡不充分的问题,将办好人民满意的教育放在了关键的战略位置,对新征程上的教育发展为了谁、为了什么与怎样发展做出了前瞻部署。在教育质量提升的大时代命题下,现有国际发展经验表明,当传统的财政机制与民众快速递增的教育需求相叠加,往往造成教育资源错配和短缺,易出现财政瓶颈和资金凝栓,若不及时有效处理常形成对教育高质量发展的预算制约困境2。在我国新时代教育从基本均衡到优质均衡的发展形势下,传统的教育财政机制面临着多重叠加新需求,因此如何发挥新理念与新模式对教育高质量发展的引领赋能作用,进而优化教育财政资金结构、吸纳社会协同育人力量,成为具有重要战略意义与现实价值的教育供给侧改革研究议题。在基本逻辑上,教育财政体制机制的现代化不能独立于教育整体现代化,现代教育财政体制理应为教育高质量发展提供有力支撑,承接实现教育现代化的基础性、全局性、先导性作用的影响。2018年全国教育工作会议明确要求调整优化资金来源结构,在保证财政在教育投入上稳步增长的同时,拓宽资金基础,进一步扩大社会投入比重3。十九届五中全会指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极寻求市场资源配置与政府顶层设计的配合机制的完善,进而发挥双重优势4。2023年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见进一步明确了“坚持改革创新,持续深化综合改革,破解体制机制障碍,优化资源配置方式”等要求,将探索教育资源来源优化作为重要时代议题。在更深一层次上,面向更高质量的发展阶段,如何在教育财政体制机制现代化进程中落实新发展理念、探索新机制模式,厘清社会资源补充教育财政的有效有利途径,更好地通过顶层制度设计为教育全面现代化提供资源保障成为极具前瞻价值的问题。当前在国际比较视野下,教育创新融资(Innovative Financing for Education)作为跨教育、经济、金融等多学科的新兴实践研究领域,已历经数十年的发展,是国际教育发展的重要研究热点5。就其内涵本质而言,教育创新融资是指通过新型金融工具在教育领域的应用推广,力争为教育发展开辟新的社会资金来源渠道,动员更广泛的社会力量,争取更多的社会资源要素,进而夯实教育优先发展的社会整体性基础。理念上,教育创新融资强调不能因为财政资源不足转而降低教育标准,而应重视以新模式激发社会力量参与协同育人的活力6。功能价值方面,教育创新融资所蕴含的多源资金模式主要针对教育财政资源增长乏力的不利情况,依托新型融资模式吸纳社会力量共同参与教育事务投资,既可以融合社会办学力量、撬动社会潜在资源,为教育现代化注入新的社会整体性活力,且已在实践中展示其成为教育公共财政关键补充的潜在可能7。二、教育创新融资作为新型教育财政资源的理念溯源从理念脉络追溯,创新融资这一概念最初出现于2000年联合国千年发展目标(Millennium Devel-opment Goals)中有关替代性融资(Alternative Financing)的表述,即除传统金融中介、金融市场以外所存在的新型外部融资渠道之统称8。由于提供高质量的社会服务所需的资金资源是随着社会发展指数式递增的,而公共财政来源往往有限,且较难在短时间内发生指数式递增,因而有学者提出创新融资作为社会事业发展的必然趋势,通过新型引资模式、管理架构、共享机制拓宽公共事业的融资渠道,成为社会服务需求和公共财政供给矛盾的重要替代补充方案9。进一步,分析替代性融资的发展历史可以发现,创新融资工具最早出现于银行业与证券业不发达的新兴经济体中,由于金融市场融资效率不高、手段有限、成本高昂等制约,替代性融资成了发展中国家政府获取社会资金推动生产建设的关键融资渠道10。其主要运作模式通常是私有部门提前垫付、公共部门担保监督、盈利回报双方共享的形式11。事实上,公共财政支出长期受到资源总量的约束,而民生事业发展的资金需求往往呈指数式增长,因而许多发展中国家都面临公共财政不足、无法有效提供公共服务的困局,特别是欠缺有效手段提供覆盖维度广、支撑作用强、消耗大量资金的基础性社会投资,包括公路修筑、水坝修建、教育投资12。作为创新融资高速发展的重要里程碑,各国于2002年形成蒙特雷共识(Monterrey Consensus),一同展望多边、公平且包容的创新融资模式,即促进社会资本参与发展中国家和转型经济体的社会基础建设、完善现有筹资渠道13。在教育领域实践中,创新融资的出现最早可追溯至20世纪50年代,初始于专门为医学教育筹措人才培养资金14。教育创新融资从最初少数发达国家的小规模实验,注重对教育教学硬件设施的援助,到中期规模不断扩大,覆盖到学生健康、卫生营养的关注,至今逐渐走入发展中国家,扩展到对师资建251浙江工商大学学报2024 年设、教育绩效、转移支付等深度层面,尝试推动教育的跨越式发展15。新理念建构上,教育创新融资是基于新的教育发展现实,以各级各类教育机构的融资问题为研究对象,针对融资理念、特点与方法展开的研究与社会实践,即非传统的、非公共财政手段的社会融资形态。更具体地看,一系列教育创新融资新模式相继出现的主要动因是解决教育发展的三重困境16。首先,教育的投资通常而言周期较长,培养一个接受完整教育的个体需要持续十年以上的经济投入与人力投入,这使得教育投资的机会成本始终居高不下,在与其他社会投资渠道的比较中往往处于回报劣势。其次,教育投资的准入门槛较其他领域相对较高,学校的基础建设、师资筹聘等多个复杂环节,需要获取经营许可、购买租赁场地与长期稳定的资金流,极高的门槛起点使得许多有意参与教育投资的社会力量望而却步。最后,教育投资本身的不确定性强,这主要体现在教育市场中的信息不对称上,例如个人努力程度与实际收入信息等都是私有信息,因而增加了个体完成抵押融资的难度。正是在诸多因素的共同作用下,提升教育财政体制机制运行效率成为亟须破解的关键难题,如何运用新型融资工具降低教育投资门槛、鼓励社会力量参与教育事务,通过更富活力的管理模式进而减少教育市场中的失灵现象,已成为教育现代化的关键路向。三、教育创新融资的主要运行样态与筹资模型架构当前创新融资模式正从社会公共服务领域走入教育财政研究视野中,在国际组织与地区教育机构的共同推动下,越来越多的国家正越发重视教育创新融资所能够发挥的关键教育财政补充作用,在教育财政供给侧改革的实践探索中积累了宝贵经验。聚焦于教育领域的代表性融资工具,三种新兴教育融资工具,即社会影响力债券、微型税收与收入份额协议,正崭露头角。据此,聚焦三种工具的主要运行样态,从“宏-中-微”三个层面分析,梳理其基本框架、运转模式与运行机制。(一)社会影响力债券在定义上,社会影响力债券(Social Impact Bonds,SIB)是一种公共部门吸引社会资本参与投资社会公益服务项目的新型融资工具。作为社会影响力债券的理论支柱,社会影响力投资(Social ImpactInvesting)这一新兴理论概念始于2007年,最早出现于绿色环保技术领域,其不仅关注传统金融收益,更期望投资可有效转化为积极社会经济与环境效益,有效衔接原本理念相互对立的营利性投资与慈善性捐赠,使两种模式能够兼容并进提升社会总福利17。世界首只社会影响力债券 彼得伯勒社会影响力债券(Peterborough Social Impact Bond)出现于2010年的英国彼得伯勒郡,该基金的设立初衷是为当地看守所刑满释放人员的社会再融入服务计划寻求社会资金支持。由于传统的社会再融入服务项目缺乏稳定资金来源及公共财政保障,因此常陷入覆盖率不高、项目效果不佳的困境。然而在彼得伯勒社会影响力债券发行后,吸引了社会力量注资,推动彼得伯勒郡社会再融入服务项目快速发展,服刑人员再犯罪率大幅下降18。作为社会影响力债券初创探索的重要里程碑,彼得伯勒郡模式为社会影响力债券的发展奠定了理论框架与实践基础。发展至今,社会影响力债券已从面向单一群体的社会干预项目融资计划,逐步拓展成为涵盖基础建设、国际援助、社会服务等多领域的结果导向创新融资形式,推动了多个领域的资金与发展可持续性。在教育领域,社会影响力债券的发展与应用仍处于快速发展期,主要以项目形式应用于针对低收入发展中国家的国际教育援助项目。从核心体系架构上看,社会影响力债券的主要参与者由公共财政、社会资本、成果导向基金、教育服务机构、受益者等五方主体构成。在职能责任关系上,公共财政主要扮演平台构建与运营监管的角色,引导社会资本参与社会公益项目、规范成果导向基金的融资渠道与运营机制,从而促成社会资本注资成果导向基金,进而为教育服务机构正常运行提供资金保障,以实现改善受益学生群体的教育结果为根本目的。351第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案在融资机制方面,社会影响力债券的重要作用是加强了对多方利益主体的目标统筹协调性。首先,对于政府而言,教育发展是一项功在当代、利在千秋的重要系统性工程。面对教育投资所需的巨大财政资源,由社会影响力债券所搭建的融资平台对于有限公共财政困境而言具有重要且现实的补充意义。其次,对于社会资本而言,教育投资属于公益属性强、收益周期长的投资领域,因此社会投资机构常对基础性与公益性教育项目的热情通常不高。社会影响力债券的公私属性整合,可以让社会投资机构有效实现正向宣传与社会影响等声誉回报的同时获得由政府担保且投资风险相对较低的固定金融收益。在实践应用中,社会影响力债券通常遵循结果导向资助原则(Outcomes-based Financing Princi-ple),即以社会发展指标的达成为政府向社会投资机构返还本金并支付利息的基本规则19。2013年,世界首只针对学前教育的社会影响力债券 犹他州优质学前教育项目(The Utah High Quality Pre-school Program)通过债券融资为来自贫困家庭34岁幼儿提供学前教育干预,加强了幼儿认知发展与入学准备,减少了政府后续为发展迟缓儿童承担的额外教育财政投入20。除美英等发达国家的社会影响力债券实践外,印度社会金融组织(Social Finance India)于2018年首设印度教育成果基金(IndiaEducation Outcomes Fund),该基金的设立旨在促进印度教育变革,帮助学生应对学习危机21。在运行机制上,教育领域的社会影响力债券的整体设计理念涵盖由公共财政、私营部门、各级投资者、成果导向基金、教育服务机构与受益者所共同组成的多向网状结构(见图1)。其运行逻辑遵循将公共财政的支付本金转化为项目收益,从而实现社会影响与项目融资价值的最大化的基本原则。在职能责任关系中,公共财政担当管理者与监督者之职,负责整个债券项目的顶层设计与运转,构建从中央至各市县的监督体系,保证整个债券融资过程的公开透明。成果导向基金作为项目运行的中心组织与中转组织,担任运行者与影响测定者之职,在项目建设前期对投资地区与投资项目进行具体评估,以决定初期投资金额与吸纳投资人的规模,在项目运行期间定期进行资金整理与影响评估。投资者通过成果导向基金的渠道进行个体投资或集体投资,形成整体风险共担机制。学生群体作为以教育影响为根本性质的投资的核心,在债券投资的社会服务中获得教育资源的改善。图1社会影响力债券的运行机制示意就运行模式而言,社会影响力债券通常由三个相互联通的主要阶段构成。首先,由公共财政部门起草一项教育类民生工程的基础框架,并寻找成果导向基金作为代理运行机构运行债券,在这一过程中与私营部门共商合作,引入私营部门模式进行具体的项目管理。其次,由成果导向基金在初期收取政府支持金,与教育服务机构通力合作调研受益地区的教育实况与需求痛点,针对需要帮扶的领域制定具体可行的项目计划,确定初期投资规模与深入运行所需的继续投资规模,从而确定吸纳社会投资者的数量与层次。中期对吸纳的资金进行整理与分配,针对项目的不同方面投入资金。后期对整个项目开展社会影响力评估与结果测定,将项目成功所获取的结余收益与政府返还的资金进行整合,向社会投资者返还本金并支付相应收益,其中教育结果鉴定是社会影响力债券运行结期的关键,决定债451浙江工商大学学报2024 年券运行成效和投资亏盈。再次,社会影响力债券的投资方作为项目的直接投资人,与整个项目共担风险,在项目前期投入资金,根据项目的结果绩效获取对应收益,如若项目失败,则共同承担投资失败并损失本金的风险。最后,教育服务机构提供质量可控的教育服务,并在教育质量提升的目标下实行新的教育标准,从而实现学生在教育服务质量提升中获益,最终使得教育结果发生有益变化。(二)微型税收微型税收(Micro Levy,ML)是一种运用国家税收体系实现公用资金筹措的融资工具。税收作为国家为了向社会提供公共产品、满足社会共同诉求,在符合法律规定的条件下参与社会产品的分配、强制、无偿取得财政收入的一种司法规范形式,而微型税收作为税收的一种,其概念最早出现在国际组织创新发展融资领导小组的宣传政策中22。早在2002年,蒙特雷共识促进各国寻求官方发展援助的创新的、可替代的财政资源,各类新型创新融资工具进入国际视野,微型税收也应运而生。2004年以法国为首的欧盟成员国试行的机票统一税(Airline Ticket Solidarity Levy)通常被认为是微型税收的重要先锋与典型示例,它通过对机票费用的微型征税,在对消费者造成微乎其微的损失的前提下为机场和其他组织提供一定的资金来源,拓宽财政收入的渠道多样性23。机票统一税创新地运用原有的航空税收架构,在成熟的体系支撑下极大地降低了实施成本与可能造成的负面影响。就目前的应用情况而言,微型税收还远未成为全球性税收的组成部分,在法律层面上也未有国际权威部门或组织有权征收这一税务,但其仍为创新融资的开创性发展提供了新可能,即以传统行业的成熟体系为基础,派生支撑微型税收的健全市场,进而获取可持续、可预测的专用资金来源。在近年来的发展中,微型税收作为一种融资工具被广泛地运用在金融服务、烟草销售、绿色能源、碳排放等多个领域,同时在大量发展中国家的参与下,成为国际发展援助的重要途径,为公共事业部门创造额外的公共来源收入的同时,为全球公共产品的采购提供资金来源24。在教育领域的实践中,微型税收仍是一个相对较新的理论概念,更多的是把相似的税收机制作为教育改革筹划资金的渠道。2009年联合国教科文组织就提议通过向组织或企业创新征税为教育提供新的资金来源,当时其向国际足联与欧洲五大足球联盟发出呼吁,期冀通过对足球相关媒体与球队的赞助收入征收体育印花税,以此向贫困地区支付教育援助资金。虽然微型税收尚未出现完备的教育融资模式,但相似的税收机制在多个国家都已运行。例如,地产税作为美国的大税种,是地方政府的主要收入来源之一,主要用于公共事业建设,包括对地方学校、公共设施和警察服务等的财政投入,其中教育投资是地产税的重要去向之一,美国公立中小学的教育经费近半(43.7%)来自地产税25。图2微型税收的运行机制示意从运行机制来看,微型税收以“税”为核心,构成以个体纳税人与企业纳税人为起点,以政府税收部门为核心的环状结构体系(见图2)。其中政府机关作为税收制度的制定者、决策者与执行者,是该体系的核心,税收作为其政策工具参与国家再次分配。个体纳税人对企业、企业对企业之间的交易是支撑微型税收机制的基本起点,纳税人与企业作为税收的被执行者,通过消费与交易活动中产生的微型税收向政府机关缴纳相关税务,进而为教育改革提供支撑资金。就运行模式而言,微型税收是基于市场交易与消费行为产生的微型税收点实现的,即对个体纳税人与企业、企业与企业之间的交易行为征收利率极低的税项。在实现资金筹措的同时,最大限度降低对被征税者的影响。在此基础上,由政府机关特别是国税系统与地税系统设立新政策,并完善地551第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案方税法以实现对新税征收监督,税收系统既是微型税收模式的顶层设计者,也作为税收具体运用的管理者与运作者承担操作职能。教育服务机构通过教育局向中央政府或地方政府提出相关提案,明确需要帮扶与资金支持的地区、项目、目标人群、投资规模、目标绩效与可实现的社会影响,经由政府机关工作人员的实地考察后确定实现税收投入。进而由教育服务机构收受税款转化而成的教育投入资金,改善教育资源,建立环境良好的校舍,建设高水平教师队伍,向受益学生群体提供助学贷款或帮扶奖学金,为教育资源贫乏的贫困地区和资源亟须升级的发展中地区提供资金的支持。最终,受益学生群体在优良的教育环境下获取前沿进步的科学文化知识,为社会劳动提供更多优质人才与对口劳动力,收益由社会共享,结果绩效由政府机关设立制度定期考察,并开放面向全社会的监督与验收权力,实现税收对社会产品支配的参与。微型税收这一创新融资工具通过机制的循环运转,使社会资源形成国家范围内乃至世界范围内的大循环,以此活化资金的流动形式,扩大资金的流动范围,实现全社会性资源有效配置。(三)收入共享契约收入共享契约(Income-sharing Agreement,ISA)是一种将机构贷款投资与人力资本收益进行紧密关联、基于教育回报的贷款工具,通常面向需要接受高等教育与职业教育的学生或家庭,区别于赚取利息的传统贷款,收入共享契约将社会投资的重点聚焦在人力资本的潜在收益率上26。而与其他教育创新融资工具不同的是,收入共享契约最早的雏形源于学生资助(Student Financing)。2016年,位于美国印第安纳州的普渡大学(Purdue University)作为首所推出 ISA 项目的公立大学,设立了“锅炉支持基金”(Back a Boiler Fund)学生资助项目,为学生提供免予背负巨额债务的创造性选择。项目运行以来,工程学院、理工学院、健康与人文科学学院、科学学院、文科学院、农业学院、克兰纳特管理学院等学院的1600多名学生通过此协议获得了总计超过1790万美元的资助27。长期以来,高校学生的跨时间的借贷问题一直束缚着高等教育发展,资金有限问题限制着贫困学生的就学机会。而传统的学生贷款特别是西方国家的贷款模式极易使学生陷入债务陷阱,在毕业初期深受还贷之苦,而贷款违约以逃避还贷的现象也时有发生,最终造成许多低收入弱势家庭对高等教育求学机会敬而远之。美国联邦储备局报告显示,2018年三季度美国学生贷款的违约率进一步升至9.1%,而违约时间也呈现出快速增长的态势28。相对应地,实行收入共享契约的银行或相关的借贷部门依据学生未来的发展方向与潜力,提供与之挂钩的借贷与还款协议,并通过对借款学生的考察,评估不同学位课程的资金回报率和学生未来的收入潜力,实现风险管理,其可量化的份额协议改善了学生在毕业后长时间跨空间的还款困难等问题。相应地,已有研究表明,收入共享契约在一定程度上平衡了教育外部性问题,有效兼顾了个人教育机会与社会教育收益之间的关系29。在大学生资助系统完善中,推行收入共享契约除了减轻学生还贷的压力来帮助更多贫困学生入学,更多的是期冀通过对人力资本的聚焦,促使教育服务机构重视学生的就业问题,以此来反向促进高等教育和职业教育与人才市场的对接,为学生提供更加专业的课程环境与更轻松的就业环境。以美国兰布达学校(Lambda School)为例,协议要求学生受资助完成学业后应在找到一份年薪超过5万美元的工作时,将首年与次年收入的17%作为学费支付给学校30。在这种“先上学、后缴费”的收入共享模式下,学校必须对学生的就业问题给予高度重视。一方面,兰布达学校依据市场需求为学生提供编码和数据科学等前沿学科课程;另一方面,学校需定期与相关产业和公司积极对接,推动学生毕业后实现高质量就业。在实行收入共享契约的基础上,参与高等教育与职业教育的学生拥有更多的自主选择权,这对教育市场覆盖范围的扩张意义重大,通过学校与国家银行合作,吸引新增社会教育投资,将更多的社会资金投入就业市场的改善中,为应届毕业学生带来更多就业机会、提高就业质量,同时为就业市场提供前沿优质的人才资源,从而改善高等教育与劳动市场的有效衔接。从其运行机制来看,收入共享契约在公共财政与私营部门的融资支持下,以具有法律效力的协议651浙江工商大学学报2024 年为核心,将贷款基金、教育服务机构与受益学生固定为协议三方,吸纳投资者认购,形成以收入共享契约为核心的多边结构(见图3)。遵循延期支付学费的借贷模式,将学生贷款与未来的职业潜力挂钩。其中公共财政部门担当整个体系结构的管理者,并运用公共财政为学生借贷付款,贷款基金作为机制的运行者与协议的制定者,与教育服务机构共商制定可行的前沿的面向就业市场的借贷方案,协议第三方的受益学生在执行协议的过程中,承担相应的法律义务,通过就业在一定年限内支付学费,完成资金的循环回流。在运转与管理模式中,首先由公共行政部门与立法部门针对学生贷款制定相应的法律法规与教育政策,保障受益学生的合法权利,同时降低贷款基金与学校的借贷风险。基于法律与政策的基础,贷款基金与教育服务机构通力合作,考察学生学位课程的资金回报率与学生未来收入的潜力,设立贷款项目、确定贷款对象并制定收入共享契约,其后面向全体社会接受投资认购,并接受公共财政部门与社会私营机构的融资。受益学生作为收入共享契约的目标受众,在进入运行相关项目的学校后自主报名参与并与贷款基金、教育服务机构即学校签订三方协议,确定协议的各项条款。因为收入共享契约的滞后性,其资金流动是一个长期且具有风险的过程,受益学生在签署协议后,免费享受相应年限的学校教育,在毕业后尽快寻找工作获取收入,与企业形成合法的雇佣关系,如若待业或升学,协议的法律效益将一直延续到就业为止,其间学校会积极提供就业服务,此后成功就业的学生依据签署的收入共享契约,在规定年限内将一定的收入份额支付给贷款基金完成还贷。在此过程中,教育服务机构将施行完善的就业服务,包括与企业、就业市场进行紧密长期的对接,提供配套的就业培训课程、跟踪关注学生就业后的工作情况等。最终,由贷款基金通过跟踪关注学生就业情况与纳税情况,获取延期的学费支付,将资金进行统计整理后形成账目,计算赢利与亏损情况,考察社会影响与就业绩效,向投资者返还投资本金并支付相应收益。图3收入共享契约的运行机制示意四、建构以政策效果为导向的教育创新融资方案教育创新融资的发展与教育财政体系现代化是相互促进的过程,自创新融资这一财政概念出现以来其已历经数十年的发展变迁,而教育创新融资作为创新融资在教育领域中的主要应用,已逐渐成为解决教育资金问题的有效方案。总结教育创新融资的现有案例,其主要表现为以下三个方面:(一)改善资源薄弱问题,降低社会教育投资准入门槛教育是社会发展的基石,然而不同地区的教育发展水平很大程度上受制于当地的经济社会发展751第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案程度,尤其是在农村和贫困地区,教育资源的匮乏经常性制约教育公平和学生发展31。2018年国务院关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见要求各地坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”。2019年国务院教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案规定了义务教育的中央财政事权和支出责任,明确增加了中央财政城乡义务教育补助经费。在教育财政供给模式的顶层设计上,坚持优先发展教育事业、优先保障教育投入,确保教育经费只增不减,保障国家财政性教育经费投入不低于国民生产总值的4%是我国全面推进中国特色社会主义现代化的基础性、全局性战略安排。当前,教育作为推进共同富裕、预防规模性返贫的核心治理途径,应当重视新方案与新手段的赋能作用,特别是推进资金来源结构优化、改善资源薄弱问题,积极融汇社会力量、降低教育投资门槛。一方面,社会影响力债券可以用于补充基础教育投资总量,加大教育薄弱地区针对性教育财政投入力度,有利于提升教育质量,以有力的财政保障将学生接受良好教育的条件和支持师资队伍建设等工作作为教育优先发展事项。另一方面,运用收入共享契约可为高等教育、职业教育、继续教育与成人教育阶段的学习降低人力资本投资门槛,鼓励教育财政供给侧改革通过制度性方案为低收入群体加强人力资本投资进行融资赋能,动员更广泛的社会力量,以协同教育投资推进教育共同富裕。(二)激发社会参与活力,优化共建共担共享体制机制教育高质量发展是全社会迈向高质量发展过程中新理念与新模式在教育领域的拓展性结果32。在传统教育财政机制中,政府作为供给侧的核心主体,单一地以税收扶持教育发展,然而随着教育高速发展,社会对教育高质量发展有着更高期盼。面向高质量发展阶段,迫切需要社会协同合作、共建共担共享助力教育发展。这就涵盖了国家层面的公共教育投资、家庭与学生的个人教育投资、社会力量的社会教育投资。如何将这些教育相关社会主体拧成一股有效力量,赋能教育强国建设是亟须解决的教育高质量发展瓶颈。首先,在坚持政府教育财政主导的统筹规划下,创新地运用教育创新融资工具,降低社会主体的人力资本投资准入门槛,增强个体与社会投资共同参与教育高质量发展的意愿与能力,激发个体与社会共同推动教育发展的活力,进而实现教育高质量发展的成本共承、责任共担、效益共享的目标,让教育高质量发展成为社会和谐共建的最根本底色。其次,营造不断扩大教育投资的良好社会风气,将以质量文化为引领建构国家、家庭与学生、社会力量共建共担共享的新型教育财政生态,使教育高质量发展进入“众人拾柴火焰高”的积极循环。在这一方面,应鼓励有资质的社会机构积极参与,提供普惠性的学生课后服务系统,以期逐步形成协同政府相关部门、学校、社会共同参与的中小学生课后服务体系,发挥新型教育融资工具的实际效用,创新社会教育责任共建共担共享机制,实现多主体协同治理的教育高质量发展正反馈。(三)提升教育督导能力,全面支撑教育高质量发展教育质量一向是学校、家长、社会的核心利益与共同关切,如何有效统筹办好让人民满意的教育是新时代教育发展的关键问题33。更宏观地看,教育能否实现高质量发展直接影响国家核心竞争力,而增强结果导向的教育督导机制对于教育质量持续提升是关键。一方面,有力的结果导向教育督导可以引领教育发展迈向更加务实的发展阶段。通过建立完善的教育结果评估指标和监测方案,可以对学校、教师和学生的表现进行周期性回顾。这将有助于前瞻发现问题,及时采取措施进行改进,以结果导向思维引领教育变革,全面支撑教育高质量发展。另一方面,高质量教育督导可以促进教育高质量发展。对教育资源的使用进行督导,可以确保教育资源的公平分配和合理使用,可以及时发现和解决教育发展问题。例如,我国中小学校长管理办法明确界定了校长在学校管理中的职责和权限,其中特别明确了其对优质教育资源配置、组织实施教育质量监测等的责任。在这样的背景下,教育创新融资倡导结果导向,以问责的专业性与管理性为高质量教育督导提供一条可能路径。首先,通过结果导向机制将学校从一个内生型组织转向外向型组织,强调学校要对社会、家长和学生负责。其次,结果导向机制下对学校的运营与管理实现问责的规范化与日常化,通过赋权社会主体,加大“问”的力度,以实851浙江工商大学学报2024 年现“责”的落实,进而促进教育质量与结果的双提升。在最终目的上,围绕结果达成与否进行总结与奖惩,形成系统且闭环的教育督导、结果评估与教育改进的渐进模式,进而完善现有教育发展模式。五、对我国教育财政体制机制现代化的启示在党的二十大胜利召开的新历史阶段上,实现教育现代化作为具有基础性意义的关键改革,是国家发展与民族复兴的重要基石,建设教育强国成为中华民族伟大复兴的基础工程,加快教育现代化改革、办人民满意的教育等教育改革目标引领教育高质量发展。在意涵上,教育创新融资从推动教育投资资金来源多元化的现实微观维度出发,到达中观的教育现代化改革维度,乃至宏观的社会影响力维度,通过吸纳社会力量进入教育融资领域,将公共财政、私有部门、教育服务机构与受益学生紧密地联结在一起,形成资金流动的网状体系,扩大教育发展领域融资方面的渠道,为解决教育资金问题拓展新思路。2023年6月,李强总理在法国巴黎举办的新全球融资契约峰会上指出,应加快构建公正高效的全球金融治理格局,为发展中国家创造稳定的融资环境。在这一倡议下,完善全球经济治理、统筹世界共同繁荣是符合各国发展利益的善治之举。社会影响力债券、微型税收与收入共享契约作为代表性教育创新融资工具,以新运行机制为教育创新融资提供可能,形成了多维立体的教育融资网络。就我国而言,义务教育法中明确规定:负责资助义务教育的财政拨款的增长比例应当超过财政经常性收入的增长比例。然而,结构单一的义务教育经费来源并不能有效满足这种挂钩机制,因此长期存在财政资源与教育发展的结构性错配34。为了确保充足的义务教育资金、助力实现教育高质量发展,积极探索多元的财政资金来源、加强财政监管与合理分配,确保经费使用的公平性和效益,是一种极具价值的有益探索。历经近年来的快速发展,教育创新融资理念已逐渐趋向成熟,全球的教育实践也展现了其催化教育革新的潜力,如何发挥教育创新融资对教育现代化的赋能作用正成为极具价值的研究议题,为我国教育财政体制机制现代化提供了新思路。首先,教育创新融资的实施与发展需要综合性基础设施投资托底。为了加快形成有效的新融资模式,地方政府应注重完善与本地区相适应的教育基础设施。教育领域基础设施不仅意味着教室、教具等实体性“硬基建”,还有各地教育部门所具备的能力性“软基建”,即管理、评估与问责等教育治理能力的全面现代化。在经济发展不平衡的现实情况下,许多教育发展滞后地区在硬件与软件方面都不完善,迫切需要系统性的赋能方案。在教育部统一管理下,以省域为单位建立管理评估与监测体系,进而实现更加优质、更加公平的教育供给模式。教育创新融资作为一类既着力于硬件提升又倡导新理念的新型教育财政模式,通过其专业性、科学性与透明性铺垫物质与非物质的教育支持,对于融合公共财政、社会力量与教育机构等多方合力具有前瞻价值,有利于为教育现代化构建广泛的社会整体性基础。其次,教育创新融资需在更有效的教育财政制度政策的引领下实现顶层设计与系统督导。现行的教育财政支付模式将治理重心置于国民经济与财政收入上,依赖于传统的税收支付,这较大程度固囿了资金多源性。在军事、医药、养老、住房等国家要务与民生服务刚需上涨的同时,作为社会基础事业,教育发展所需的财政基础也在不断延伸。因此各类民生服务将不得不面对财政性零和竞争窘境,而若仅局限于公共财政资金支持,那么教育高质量发展势必蒙上不确定性。在以公有制经济为主体、多种所有制经济并行的制度基础上,教育高质量发展应以育人为根本目的,拓宽社会参与育人的途径与支撑机制,形成具有广泛社会基础的“育人共同体”。相应地,新发展理念指导下的政策引领与制度监管重要性不言而喻,因此在为教育高质量发展构建新愿景、打造新平台,明确办学目标、优化准入门槛,吸纳更多社会力量共筑优质教育发展基础的同时,以财政制度现代化为机制标尺,规避教育高质量发展物质制约,推动有效市场与有为政府的结合。最后,运用创新融资模式来实现教育资金供给侧改革的同时,应坚持恪守教育公平底线,完善法951第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案律保障机制。创新融资的市场性决定了引入创新融资与社会力量的同时也难免引入社会风险,市场运行的价值规律在不可控的条件下若诱发市场失灵,那么将通过多重路径影响制约教育高质量发展。若无序地将财政权让渡给市场容易诱发教育不公等社会问题,使得教育优质均衡目标难以实现。但这并不意味着应为了回避风险而放弃社会广泛的“共同育人”基础,而应以谨慎态度发挥法律持正作用。通过明确规定国家对教育公平的重视和承诺,厘清教育资源的配置原则和方法,确立公平的评价标准和进程,为教育发展中的可行与不可行划清界限,减少灰色领域的潜在空间,保持教育财政的透明廉洁,使每名学生都能拥有公平的教育机会和优质的教育资源,成为社会主义现代化强国的积极建设者。参考文献:1刘昌亚.加快推进教育现代化 开启建设教育强国新征程 中国教育现代化 2035 解读J.教育研究,2019(11):4-16.2United Nations.Policy Brief:Innovative Financing Mechanisms and SolutionsR.New York:United Nations,2023.3陈宝生.在全国教育工作会议上的讲话J.中国高等教育,2018(5):7-16.4新华社.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议J.中国民政,2020(21):8-21.5PANIGRAHI J.Innovative Financing of Higher Education:Changing Options and ImplicationsJ.Higher Education for theFuture,2018,5(1):61-74.6柏檀,周德群,王水娟.教育财政分权与基础教育公共支出结构偏向J.清华大学教育研究,2015(2):53-63.7AVELAR M,TERWAY A,DREUX FROTTE M.Innovative Financing for Education:A Systematic Literature ReviewR.Geneva:NORRAG,2020.8BELLINGER A,TERWAY A,BURNETT N.Innovative Financing 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