地方财政保障基层台站的实践与思考——以W县气象局为例_高建飞.pdf

86工 作 研 究农业开发与装备 2023年第3期地方财政保障基层台站的实践与思考以W县气象局为例高建飞1，高建琴2，吴进忠1，郭 熙3，李秀娟4（1.务川仡佬族苗族自治县气象局，贵州务川 564300；2.榆社县社城镇人民政府，山西榆社 031800；3.遵义市气象局，贵州遵义 563000）4.务川仡佬族苗族自治县财政局，贵州务川 564300）摘要：W县气象局在双重财务管理体制下，基于地方政府公共财政框架，主动融入地方财务制度建设，积极开展预算绩效管理，围绕“气象服务（防灾减灾）”县级专项，在全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理格局、链条和体系建设方面开展有益探索，进一步厘清了地方财政在气象服务事业方面的财政事权和支出责任，改变了地方财政投入的单一性。以W县气象局为例，围绕气象服务防灾减灾绩效管理，提出符合基层气象台站事业发展的地方公共预算管理思路和措施。关键词：地方公共财政保障；气象服务防灾减灾；基层台站；预算绩效目标0 引言基层气象事业的发展，特别是气象服务依赖地方政府财政投入1-2。刘陆军3等认为：气象服务属于基本公共服务范畴。贵州省人工影响天气条例明确将人工影响天气能力建设所需经费列入同级财政预算，为人工影响天气工作纳入地方公共财政预算提供了政策支撑，但对气象服务的事权和支出责任、支出标准等尚无明确政策依据，这导致基层台站的县级专项预算，多以“人工影响天气工作专项”安排，对气象服务防灾减灾的支撑从深度和广度上都远远不够。W县气象局通过建立“气象服务（防灾减灾）”县级专项的预算绩效管理体系，以预算绩效管理的规范化实践来落实气象服务在地方政府的事权和支出责任。在编制项目预算事前绩效，着力推进“零基预算”和事前绩效评估上付诸实践，实现了预算与绩效同步批复、一体化管理，特别是近5年（20182022年）地方政府对W县气象局的事业支持力度和实际支出事项需求与事权责任紧密联系，促成W县气象局台站整体搬迁、新一代天气雷达建设等，气象现代化得到极大发展，并在气象服务防灾减灾体系建设纳入地方财政公共预算保障方面取得了较好的效果。1 工作实践1.1 一个项目，厘清事权为改变过去地方政府只在“人工影响天气工作专项”上单一化投入现状，坚持契合地方政府和公众服务需求，不断丰富气象服务防灾减灾工作内涵，以优质的气象服务赢得地方政府和人民的认可，为气象事业发展赢得了良好的氛围。过去少而散的地方投入，如2017年之前，W县气象局预算内县级专项仅24万元，却分成三个科目，且均为人工影响天气工作事项，支出时无法整合资金，难以形成合力。2018年以后，逐步完善成为两个“一”，即一个项目：气象服务（防灾减灾）专项；一个经济科目：气象服务；实现全新视野的财政赋能：将防雷减灾社会监管、预警信息发布、应急保障、人工影响天气工作、区域自动站维护、突发事件预警信息发布业务平台运行维持等实际支出事项以预算绩效目标批复方式纳入地方事权；事权责任的进一步厘清以调动经费的保障落实：2021年气象服务（防灾减灾）专项投入达到147.5万元，并一次性批复纳入经常性项目，其中人工影响天气工作经费仅占45%。气象服务的财政支撑从深度和广度上得到了极大提高，这得益于地方政府职能转变，服务类项目深得民心。以项目预算绩效管理方式将气象服务（防灾减灾）专项纳入县级财政绩效管理，并实现“预算+绩效”一并批复，以部门预算绩效管理为载体将气象工作纳入绩效目标考核，探索出符合基层台站事业发展的地方公共预算管理实践。1.2 双重计划，保障经费1.2.1 地方财政预算内县级专项经费“十三五”期间，W县气象局通过气象基础设施的现代化建设和气象服务（防灾减灾）县级专项的实施，基础设施现代化建设有力推进的同时，气象服务工作也得到党委政府的高度重视和大力支持，经费保障得力。预算内县级专项经费从2016年24万元，逐步增加到2021年的147.5万元，2022年一次性批复达到167.5万元（见图1）。特别是2018年开始实施“气象服务（防灾减灾）”县级专项以来，长期、固定的气象作者简介：高建飞（1989），大学学历，工程师，主要从事综合气象业务工作。87工 作 研 究农业开发与装备 2023年第3期服务经费投入渠道得以构建，气象服务发展的良性保障机制切实形成。地方财政对气象服务的支持，有效带动了地方政府加强对气象服务的组织领导，进一步强化了地方政府在气象服务中的责任意识。图1 W县气象局20152021年地方、中央别在专项上的经费投入1.2.2 20152021年，地方财政投入呈良好态势1）经常性业务专项经费上地方的投入远大于中央，2020年最多，达到15倍“逆差”，充分发挥了双重计划的财务体制优势（见图2）。图2 W县气象局2015-2021年地方、中央别在基建上的经费投入2）地方投入经常性业务经费逐步由“批复+追加”模式，变成“一次性批复”模式，逐渐形成以预算项目库管理为主要形式的地方财政保障纳入绩效和预算一体化管理格局，有效改善以往经费保障上小而散的被动局面以及追加模式的不可持续性等缺点（图1红色部分为追加经费，无法实现常年均等化保障）。2018年将追加经费纳入当年预算，之后强化项目库管理，逐步实现“零基预算”，一次性批复。3）地方基建经费投入额度到账比中央基建额度晚12年，体现以中央投资为导向、地方投资有效补充的特征。中央基建项目一般当年投资、当年建设，下一年度完成竣工决算、财务审计，后续配套建设的跟进上由地方资金补充投资完成，形成良性互动的闭环模式，体现双重财务管理的体制优势。这种相对“滞后性”使基层台站基础设施建设摆脱“等、靠、要”等依赖中央投资的思想，根本上改变被动或上级给多少钱，就办多少事的“被动”思想；以中央资金投入吸引和带动地方政府的投入积极性，引导和增强地方财政支持投入的力度，体现出中央资金的引导示范作用，又能更好地融入地方发展。1.3 三次评价，发挥效能1.3.1 建立健全全过程绩效控制预算绩效管理评价是公共财政改革的核心内容2-3，其工作内涵对单位预算的编制和实施具有重要影响。2018年以来，W县气象局按照县财政要求，主动融入地方预算制度建设，积极开展预算绩效管理工作，逐步建立了全过程预算绩效管理链条：预算绩效管理实行事前绩效评价、年中预算绩效执行监控和年终预算绩效执行自评相结合的“三次评价”，实现“目标监控评价反馈应用”的绩效管理模式（见图3）。从绩效中来，到绩效中去，最大限度发挥出项目经费效能。1.3.2 体现部门特点的个性化指标体系W县气象局在搭建气象服务（防灾减灾）专项绩效指标体系时，充分考虑事业特性，在预算绩效评价共性体系框架下，确定了能够直观量化体现成效且具有可行性的个性指标，在产出指标中包含气象业务属性：灾害防御、决策气象服务、公众服务、业务平台、观测系统等。抓大放小，优化指标。进一步提升执行、评价的针对性和有效性。与以往绩效指标多注重产出和效果指标不同，单位管理者基于成本效益的关注和考量，设计“量入为出”的成本指标的精细化管控。以往支出预算编制一般是在上年的基础上“增长”，管理者倾向于多向财政部门要钱，忽略成本控制。成本指标是预算批复额度从绩效中来，到绩效中去的体现，预算数即是成本；不能合理设置，后续执行监控和单位自评都无法有效契合项目管理，这倒逼了花钱必问效的量化程度和可操作性。W县气象局基于这一“道理”探索将成本预算与绩效目标挂钩。一方面，更全面、准确地反映财政支出预算绩效，强化成本管理。另一方面，年初预算与绩效批复的政务公开，加强公众对气象成本支出的监督，增强基层台站的公信力和执行力（详见表1）。2 思考2.1 组建预算管理专班，建立标准化绩效指标及评价体系地市级气象部门应发挥人才聚集优势，从全市调动精干力量组建预算管理专班，总结绩效目标和绩效评价的优秀案例，做好指标库架构，建立可供基层台88工 作 研 究农业开发与装备 2023年第3期站参考的指标内核，并负责全市“预算会审-执行监督-绩效评价”的全链条、全口径监管。专班要具有一定独立性以增强绩效评价的专业性和公正性，切实提高基层台站的自评质量，并邀请社会专家等第三方全程参与建立标准化绩效指标及评价体系，借助后者的专业优势进一步拓宽管理视角。表1 2021年气象服务（防灾减灾）县级专项绩效目标指标批复表（成本指标部分）一级指标 二级指标三级指标指标值产出指标 成本指标雷达设备运行电费及线路维护费3万元雷达设备看护及安保经费10万元雷达站业务经费（雷达维护小型备件）2万元雷达站发电机燃油费1万元雷达站通信费4万元气象观测站看护人及安保经费12万元气象观测站网络通信费4万元气象观测站场运行费6万元突发事件预警信息发布业务平台运行维持经费66万元应急工作经费20万元电视天气预报制作和预警信息发布经费8万元2.2 强化评价结果应用，充分发挥绩效管理效能完善综合考评机制是提高评价结果的针对性、科学性和有效性的根本途径。一是要抓大放小，整合优化指标，突出成本控制，让体系构建更具说服力，与预算构成有机整体；二是探索专业化评价方法，能更加全面真实反映气象部门的服务质量和服务水平；三是细化量化考核办法，建立科学的加减分机制，切实提高财政资源配置效率和使用效益，这才是开展项目支出绩效评价管理最终的目标。3 结语全国气象发展“十四五”规划指出：强化基层防灾减灾、乡村振兴、生态文明建设等气象服务职能，加强县级气象服务需求收集和供给，建立与地方经济社会发展水平相适应的基层投入机制，推进各项保障到位。从成本指标控制等方面量化气象服务防灾减灾职能成效，实践出建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理格局、链条和规范体系的路径来解决基层台站的职责、职能和需求与地方政府供给、投入机制保障的经验。在提高绩效评价质量，强化评价结果应用，切实发挥绩效管理效能等方面提出了合理建议，以期强化地方财政对基层台站的保障。参考文献1 张克中，俞旭芳，徐亚芬，等.气象公共财政保障在基层台站的实践与思考J.浙江气象，2009，30（4）：38-39.2 郭晋，高庆九，任振和，等.绩效管理理念在气象部门的应用J.沙漠与绿洲气象，2013（3）：71-73.3 刘陆军，司慧菊，张琛，等.气象部门中央与地方财政事权和支出责任划分研究J.预算管理与会计，2021（6）：32-37.图3 W县气象局气象服务（防灾减灾）县级专项预算绩效管理链条预算绩效管理体系绩 效 管 理预 算 管 理事前绩效目标编制单位内部事前绩效评估内部评估小组，聘请上级主管部门或外部门专家委托第三方评估评估报告不得申请预算差中优、良财政局绩效部门审核自行审核委托第三方审核审核定级差不得进入预算安排流程中优、良导向性基础性零基预算能进能出批复+追加直接或完善后进入预算安排流程，根据“成本指标”确定预算规模编制项目预算，并附绩效评价，预算一体化编制上报人大审定，并获得批复批复公开组织预算执行，开展绩效监控、绩效自评和绩效评价结果应用（绩效评价结果作为下年度预算项目申报的重要参考依据）