特许经营模式下公共产品及服务定价问题研究.doc

特许经营模式下污水处理服务费定价问题研究 以某某市污水处理为例第一章 绪论1.1 引言特许经营在我国的城市污水处理中得到了越来越多的应用，但是应该看到目前还没有一套比较适合我国国情的理论来指导污水处理特许经营的建设、运营等，比如说定价问题。在公用事业的其他行业也存在着类似的情况。早在20世纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究上，论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公用事业理论。公用事业的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公用事业带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公用事业非排他性和非竞争性的特征，在公用事业消费中人们存在一种“搭便车”动机，每个人都想不付或少付成本享受公用事业。这样只好政府出面担当此职能，但公用事业其价值如何确定？边际效用价值论便赋予无形的公用事业以主观价值，从而使社会能采用统一的货币尺度去衡量对比公用事业的供应费用与运用效用之间的关系。公用事业理论还提出，遵循效用费用税收的程式，税收成为公用事业的“税收服务费”，是人们享用公用事业和劳务相应付出的代价，从而将公用事业供应的成本和收费有机地连结起来。依据市场经济和公用事业理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥矫正和调节作用。政府成为公共经济活动的中心，为社会提供越来越多的公用事业和劳务。但是公用产品或服务如何更好、更有效实现其价值是摆在政府决策部门面前的一个难题。建设部2002年颁布了关于加快市政公用事业市场化进程的意见决议，明确了公用事业特许经营权的获得、申请企业应具备的条件、特许经营合同的基本内容、特许经营权的变更与终止以及转变政府管理方式、推进市场化进程等。这个文件的出台，是我国加入WTO后，政府部门公开宣告全面对外开放的又一个新领域，标志着城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的事业，以打破垄断、开放市场、建立公平竞争机制及良好的市场秩序为目标，在实行特许经营条件下，允许国内外各种资本参与公用设施建设；允许各地企业可以跨地区、跨事业经营公用事业。但是公用事业实行特许经营权后，如何科学地制定公用事业或服务的服务费，一直是世界各国政府在服务费管制实践中的难题。在市场经济国家，公用事业或服务的服务费管制通常处于政府经济管制的核心。目前我国政府在制定和调整公用事业或服务的服务费时往往缺乏客观的定价依据，表现出较大的主观性和随意性，加上对自然垄断事业没有建立有效的外部约束机制，使其服务费时常偏离市场经济原则，导致我国许多自然垄断经营产品服务费的持续上升，严重损害消费者利益。因此，公用事业和服务定价机制的研究已经成为当前我国深化政府体制改革中亟待研究的重点课题。本文正是在此背景下提出来的1.2 研究目的及研究意义1.2.1 研究目的污水处理是一个很特殊的事业，其服务费高低直接影响到特许经营的好坏。本研究的目的是以我国污水处理特许经营产品服务费为例，希望能为我国公用事业特许经营服务费谈判提供理论指导，并指导经营期的服务费调整。目前我国还没有科学统一的理论指导污水处理特许定价，主要是靠政府和承办方通过谈判博弈来决定服务费收费。博弈会受到参与各方谈判能力的影响，带有很强的主观性，通常决定的服务费会对在博弈过程中具有强势的一方有利。如果政府建设污水处理厂的愿望很迫切，就会在博弈的过程中处于劣势，为了吸引市场化资本的进入而答应承办者提出的超出正常的收益率要求，从而在特许经营期内导致政府负担过重，甚至特许经营的失败。若承办方之间为得到特许经营权的竞争很激烈，承办方在博弈的过程中就会处于劣势，由于不能科学地认识污水处理特许经营的定价规律，很可能自己就提出不可行的低价，导致特许经营在后期运行中失败。另外，风险问题是污水处理特许经营面临的比较突出的问题。特许服务费的确定中必须考虑风险问题，而博弈产生的服务费，较少考虑风险，致使当风险发生的时候，双方都手足无措，还要重新坐下来谈判，产生浪费，或发生的风险全部由一方不公平地承担。1.2.2 研究意义我国的污水处理特许经营具有自己的特点。特许经营是一种产业化、市场化的运作方式，但是，我国的污水处理产业并不是真正的产业化、市场化运作的。特许经营的污水处理厂不面对排污者，而是直接面对地方政府，它提供污水处理服务，地方政府付污水处理费，而不是特许经营的污水处理厂直接向排污者收费。可见我国实行污水处理特许经营，仅仅是将经营权中的污水处理厂内部的经营管理权交给了市场中的经营者，其产品或服务的购买者仍是唯一的政府，而不是市场。也即是说，我国的污水处理特许经营是半市场化运作的，它提供服务，却不能向市场中的服务享受者收取费用，而是由政府买单。所以说我国的污水处理产业不是完全真正产业化运作的，它没有直接面对市场。从理论上说，它是供需双方都是处于垄断地位的双垄断市场，根据经济学原理，双垄断市场缺乏市场的服务费调整机制，从而导致垄断双方（政府和承办方）面临服务费刚性的问题。本文希望从理论上建立一个科学、合理的，考虑了风险，并具有一定调整机制的特许服务费模型，弥补我国污水处理特许定价理论的不足，从而具有一定的理论意义。在现实方面，我国还没有一个良好的污水处理定价历史作基础。历史上的污水处理收费非常不规范，从最早的不收费阶段，到低标准收费阶段，再到成本水平收费阶段，最后到现在提出全面征收、逐步提高收费标准的阶段，仍没有一套完善的污水处理收费标准。这致使我国的污水处理收费水平明显低于国外。收费不合理严重阻碍了我国污水处理事业的发展，更没有给新兴污水处理特许定价提供一个可以参照的基础。本研究希望能够在一定程度上指导政府和承办方制定出科学合理的特许服务费，从而能促进污水处理特许经营在我国的发展。污水处理事业中大量地采取特许经营模式，可以大量地节省地方政府的财政预算，用社会资本来发展污水处理事业，那么，政府财政预算就可以更多地投入到教育、科技发展和其它的一些领域中，从而进一步促进社会经济的发展。污水处理事业的发展可以改变我国污水处理率低下的尴尬局面，实现国家的污水处理率的规划目标，消除阻碍经济社会发展的瓶颈。因此建立一个科学合理的污水处理特许定价模型有着十分显著的现实意义。除污水处理事业外，还应该鼓励市场中的资金以特许经营的方式进入电力、交通、能源等领域的建设，本研究亦希望能为之提供有益的借鉴。1.3 研究方法本文采用文献法、理论分析和实证分析相结合、对比研究法、定性分析和定量定量分析相结合等进行综合研究。在研究前期采用文献研究方法，通过收集、查询和整理国内外文献资料，使相关理论与研究成果系统化。在此基础上，理出思路，对给定的资料，尽可能的给予量化，最后对天津创业环保公司的污水处理服务费的定价问题进行探讨。1.4 创新点及难点（1）研究领域的创新：在国内理论界，研究特许经营模式下污水处理的论文及文献还很少，可以说本文在这方面具有很强的前瞻性。同时对我国的其他公用事业也具有一定的借鉴意义。（2）第二章 市场经济条件下的公用产品价格与市场失灵2.1基本概念2.1.1 特许经营的概念Concession模式最早源于法国，之后逐步发展到全球。国内一般将Concession翻译为特许经营。通常情况下，特许经营是指私营合作者参与项目部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，政府部门可能会向特许经营的私营合作者收取一定的特许经营费或给予一定补偿。世界银行关于Concession的定义是：通过签订一系列，特许权经营模式使得私人投资者不仅参与到项目的建设和运营维护，而且进一步参与到投资过程中来。资产的所有权仍归政府所有，但所有的使用权全部转移给私人投资方，那些由私人投资方投资建设的项目，在项目特许经营期结束的时候，也同样将被转移给政府。关于Concession，欧盟委员会的定义是：通过一系列授权和协议使得私人投资者在一定时期内对某些基础设施项目进行融资、建设、运营，并以此获得公共事业的收入。特许权经营模式可以用在基础设施项目的新建、改建、扩建等项目中。特许权经营一般持续2530年甚至更长。特许权经营模式下，无论是已建还是新建的项目资产，其所有权最终都属于公共部门，这些公共部门要负责监督保证这些资产被合理地使用，在特许权经营期间维护管理资产的运营，确保特许经营期结束后，这些资产仍保持在较好的状态下。欧盟委员会的相关报告中，根据欧盟委员会的定义，如下方式也可以认为属于特许权经营模式：租赁、租约(Affermage，法国普遍应用的一种租赁方式)、BOT、经营权剥离以及符合定义的其他模式。同时，欧盟委员会进一步研究了项目投资、收费上的具体情况，提出了Concession的狭义定义。狭义的特许经营翻译为特许权经营，也有学者称之为纯特许权(Pure Concession)或严格特许权(Concession strict sense)。本文用特许经营统一表达为Concession的广义定义，用特许权定义统一表达为Concession的狭义定义。本文结合欧盟委员会的定义，将特许权经营模式定义为：政府部门与私营合作者签订特许经营协议，私营合作者从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公用设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。特许权经营模式具有如下特点：n 通过签订一系列，运用私人资本，将项目的投资、设计、建造、运营等风险转移给私人投资者；n 私人投资者往往具有较雄厚的资本实习以及较强的项目运营能力；n 项目的所有权属于政府，私人投资者拥有使用权。新建项目的所有权在特许经营期满后转让给政府；n 私人投资方从政府部门得到排他性的特许权；n 项目主要目的在于根据使用者付费原则，通过向使用者收费收回成本；n 能够得到来自政府及其他公共部门的财务支持；n 特许权经营模式通过一系列协议来确定项目运营目标、产品/服务的质量、资本运行机制、调整机制、仲裁原则。根据对特许权经营定义和特点的分析可以看出，只有经营性或准经营性的公用设施项目，并可设计成私营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式。因此，在高速公路、污水、燃气等行业中特许权经营模式可以得到较多应用。特许经营模式能够最大限度地利用私人资本，有利于项目的启动。同时通过在原本某些市场机制较难发挥作用的领域引入竞争，发挥了竞争的作用，提高了效率，往往能够较大程度提高产品及服务的质量和水平。在风险方面，由政府部分承担全部风险，转变为政府、私人投资方共同承担风险，因此需要政府部门协调好私营部门的利润和项目的公益性二者之间的平衡关系。特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。2.1.2公共产品、私人产品、准公共产品现代公共经济学关于公共产品及其供给方式理论认为：一切社会产出分为三类，即公共产品、私人产品、准公共产品。纯粹的公共产品有两个特征，消费的非竞争性。纯公共产品具有的非竞争性是指一个人消费了一种产品不会减少其他人对这种产品的消费，或者说增加一个人消费该种产品的边际社会成本或机会成本几乎为零。消费的无排它性。纯公共产品与服务一旦提供，可以同时供一个人以上共同消费，要排除他人消费几乎是不可能的或是要付出高昂的代价。典型的公共产品是国防与外交，一般来说，公共产品只能由政府提供，并实行免费制度。私人产品具有与公共产品相反的性质，一般认为有三个特征：消费的竞争性;消费的排它性：消费的独立性。消费的独立性是指不对他人造成正面或负面影响，从而不导致社会福利的增加或减少，亦即没有所谓的“外部影响”或“溢出效应”。私人产品的供给可以是政府，也可以是私人部门，当然，由私人部门供给更有效率，但无论谁供给，都应实行价格制度，否则就不能实现供给与需求的平衡。准公共产品的性质处于前述两种产品之间，消费具有公共性或外部影响，但同时也具有竞争性和可排它性。准公共产品一般还具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不象纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将会减少原有消费者的效用。准公共产品在性质上既不同于公共产品，也不同于私人产品，因而其供给制度也自然存在着一个从“免费供应”到“按价付款”之间的广泛选择。现代社会各国政府提供的产品，并非都是纯公共性的，其中绝大部分都具有准公共产品的性质，不仅包括带有一部分长期性、普遍性的公共服务，甚至包括签发护照、监管费、婚姻登记等一些行政管理。这些准公共产品有些由政府部门负责提供，有些由私人部门(企业)负责提供，由政府部门提供的经费来源一部分依靠财政拨款，一部分依靠政府机构收费，所收费用主要用于弥补开支，不带有经营性质，但政府对其承担的公共责任必须作出某种承诺。由于大部分产品都具有不同程度的外部性，因而准公共产品可以依程度不同进一步规定为“外部影响较大” 和“有重要的公共性质”的产品，但具体确定为哪一类产品是否准公共产品，却十分困难，包括一些公共经济学研究比较先进的国家，至今仍然讨论不休。公共产品传统意义上是指城市建设中由政府提供的一些与市民生产生活密切相关的公共产品与服务。根据我国正在执行的建设部城市建设统计指标的设置，中国城市市政公共产品包括下列市政公共设施提供的公共产品和服务：自来水生产和供应设施;排水和污水处理设施;道路、桥涵、隧道、停车场、路灯设施;公共交通(公共汽车、公共电车、出租车、地铁、轻轨、轮渡)设施;燃气(天然气、人工煤气、石油液化气)生产和供应设施。居民供热生产和供应设施;园林(公园、动物园、植物园)和绿地(草坪、林带、行道树、防护绿地、苗圃)设施;垃圾粪便收集、清运处理及公共厕所保洁设施。通过以上有关概念的阐述，污水处理行业是公用事业的重要组成部分，本研究主要通过特许经营模式下的污水处理行业定价问题的探析，以图为我国公共事业产品及服务定价提供参考和借鉴意义。2.2 污水处理行业实行特许权经营的必然性特许权经营是公共产品及服务私有化的主要形式，特许权经营项目需要投资方参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益，通过向消费者收费返回投资。特许权经营方式作为项目融资领域的一种投融资方式，因其具有将私营机构的财力与政府公共基础设施建设的需要相结合的特殊作用，受到各国政府的普遍青睐。自20世纪80年代以来，特许权经营，尤其是BOT方式被各国政府竞相采用，在基础设施建设领域取得了普遍的成功，引起了世界范围的关注。2.3 特许经营模式下污水处理服务费定价及监管中的现有问题无论是国外的应用案例，还是我国的应用实践，特许权经营模式的应用在项目价格制定上存在着一定的问题和矛盾。具体而言，存在的主要问题有：2.3.1 价格制定不合理长期以来，污水处理产品作为一种社会福利产品，其生产经营完全由政府控制，价格由国家定，亏损由国家补，供求关系对价格不起作用。虽然污水处理企业不承担相应的经济风险，但为了其自身的利益，企业却自觉或不自觉地夸大经营困难，以争取提高价格或增加补贴。由于在特定地区范围内污水处理是独家垄断经营，企业的个别成本就是行业的成本。在政府与企业一对一的谈判中，企业上报的成本理所当然地成为政府定价或财政补贴的直接依据。也正因为如此，企业增加的成本可以轻易地转嫁，企业缺乏降低成本的内在压力。现阶段的污水处理价格形成机制，在很大程度上排斥了市场的调节作用，而主要取决于企业与政府的谈判能力，取决于政府财政补贴的实际可能性。同时政府作为监管者在核定成本定价中，往往核价依据由企业提供，由于存在明显的技术与信息的不对称，监管者只能被动的接受，在公用工程的新建、扩建、改造中，物价部门没有审批权，因而形成“倒逼定价”，即核定的成本以企业申报的个别成本为依据，而不是社会必要成本。2.3.2 价格构成排斥市场作用改革开放以来，市场经济体制逐渐影响污水处理行业，来自外部的一切生产因素均已纳入了市场轨道。无论是用户的发展、管网的建设、还是原材料的采购等，都是市场行为的结果。存在于市场经济和计划经济夹缝中的污水处理行业就处于一种尴尬境地。它的上游价格已全部或部分放开，但它输出的产品则受严格的价格管制，污水处理价格无法弥补成本，亏损在所难免。成本与售价失衡已成为污水处理行业的普遍现象。2.3.3 污水处理服务费定价的可操作性有待完善当前污水处理服务费的确定主要是按平均成本定价，但对企业来讲，不管是平均成本，还是固定费用、变动费用，这些都是企业内部的信息，而企业有各种各样的手段可以隐瞒它的信息，不同的会计制度会导致不同的成本结果，所以对企业成本如果没有一个比较可靠的判断的话，就无法按平均成本定价。2.3.4 片面追求投资，投资回报率不尽合理一方面，投资方从投资角度而言，往往要求较高的投资回报，反映在具体的项目中，即要求较高的收费价格、较高的资本回报率以及较短的投资回报率。而污水处理项目往往建设时间长，运营周期长，为了规避未来的不确定性，避免较大的风险损失，投资方往往要求政府一方提供许多的优惠条件，如政府担保、税收优惠、价格补贴等等。另一方面，政府一方通过采用特许权经营的方式，扩大了污水处理设施建设的资本来源，提高了运营效率。然而，为了单纯的吸引投资，政府在污水处理项目中，许诺了较高的优惠政策，如放弃了价格调控的权利，巨大的财政补贴等等，令政府担负了巨大的财政压力。2.3.5 定价的主体角色错位目前我国所有商品(服务)的价格总的来说可分为三类：市场定价、政府指导价和政府定价。就一般商品而言，目前市场定价占主导地位。但污水处理服务费主要还是以政府定价及指导价为主，实现形式主要有价格审批制与价格备案制。2.3.6监管定位及自身角色尚未找准，缺乏科学方法监管不能缺位，但监管一定要恰到好处，必须适当。目前，政府与投资方围绕污水处理基础设施的特许经营权签订了一系列契约，但经济政策变化常常影响政府的投资信用。政府在监管过程中，要真正树立市场经济观念，摆脱传统思维模式和管理方式，在市场化中找好政府定位，实现政府的职能转变。特许经营模式下污水处理的价格体系中存在的上述问题，有的是定价方法上的问题，有的是政府监管方面的问题。这些现象的存在，降低了污水处理项目的成效。价格收费体系的不合理，既有可能令政府背上巨大的财政负担，也有可能出现投资方为了单纯地追求资本回报，一味提高产品和服务的价格，甚至于价格远远超过了普通民众的接受能力，从而违背了社会公共项目的运营目的，为社会带来了不稳定因素。第三章 国外对污水处理费定价的有关管制经验及启示3.1 国外特许经营制度下的城市污水处理行业的管理状况西方市场经济国家的价格体系是以自由价格为主，但由政府直接干预的价格模式仍占有一定比重。“二战”后，美、日、英等国家政府开始逐步对城市污水处理行业及其价格进行全面的干预和管理，一方面是以市场准入限制因投资的盲目性造成同一区域设施重复建设，另一方面是以直接干预和管理污水处理服务价格为手段，控制因其自然垄断对社会经济生活的影响，特别是对消费者利益的直接影响。以下分别以美国、英国、日本为例，介绍它们的价格管理政策。3.1.1 美国通过反托拉斯法限制价格垄断，是美国价格管理中的一个基本方法，而在多数公用事业领域，如城市污水处理行业，美国地方政府采取一种直接价格控制与管理办法，通过规定最高收费标准来保护消费者的利益。(1)管理机构。在美国，城市公用事业由州政府通过公用事业委员会来管理，这些被称为州政府独立机构的委员会，在某种程度上具有“立法、司法、行政”三者功能，因为它们制定其管辖领域的各项规章制度，并负责执行各种规章制度，所以出现集三权于一身的提法。(2)价格标准的确定。美国公用事业管理委员会，除管理公用事业收费价格以外，还有其他管制内容，但价格管理占重要地位。委员会在规定污水处理服务价格时，通常习惯“选择某种能给予公用事业公司的资本一个公道报酬的价格”。而且通常选择7%9%的利润率作为公道的报酬，但在如何确定能得到“公道报酬”的资本数量时，执行起来常常比较困难。在美国经济发展的不同时期，曾提出过三种不同的计算资本数量的办法：原有的成本(减去折旧)即过去应有的投资总额;目前的重置或再建成本(减去折旧)即用目前的价格计算重置该公司的设备所需要的成本，并按照设备役龄和使用状况加以调整;城市污水处理厂的证券或资产的资本化了的市场价值。一般认为第三种方法没有什么意义，因为在涉及到有关如何确定资本化数量争议时，美国法院的判决一直在原有的成本和重置成本之间徘徊。投资回报率价格管制模型：R（）=C+R（RB）其中：R（p，q）企业收入函数； p产品或服务的价格； q产品或服务的数量；C成本费用R政府给定的投资回报率RB投资回报率基数，即企业的资产投资总额从上式的右边可见，由于企业的成本费用一般容易估算，管制者对企业价格管制的难点是确定投资回报率水平R和投资回报率基数RB。投资回报率水平问题是要找到一个合适的R值，使企业能取得正常的投资回报;投资回报率基数问题则是要合理确定资本投资的范围和计算方法，它直接关系到企业在一定的R值下的利润总额。投资回报率价格管制模型是将污水处理企业的收益与成本联系起来，在核定成本(生产经营成本、资产折旧成本和税收)的基础上，根据企业应当获得的利润(投资收益)，确定产品或服务的价格。这种价格管制的目的在保证企业弥补成本的基础上取得一定水平的投资收益，满足污水处理企业的持续发展需要的投资要求。回报率管制模型的主要优点是保护投资者，因而可以降低资本成本。在一个上面描述的“纯”回报率管制系统里，企业被假定它的费用将被补偿并且其投资获得特定的回报率。回报率管制模型的弊病在于：企业在一定时期内按照固定的投资回报率定价，几乎不存在政府管制对提高效率的激励机制。由于投资回报率的基数是企业所用的资本，这就会刺激企业通过增加资本投入而取得更多的利润，所以这种价格管制会使企业过度投资会增加生产成本，降低生产效率。管制双方不仅要就投资回报率的水平问题作反复的讨价还价，而且，管制者还要为正确计量投资回报率的基数大伤脑筋。3.1.2 英国早在19世纪，英国政府就开始广泛采用价格管制模型对污水处理行业进行管制，但当时是以正常价格作为管制目标的。在20世纪80年代初，英国政府试图通过直接管制价格以避免美国投资回报率价格管制模式的上述不足，采用最高限价管制模型，即RPI一X价格管制模型，其模型为：Pt+1= Pt（1+RPIX）其中：Pt+1下期的管制价格；Ptt期的管制价格；RPI零售价格指数，反映通货膨胀率；X政府规定的生产效率增长率上式右边的X值为政府规定的生产效率增长率，政府对X值作周期性调整，由于RPI对企业来说是一个外部变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力，使生产效率的实际增长率高于政府规定的值X。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高企业生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。显然，在RPI一X模型中，管制者与被管制者谈判的焦点是X值的选择.由产业技术经济特点所决定，X值在产业之间有很大的差别，如表3.1。表3-1产业的价格管制模型和X值产业名称 价格管制模型 X值电力 RP I一X 0和 1.3 %燃气 RP I一X+Y 由原来的2%调整到5%污水处理 RP I一X 由原来的3%调整到7.5%电信 RP I+K 平均为5%英国的RPI一X价格管制模型的基本优点是，一定时期内固定价格的上涨幅度，能够刺激企业只有通过降低成本才能取得较多的利润。企业在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以通过优化生产要素组合，技术创新等手段降低成本，取得更多利润。但也存在一些缺陷：如果一家公司的业绩高于监管机构所设的基准水平，它就能在下次监管审查之前保留其所获得额外收益。因此，公司就自然会指望着下一个“控制期”内的基准越松越好.所以，企业不得不极力影响管理监管机构对未来业绩水平的期望值。监管机构对下一个“控制期”内的价格设置有相当独立的决策权，因此，审查的结果难以预测。从市场的角度来看，这种不确定性构成了一种监管风险，需要相当高的监管成本。RPI一直在鼓励公用事业企业降低其运营成本，并提供一种与客户共享利益的机制。但随着公用事业企业成本业绩的不断改善，要进一步提高效率只有从资本投资入手，无法对资本效率起到激励作用。企业在一味地追求降低运营成本的同时，往往影响到服务质量。因此，监管机构通常会设定种种质量指标，但是这些指标很少基于改善的实际经济价值，与企业的收入之间并无直接联系。而且指标的设置方式欠妥，既无法鼓励企业去超越这些指标，也不允许企业在达成指标的相应成本超出其实际社会价值的情况下，有任何通融的余地。因此，企业缺乏持续改善服务的动力。3.1.3 日本日本于1947年制定了反垄断法，该法的目的是保证公平自由竞争，以促进企业发挥创造性，提高生产效率，保护消费者利益。根据该法律，日本组建了“公正交易委员会”，其指责之一，就是对垄断行业的生产经营进行监控。除反垄断法这类综合性法律外，日本还就城市公用事业的各行业分别专门立法，如城市污水处理的污水处理法，该法规定由中央政府主管部门会同企划厅管理审定各城市的燃气价格。在管理范围上，日本与美国有所区别，日本的中央或地方政府依法对所辖区域的所有企业都实行管理，而美国的联邦和州、市政府只对法律授权的企业价格进行干预和管理，未对授权管理的城市公用事业的价格，由市场供求决定。日本调整确定污水处理价格主要原则有三：首先是合理核定总成本原则，值得注意的是，其总成本不仅包括营业内和营业外费用，还包括公正事业报酬即利润：其次是公正报酬原则，即凡是在城市污水行业内的资本都有权要求得到合理的报酬：第三是公平对待用户原则，该原则也称个别成本原则，是指禁止对用户有不正当的差别对待，其目的是保护用户的正当利益，防止企业利用其垄断地位使某些特定用户受到不公平对待。日本城市污水处理价格多为“两部制”，即采取基本价格和数量价格计费。污水处理基本价格和数量价格随处理数量变化而变化，污水处理价格随处理量增加呈下降的趋势。3.2 几点启示综上所述，西方市场经济国家对城市污水处理行业及其价格管理呈现两个取向完全不同的阶段：第一阶段，二战后根据城市污水处理企业与管网紧密结合形成的自然垄断格局，为避免因其自然垄断性质可能对消费者利益的损失，维护正常的社会经济秩序，同时为垄断产业的生存和发展创造必要条件，西方市场经济国家通过不断建立和完善对其价格的干预和调控，从立法规定各方面的原则、措施、程序、到实际管理的两部制为主要特征的价格体制，形成系统的管理体制。第二阶段，70年代后科技进步和社会经济发展，为城市污水处理企业组织形成的根本性转变提供了技术保证和社会环境，西方市场经济国家根据供求平衡的实际情况，开始逐步放宽市场准入限制，放松价格管制，为城市污水处理领域引入竞争机制，以便克服政府管理中的经常出现的成本高估和效率不高的问题，促进企业改进服务态度和质量。西方市场经济国家城市污水处理价格管理的实践，为我们进行城市污水处理价格改革提供了有益的启示：3.2.1逐步实现审定价格的程序化审定价格程序化，是提高政府办事效率，减轻企业负担的重要措施。实现程序化，一是要以法律形成规定审定价格程序的监督机制，二是完善程序.现在的审定价格程序中，都没审批前的专家咨询和需求方参加的听证会，也没有价格调整方案实施后的评估，而这些环节对于论证价格调整方案的可行性，减少失误，提高决策的透明度，减少信息不对称性以及发现调价方案的不足或失误并及时纠正，有着重要作用。3.2.2经济原理是城市污水处理价格形成机制的基础由于城市污水处理行业具有自然垄断性，所以促进社会分配效率、刺激企业生产效益和维护企业发展潜力共同构成城市污水处理价格形成机制的三维目标体系。它是政府制定城市污水处理价格管理的主要经济依据，也是进行价格管理分析的重要工具。3.2.3完善价格结构我国两部制价格在电力行业运行多年，并取得了一些经验，而最高限价在城市污水处理行业仍然是空白，可积极探索各种价格形成机制，更好地利用价格杠杆调节需求，合理利用资源。3.2.4政府的管理要法制化建立法律体系，规定管理的基本原则，是保证管理操作过程有章可循，实现规范化、程序化、公开化管理的一项基础性工作。第四章 对天津创业环保公司污水处理定价的建议4.1 天津创业环保公司概况天津创业环保股份有限公司成立于2000年，是一家以污水处理为主营业务的上市公司。在公司的主营业务中，主要收入和利润来源于污水处理业务。2000年年底，随着渤海化工资产重组的完成，公司将天津已有的纪庄子污水处理厂和东郊污水处理厂囊括在公司名下，并在全国率先开始了污水处理行业产业化运作的历程。2001年公司收购了纪庄子污水处理厂扩建工程、咸阳路污水处理厂工程和北仓污水处理厂工程三个在建污水处理业务，随着上述污水处理项目的相继建成，2005年年底公司在天津中心城区的污水处理能力已经达到149万立方米/日，另外，公司通过控股子公司天津中水有限公司从事再生水的利用，目前再生水生产能力为5万立方米/日。随着创业环保公司的发展，公司资产总额由2001年年末的18.89亿元增长至2005年9月30日的43.06亿元，净资产也由15.68亿元增长至22.47亿元。公司除了在天津通过控股子公司再生水利用和建材产业，并开始逐步开发全国各地的水务市场。2003年年底公司成功收购了贵阳小河污水处理厂，2004年进入湖北赤壁水务市场，2005年又成功开发了云南曲靖、江苏宝应、湖北洪湖、浙江杭州以及安徽阜阳水务市场，逐渐形成了中南、云贵、江浙、天津周边四个重点开发区域，形成以点带面的市场开发战略格局。目前，外埠开发项目污水处理总能力已达到112.5万立方米/日，自来水生产能力达到35万立方米/日。污水处理定价是对于创业环保提供污水处理服务时所获得的服务费用的确定，在定价过程中，考虑的是在正常的生产经营条件下，污水处理企业按照有关规定和标准提供污水处理服务所应当获得的合理报酬，以及为降低成本、增加效益而应当采取的激励机制。4.2 污水处理费用与污水处理服务费价格是由价值决定的，成本只不过是决定价格的基础。对于污水处理企业，污水处理定价应当包含两个因素，一个是污水处理的成本，另一个是污水处理企业合理的利润回报。本部分就这两个问题分别阐述。此处所指的污水处理费，包含了两个定义：一个是对污水排放单位和个人而言的应当向排污者收取的污水处理费用；另一个是受政府之委托提供污水处理业务服务的企业而言的污水处理服务的定价。本文中主要研究的是后者，既政府与污水处理企业就污水处理委托合同所确定的服务内容所商定的服务费价格。4.3 污水处理服务成本污水处理企业的成本分为生产成本和期间费用两部分。生产成本指在污水处理过程中的各环节发生的直接材料、直接人工、生产设备的折旧、维修等直接费用和制造费用；期间费用，指企业各环节为组织生产运营而发生的管理费用、财务及营业费用等。4.3.1服务成本的构成要素污水处理成本的计算，分为总成本和单位成本，在本报告中，污水处理最终成本定价以单位成本来计算。污水处理单位直接成本主要构成：（1）、人员费用（2）、物、料消耗（3）、维修费用：土建设施维修、机电维修、仪表维修、设备维修、暖通维修（4）、固定资产折旧污水处理单位期间费用构成：（1）、管理费用（2）、财务费用4.3.2服务成本测算原则(1)、权责发生制原则。凡是本期成本应负担的费用，不论款项是否支付，均应计入本期成本；凡是不属于本期成本应负担的费用，即使款项已经支付，也不能计入本期成本。 (2)、合法性原则。不符合中华人民共和国会计法等有关法律、法规和财务会计制度规定的费用不得计入定价成本。(3)、相关性原则。凡与污水处理经营活动无关的收支，一律不得计入污水处理成本。(4)、适当考虑不可预见费用。由于咸阳路和北仓污水处理厂还处于试运行阶段，可能与实际运行成本存在着差距。加上实际运行过程中进水水质、季节性变化等偶然因素的存在，在定价时，应适当考虑其未来的不可预见费用。4.3.2 影响污水处理成本的因素（1）污水处理成本的特殊性污水处理业务作为污水处理运营商为社会提供的服务，除具有商品的一般特性以外，还具有其特殊性质。这些特殊性质决定了在污水处理业务定价时成本因素的考虑应与众不同。污水处理业务成本有以下典型的特征。首先，污水处理能力具有不可存储性。由于污水处理业务的来水和处理同时进行，这就造成了污水处理企业无法像有形商品制造者一样为使用高峰提前储备产品，也不能由于生产能力有余而增加生产，因此污水处理企业只能按照最大可能的需求量或投资能力规划生产，但是，在污水处理量较少的时候，资源闲置造成的大量的处理能力冗余是经常存在的现象，因此，生产负荷量是影响污水处理业务成本的因素之一。另一个特殊性就在于来水水质的不稳定性，会对处理后的水质产生影响，如果进水的标准不同而出水要求统一标准，则处理过程中会对工艺提出更多样化的要求，从而导致处理成本发生变动。从目前情况看，这一因素还未完全纳入到污水处理服务费定价调整的范畴之内，但是已经列入到政府有关部门下一步污水处理标准的修改议程之内。第三个特点是出水的标准要完全按照国家有关环保政策标准来处理，因此，政策变化成为对成本产生巨大影响的因素。第四个特点是污水处理业务对固定资产和场地的依赖性较大：在处理工艺没有根本区别的情况下，污水处理企业的固定资产数量直接决定了企业的处理能力，因此，固定资产和土地使用权的数量在污水处理成本中占有重要比例。（2）污水处理成本的两个主要影响因素对污水处理成本的影响因素主要来自于两个方面。一个是在建厂过程中对成本的影响，主要包括：厂址的选择、服务规模、措施的范围、对出水水质的要求（监测值、设计温度）、废水成分、现有装置可利用的程度、设计指标、施工标准、经济发展快慢以及市场行情、招标和合同形式，建厂时诸多因素对成本的影响已经是既成事实，此问题不属于本次咨询研究的内容。但是应当作为后续建设或签订合同时重点考虑的内容。另一个影响因素，就是在污水处理过程中的运营成本。对监控和降低成本更重要的因素，就是日常运营成本。这一部分已在前面给予分析，并通过分析判断得到了其合理的运营成本。除此之外，从污水处理厂的运行可靠性和运行人员的安全角度考虑，存在有一系列限制过度节省费