土地承包权退出背景下农民市民化问题与策略.pdf

2024 年 2 期实验 研究智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture土地承包权退出背景下农民市民化问题与策略左靖文（上海师范大学 教育学院，上海 200234）当前中国农村面临着前所未有的变革，其中最重要的一项政策是引导农民退出土地承包权。这一政策实施要旨在于推动农村土地的集约化利用，为农业现代化提供更为灵活的土地资源配置方式。从发达国家农业发展经验来看，要贯彻落实这一问题的关键在于引导农民进入城市并完成市民化。1退地农民实现市民化的现实必要性2020 年我国城镇化率为 63.89%1，对比欧美发达农业国家 80%以上2城镇化率还存在一定差距，城镇化进程仍需进一步加快。在城镇化过程中，大量农民进城就业，一方面，将大量剩余劳动力从土地中释放出来，促进了农民的非农就业；另一方面，与农民就业非农化相对应，农业收入占农户家庭总收入的比例在不断减少，农民对承包地的依附性不断减弱，从而为农地承包经营权退出提供可能3。农民退出土地承包权，在促进土地流转，提升土地集约化使用，优化农村生产结构的同时，自然产生部分农村剩余劳动力，而要帮助缓解剩余劳动力问题的关键，是引导他们向城市非农产业转移。国家发展改革委在2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务中强调，“要促进农业转移人口有序有效融入城市，提高农业转移人口市民化质量”4。然而，我国在城市化高速推进的同时，因为农民市民化机制不完善，许多退地农民进城后无法快速完成市民化，长期处于半工半农状态，既无法融入城市也不能退回农村，进而导致剩余农民不敢轻易退出土地承包权。实现土地集约化和农业机械化的目标又要求引导基于家庭联产的小农户退出土地承包权，而要引导农民退出土地承包权，首先必须协助他们实现市民化。帮助退地农民市民化，需要多方合力共同努力推进。首先，在制度层面上，应减少城市与农民之间的制度隔阂，确保退地农民与城市居民平等享受社会权利，如户籍、社会保障、教育、医疗等权利。此外，还应该在政治、文化、心理层面，通过教育教化等方式，帮助退地农民在思想意识、文化素质、职业技能等方面实现市民化转变5。2农民市民化过程中存在的问题当前我国退地过程中农民市民化存在的问题主要有两个方面：一方面是农民在完成土地退出后进入城作者简介：左靖文（1997-），男，硕士研究生。研究方向为农民教育。摘要：引导农民退出土地承包权，加快土地流转速度是实现我国农村土地集约化和农业机械化的关键，农民只有完成市民化才能摆脱“半工半农”身份，安心退出土地承包权。目前，我国农民市民化过程中还存在农民职业继续教育不足、城市户籍准入条件限制、农民自身市民意识不足、职业技能薄弱等问题，阻碍着农民市民化。应对上述问题，应当降低城市户籍准入条件、改进农民职业继续教育、培养社区参与意识、加强农民职业技能培训。关键词：退地；土地承包权；农民市民化；城镇化；农民中图分类号院G725文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2024冤02-0044-04Abstract:Guiding farmers to withdraw from land contract rights and accelerating the speed of land transfer is the key to therealization of rural land intensification and agricultural mechanization in our country.Only by completing citizenization can farmersget rid of the status of part-time workers and half-farmers and withdraw from land contract rights with peace of mind.At present,therearestill some problems in theprocessoffarmerscitizenization,suchasinsufficientvocationalcontinuingeducation,restrictions on urban household registration access conditions,lack of civic awareness of farmers,weak professional skills and so on,which hinder farmers citizenization.Keywords:withdraw from land contract right;land contract rights;citizenization of farmers;urbanization;farmersDOI：10.20028/j.zhnydk.2024.02.01144-2024 年 2 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture实验 研究市，因为政策和其他社会保障制度不完善而无法完成市民化。具体表现为城市户籍准入制度限制和农民职业继续教育与市场贴合度不足，城市户籍准入制度的限制使得农民在城市的生活受到限制，而农民职业继续教育与市场需求的不匹配则使得农民在城市中找到合适的职业变得更为困难，农民在客观条件上难以融入城市；另一方面，体现为农民自身条件存在缺陷，农民市民化意识不足和职业技能薄弱，缺乏对城市生活的了解和适应能力加上不符合城市现代化劳工市场的需求，使得农民在主观上难以真正融入城市。2.1城市户籍准入条件限制我国绝大部分城市尤其是大城市都在农民市民化过程中进行严格的城乡分治户籍制度。但是，自 2016年我国发布了进一步推进户籍制度改革的实施意见以来，各地普遍取消农村与非农户口区分，部分城市地区放宽落户条件6，从外部条件上看，退地农民进入城市务工并完成市民化似乎不存在制度性阻力，然而他们要想真正融入城市，变成名副其实的市民，却任重道远。户籍制度沿袭已久，城乡二元结构与社会保障不均等问题，并不能因为户籍制度放松便立刻消除，农民进城后无法和城市居民享有同等的社会保障与公共服务，农民不敢完全退出土地承包权，彻底与土地失去联系，农民市民化进程势必受到影响7。此外，部分城市实施的“积分入户”制度，而此制度的受益群体主要还是各种高素质并拥有更多社会资本的群体，对于农民而言，由于受教育水平和知识技能的限制，很难满足落户所需要的教育背景指标和就业、住房指标，在短期内无法实现落户。一旦农民无法成功落户，接踵而来的子女教育问题、购房、异地入学和异地高考等问题又自然浮现。这些问题不解决，农民的后顾之忧将难以消除，农民的市民化进程受到阻碍，继而又导致农民不敢轻易放弃土地。而不能退地，土地集约化又无法完成，乡村振兴战略就更难实施。2.2农民职业继续教育贴合度不足农民职业继续教育在我国发展时间较短，目前普遍存在市场贴合度不足的问题。具体表现两方面：一是对企业需求跟进不及时，教学内容和方法长期不更新，接受教育的农民在劳工市场上难以找到合适的职业。另一方面，由于农民自身学习能力不足，而大部分职业继续教师缺乏师范教育经验，教学实践经验和专业领域实践经验都较为缺乏，不能充分考虑农民实际情况进行有针对性教学，导致农民学难适需、学无所用，无法帮助他们在城市中找到工作。此外，我国职业继续教育制度不完善，尚未出台有关农民职业与继续教育培训的保障政策和措施，接受过职业教育的农民仅占农民总数三成左右。由于配套政策不完善，农民教育经费难以保障，加上农民自身收入水平不高，承担学费的能力不足，以及大部分农民工尚未认识到职业继续教育的重要性，导致参加职业继续教育的农民非常有限。另外，部分农民由于没有掌握适合城市发展的知识技能，只能从事劳动密集型工作，时间没有保障且流动性较强，影响参加职业继续教育的连续型8。农民无法找到适合的工作，自然不能融入城市，完成市民化。2.3农民自身市民意识不足社区作为进城农民在城市生活的主要活动场所，良好的社区教育环境可以在业余时间为进城农民与城市居民之间搭建互动交流平台，帮助其建立城市归属感9。然而，2020 年我国农民工检测调查报告显示，进入城市的农民中只有 29.3%参加过社区组织的活动，其中25.4%偶尔参加，这主要是受农村传统观念和教育环境的影响，大部分退地进城后的农民仍延续之前在农村的生活方式和观念，没有接受城市文化和规则，再加上部分社区无意识地忽视这一群体，导致这批农民被划分为城市边缘群体，加深了他们对城市认同感和归属感的缺失。还有部分农民思想观念保守，重土厌迁，受一些因素影响而被迫失地进城，对城镇文化和市民生活方式难以适应，也没有想要转变身份，只把定居城市作为自己进城的最终目标，自然也不愿意去融入社区。农民在进入城市工作之前对城市美好生活满怀期待，渴望成为市民中的一份子，然而现实却与期望相距甚远，加上自身文化水平不高，自我调节能力有限，面对陌生的环境，农民容易在心中产生焦虑和恐慌，并且会时常产生城市生活不如意、离城返乡的想法。不能在角色定位和文化规则上认同市民身份，退地进城的农民很难对城市产生真正的归属感，自然也无法把城市当成自己家园来建设和奉献，只是视城市为短暂的工作场所和栖息之地，最终还是会像落叶一样回到故乡。2.4农民职业技能薄弱新时代退地进城的农民对比上一代农民受教育程度明显提高，部分农民接受城市教育，可以从事的工作不再限制于建筑、环卫等行业，但大部分农民文化程度和掌握的职业技能仍然有限，与我国城市经济社会发展需求依然不匹配，与市民群体和现代市民要求也相差甚远，职业技能仍处于较低水平，无法承担更高质量工作要求。2020 年农民工监测调查报告显示，在全体农45-2024 年 2 期实验 研究智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture民工中，具有高中及以上文化程度的只有 28.9%，由于大部分退地进城的农民学历和文化程度较低，特别是一些年龄较大的农民，他们当中有部分人至今不会使用智能手机，缺乏职业技能的农民在高度紧张的城市就业市场中处于劣势地位，往往只能从事一些比较辛苦的体力劳动，例如第二产业中的制造业、建筑业和第三产业中的交通、餐饮、外卖等其他对技能需求不高的工作。此外，由于进城农民获取信息渠道狭窄，学习职业技能途径相对有限，职业选择面较窄，就业门槛低、很难迈入高门槛行业，同时“在完全流动的竞争劳动力市场，厂商不愿意资助培训，由此陷入 低素质-低收入-低人力资本投入 的恶性循环中”10。3农民市民化过程的策略3.1降低城市户籍准入条件城市对进城农民进行户籍限制，主要是受制于城市发展水平，没有足够的空间和配套设施去接纳更多的市民。因此，推动城市户籍准入制度改革，首要条件就是促进经济发展，增加城市接纳能力，为更多人口提供居住和就业机会，提升对的退地农民吸引力，同时要进一步消除城市工作对进城农民的制度性限制，实现进城农民与城市居民平等就业。其次，继续改革城乡二元户籍制度，部分城市中的退地农民难以满足落户条件可以适时放松。比如有些城市落户要求必须满足住房条件和学历条件，然而在当前高速上升的房价和农民较低收入矛盾中，退地农民要满足城市落户要求的住房条件几乎难以实现。因此，针对进城农民，可考虑将住房条件降低，由原有购房改为租房定居11。在学历条件方面，城市针对进城农民工作经验丰富但总体学历水平较低的特点，适当转换落户要求，将学历条件转化为重点考察农民实际工作经验和年限。最后，保障进城农民子女平等受教育权。退地农民子女教育问题是阻碍其市民化的一大重要原因，大部分农民担心退地后子女无法在城市中正常接受教育而放弃市民化。因此，在推进农民市民化的过程中，要求政府及相关部门确保广大进城农民子女能享受同等义务教学待遇，合理分配城乡义务教育财政权，将进城农民子女义务教育发展经费纳入财政保障范畴和财政预算体系，在财政上予以一定倾斜12，切实解决进城农民子女在城市的教育问题。3.2改进农民职业继续教育保障农民接受职业继续教育，提高农民劳动素质和工作技能，是农民能够融入城市的关键。具体可从以下方面着手：第一，政府健全教育培训法律法规，建立农民职业继续教育激励机制，提高进城农民接受职业教育的积极性，充分保障进城农民接受职业继续教育的权利，在现有职业教育的基础上重点增加“退地农民市民化”的职业教育培训板块，为进城农民提供系统化、个性化的继续教育学习体系夯实基础。第二，建立经费保障制度，政府应当把进城农民职业继续教育经费纳入财政预算，制定职业教育经费管理和拨付制度，规定各部分按比例拨付教育经费，同时积极拓宽职业继续教育经费融资渠道，由政府、用人单位和农民三方按比例承担费用，以此解决农民因担心费用过高而放弃继续教育机会的问题。第三，制定完善培训内容和方法。职业教育院校要充分结合产业结构转型升级对职业和岗位需求，重新调整专业内容和教学方法，制定适合农民的教学方式和适应农民的教学实践，防止农民因教育内容不符合市场需要；教学方法不适应而拒绝参加职业继续教育。第四，安排合理的岗前培训和职后教育。职业院校应建立教师教学发展中心，专门负责并落实教师岗前培训与职后教育制度。职业教育教师除了要学习基本理论知识外，还要加强对教师基本功、教学方法等培训，保障基本能够胜任教学工作。同时向教师开展在职培训，定期针对在岗职业教师进行教学方法和技能培训，促进教师更新教学方法和理念，不断提高教学能力13。3.3培养农民社区参与意识社区是进城农民生活和交往的基本区域。帮助农民在意识层面融入城市对于其市民化至关重要。而要在意识层面完成市民化，首先要培养农民的社区参与意识。社区主管部门应结合农民自身情况，充分考量在生活中存在困难的农民并予以支持，并通过与政府协作沟通，解决农民最关心的就业、子女教育和社会保障问题。此外还应保证退地农民参与社区活动的效能。部分社区常因退地农民文化水平较低或其他原因忽视这一群体的参与权利，进而使得这部分农民不再愿意参与社区活动。因此在社区治理过程中应当保障进城农民的基本权利，倾听退地农民的社区参与需求。只有当退地农民的建议和意见有机会被采纳，才能激发他们参与社区活动的积极性。针对退地进城的农民角色转换不及时和心理冲突，社区应该通过多种形式的社区教育活动对农民进行帮助，并适时调整教育培训策略，促进农民角色身份认同转变。此外，社区还可以在退地农民适应新环境和新工作方面提供帮助，通过社区教育改变退地农民的认知并帮助他们学会处理人际关系，学习新技能，努力从各方面提升自己，尽快适应城46-2024 年 2 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture实验 研究市生活。3.4加强农民职业技能培训退地农民完成市民化的关键在于劳动素质、职业技能能够适应城市发展需求。受制于职业技能和自我调节能力，退地进城后的农民往往在激烈的城市就业过程中处于劣势地位，尤其在现代公民学历普遍提高的时代，缺乏适合城市发展的职业技能导致进城农民很难完成高质量结业，阻碍了他们市民化。因此，政府要加大农民的职业培训力度，各部门妥善分配教育经费，对愿意参加职业培训的农民予以适当经费补贴，避免农民因担心培训费用过高而拒绝参加职业培训。在教育培训内容上，不仅局限于基本的文化素质、岗位培训和职业技能教育，还应包括对城市的制度、规则，市民素养的教育和学习14，帮助进城农民尽快调整心态，适应城市。政府和职业院校应加强职业教育工作宣传，引导农民积极参与职业技能教育。针对农民流动性强、文化水平低的特点，充分利用报刊、电视、互联网短视频、小程序等媒体，广泛宣传职业教育政策举措，在宣传介绍时应尽量选择农民能够理解的语言，帮助进城农民了解并接受职业技能培训提高职业技能，获得工作岗位，以适应城市生活，尽快完成进城农民到城市市民的角色转换。4结束语习近平总书记在党的十九大报告中讲到“必须清醒看到，我们的工作存在许多不足，也面临不少困难和挑战。主要是：发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决”。退地农民市民化问题看似复杂，其本质仍是城乡、区域发展不平衡和社会保障不平等问题。正因如此，越来越多的农民自发进入城市务工，越来越多的农民家庭搬迁到城市居住，想要成为城市市民。然而摆在农民面前的现实却是，进入了城市未必享受其他市民一样的保障和待遇，未必就等于自己成为市民。乡村振兴发展战略要求零散经营的农民退出土地承包权，让位于能够进行土地集约化经营的新型职业农民。现有在农村经营土地的主体人群是“不能或不愿进城的农村老弱病残群体以及进城后不愿或不能在城市体验安居而返乡的农民工”15，要引导这类群体退出土地承包权进入城市完成市民化是一项长期任务和过程，不仅仅是农民的身份、居住环境、户籍的转变，还有一系列思想观念、行为模式等方面的转型和变迁。退地农民市民化需要各方共同参与，通过长期努力，克服这一过程中会遇到的诸多困难，才会实现真正意义上的市民化。参考文献院1 第七次全国人口普查公报（第七号）EB/OL.http：/ 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