事业单位预算绩效管理评价体系构建研究.pdf

管理之窗67中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期事业单位预算绩效管理评价体系构建研究包娜摘要：本文以预算绩效管理评价内涵为立足点，阐述事业单位预算绩效管理评价的必要性，分析事业单位预算绩效管理评价体系中存在的问题，从绩效管理意识、评价目标、评价对象、评价指标四个方面入手，提出针对性的解决对策，构建切合事业单位实际的预算绩效管理评价体系。关键词：预算绩效管理 管理评价 事业单位 评价体系 评价指标引言2018 年 9 月 1 日，中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见强调要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，事业单位开始全面落实相关要求和内涵，在预算编制、执行、监督、决算等环节均融入相关绩效指标进行判断和评价，以保障资金安全性和提高资金使用效率，增强行政事业单位公共服务职能，在事业单位改革发展中发挥积极作用。一、预算绩效管理评价的内涵预算绩效评价是采用一定方式和方法，对单位制定目标和获取结果过程推出的评价方式，以评价指标为主要衡量标准，判断预算绩效执行情况是否达到预期目标。1简单来说，是对预算管理过程中业务或项目开展、资金使用、资源配置等科学性、合理性和规范性进行评价，及时发现各环节存在的问题，并为解决问题编制方案提供有效信息，是一项全员性、全过程、全方位的管理项目。预算绩效评价指标是预算绩效管理关键，包含共性和个性两个主要特征，共性指标包括预算编制、执行、监督决算等环节均要进行评价的内容；个性指标是结合单位实际情况和业务特点制定的指标。将这些评价对象各方面特性及互相关联的指标重新组合，可以构建一个内在具有强关联性的有机预算绩效管理评价体系。二、事业单位预算绩效管理评价的必要性（一）符合政府改革要求对政府工作来说，预算绩效管理评价能明确财政预算、合理配置资源，并细化落实到公共项目各个环节，是开展公共建设和公共服务的基础，对实现政府改革有积极作用。（二）促进事业单位自身发展为确保合理应对环境变化，事业单位有必要优化自身预算绩效管理评价方式，建立高效绩效评价体系，监督和管控纳入预算管理的财政资金，把握单位整体财务状况。这不仅能促进预算管理升级和优化，还能根据实际情况及时、准确调整目标和计划，实现更加合理的运转决策，促进事业单位长远发展。（三）实现预算精细化管理要求在预算绩效管理评价体系建构过程中，管理人员需要将预算支出内容或使用效益作为参考依据，选择适宜的指标和标准，及时完善处理每个指标问题，完善预算编制和执行情况。2如针对财政资金虚报、瞒报、闲置和过度浪费等情况，相关部门以绩效管理评价结果为依据，及时找出问题，针对问题原因提出改进方法和策略，有效缓解或避免资金浪费、使用效率低下等问题，增强预算成本资金管控力度。三、事业单位预算绩效管理评价体系存在的问题（一）缺乏绩效管理意识现阶段，事业单位预算管理制度具有一定规范管理之窗68中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期性，拥有合理、透明化的准则，一定程度上推进了事业单位预算绩效管理评价优化升级，取得了初步的成果。但许多问题也由此产生，如预算规定执行较为浅层，缺少深度研究和分析，绩效评价制度不够完善等。这是因为当前多数事业单位管理层对财务工作重视程度较低，财务管理认知停留在传统思维模式，只关注预算拨付是否到位、资金使用是否合理等，忽视预算的经济性和有效性，没有制定统一预算评价标准。（二）绩效评价目标模糊在我国事业单位发展历程中，绩效考核评价概念及模式的提出略晚，工作经验不足，在制定预算绩效评价目标时，无法充分认识到该工作的重要性和实际意义，对绩效评价目标理解不够，也难以准确把握环境变化，摸清单位年度发展规划后往往随意设置一个模糊目标，后续进行调整、修改。这种做法会导致事业单位全局观不清晰，无法为全年发展提供明确指引，难以准确判断运转效果，阻碍单位发展。（三）未明确绩效评价对象绩效评价对象不明确，各部门权责不清是阻碍事业单位预算绩效管理评价体系构建原因之一。事业单位在运转时倘若与市场联系较少，信息化建设水平不足，就会因缺乏有效信息而难以精准把握宏观经济走向，在绩效评价时，无法明确绩效评价对象，导致评价体系全面性和完整性不足。例如，事业单位没有融入市场发展大环境中，绩效评价对象以经济效益为主，忽视宏观类、公共性指标，忽略人才培养、服务水平提升等内部产出效益，导致评价效果不佳。（四）绩效评价方法陈旧部分事业单位绩效评价方法陈旧，仍以结果导向对比评价方法为主，没有引入一些先进的评价方法，只是将预算执行结果和评价管理目标进行比对和差异性评价，预算结果真实性、准确性难以保障。3例如，因素分析法、成本效益法等，权重设置以经验为主，评价结果不全面。部分事业单位预算结果分析不充分，止步于结果获取，没有深入挖掘预算绩效评价结果潜在价值，也没有将结果应用在后续管理工作中形成应用报告，导致预算管理缺乏信息数据支撑。（五）绩效评价指标单一在事业单位预算绩效管理中，绩效评价指标单一是其中较为突出的一个问题。一方面，很多事业单位未摆脱“重执行，轻管理”理念，只关注资金使用和业绩情况，注重结果忽视过程，导致绩效评价指标中结果性指标、财务指标偏多，过程性指标、管理指标少，且评价方式以自评为主，使得评价指标权威性不足。同时，评价指标缺少必要定量指标，以“定性评价+简单定量”指标为主；在实际工作中，定性评价涉及领域较少，难以覆盖所有职能，尤其是后勤服务部门，无法准确评价预算支出情况，无法激励相关部门调整支出，导致财政支出管理混乱。另一方面，预算绩效评价指标设置具有较强专业性、技术性，涉及面广、指标设置难度较大。四、事业单位预算绩效管理评价体系建构策略（一）提高重视程度，强化共同责任首先，事业单位管理者要认识到预算绩效管理评价工作的重要性，定期组织管理层、财务和业务部门开展各种实质性预算培训活动。例如，预算绩效高层培训或活动、基层意见研讨会等，提升预算绩效评价活动组织定位，确保预算编制切合单位实际情况、绩效考核方式贴合职工理解能力、预算执行情况符合单位执行力度，使每位职工意识到预算绩效管理评价的重要性，形成良好预算绩效意识和执行意识。以基层职工预算绩效意见研讨会为例，单位要展示各部门及单位整体预算绩效情况，对表现优异的部门给予一定奖励，在单位内营造良性竞争氛围，充分激发全体职工预算执行积极性。同时，事业单位应当将预算绩效评价活动前移，意识到预算绩效评价与预算编制、执行、监督等环节的紧密关联，将其作为预算编制参考信息，及时摒弃脱离现实情况的预算绩效指标，提升预算编制合理性，实现预算绩效管理评价意识的良性转变，从而更好地开展各项工作。（二）设定准确的绩效评价目标绩效评价目标，指绩效评价对象以低投入和高收益为目标，在规定计划期限内获得的相应产出和效果，是预算绩效管理评价的基础，具有效率性、有效性、经济性等特点。4一方面，单位绩效评价目标的设定不仅要考虑其行政职能和社会公共服务效能，还需充分考虑目标战略性、预算管理可操作性和效益性，经科学论证和反复修改后，划分为中长期绩效评价目标和年度绩效评价目标。另一方面，事业单位在设定绩效评价目标时，要确保其符合国家要求的发展方向和发展规划，在财政支出范围内，兼顾当前效益和长远目标，确保绩效评价目标具体细化、合理可行。例如，资金预期产出、预期效果、成本控制要求、服务对象满意度等，其中，资金预期产出指公共产品和服务的数量目标、时效管理之窗69中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期目标、质量目标、成本目标等；预期效果，指预期达成的经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响等；成本控制要求，为达到预期产出需要的成本资源等。（三）确定合适的绩效评价对象在确定绩效评价目标后，事业单位应当确定具体评价对象，如单位内部项目、各部门项目等，对预算执行情况、绩效指标完成情况等逐步开展单位或部门评价，了解资金实际运行情况，必要时可引入第三方机构实施评价。在对绩效评价对象开展评价工作时应遵循相关流程：首先，根据项目类型精准定位，明确项目重点，做好项目调研工作，收集相关资料，如共性资料、个性资料等；其次，根据资料撰写评价方案，各业务部门与财务部门充分沟通后初步确定评价对象；最后，根据工作方案开展访谈、实地调研、社会调查等，汇总所有资料信息进行分析，确定项目预期效果目标达成情况，如项目实际产出和产出效果、专项资金使用范围和执行情况等，对评价对象进行调整和最终确定。（四）制定科学的绩效评价方法为助力预算绩效管理评价体系构建，事业单位应当制定科学的绩效评价方法，全方位、多维度地开展绩效评价工作，给出具有权威性、客观性和公众性的评价结构。评价方法包括成本效益分析法、最低成本法、比较法、积分法、分类法、标杆管理法、因素分析法和公众评判法等。针对结构简单、人员数量少的事业单位，可采用积分法进行绩效评价，对结构复杂、层级多、人员繁杂的事业单位，可选用分类法进行绩效考核。在选择绩效评价方法时，事业单位要充分考虑自身公益性、非营利性和社会服务性特点，基于单位实际情况，选择适宜绩效评价方法组合方式，以便取得最佳绩效评价结果。值得注意的是，在绩效分析中，若有明确预算编制内容，可以将实际支出和定额标准相互比对，开展偏差性分析；若无明确预算编制，要判断各项支出是否属于本项目必要支出，评估资源投入必要性以及投入产出效果能否匹配项目总目标。同时，在事业单位项目支出绩效评价中，评价主体不同，采用的评价方法也存在差异，如绝对方法和相对方法。例如，绩效自评、部门评价、财政评价，主要针对单位内部项目进行评价。在具体评价中，采用绝对方法（评级量表法）对人员综合能力、业绩情况、工作态度等进行评价，采用相对方法，对各部门项目总体绩效目标完成情况；各绩效指标完成情况；预算执行情况，还要对资金使用情况、产出实现情况及获得效益、相关制度执行情况等进行综合评价。对评价中发现的未完成绩效目标或与绩效目标偏离较大的情况，需要及时分析问题产生原因，研究针对性整改措施，并编制自评报告和绩效自评表。还要对项目进行排级和比较，充分利用考评结果，为提升事业单位管理层决策科学合理性提供依据。（五）选择全面的绩效评价指标合理把控绩效评价指标难度。事业单位由于其发展情况和公共职能存在差异，对应绩效评价指标也各不相同，要结合实际情况，综合定性和定量考量，不断完善和细化评价指标，合理把控指标难度和权重，避免过难或过易。其中，定量指标主要考虑资金使用、人员管理、资产管理等方面，采用人员支出比例、公共支出占比、资本性支出占比、人员保障比例等合理设置权重；定性指标主要为主观性判断，如员工满意度、上级部门认可度等，参考指标标准得出具体分值。同时，绩效评价指标描述语言要通俗易懂，避免使用一些过于专业化术语，降低工作人员理解难度，也避免对信息公开造成不良影响。适当更改评价体系基本指标参数。目前事业单位绩效评价指标体系中，财务指标的确定一般以部分阶段性财务报表为依据，缺乏时效性、指标较为单一，无法真正体现部门整体工作绩效。可适当增加市场价值增量、经济价值增量，以综合角度考量政府部门各个层面，了解职能部门贡献能力、经济后续发展能力等，也能改善事业单位部门管理者缺席问题，为事业单位实现战略目标提供帮助。五、结语综上所述，事业单位要从单位转型发展角度入手，建立完善预算绩效管理评价体系，设定准确的绩效评价目标、确定合适的绩效评价对象、制定科学的绩效评价方法、选择全面的绩效评价指标，不断提高预算绩效管理科学化、规范化水平，提高财政资金使用效益和效率。参考文献1 黄文娟.推动行政事业单位实施全面预算绩效管理的建议 J.财务与会计，2020（23）：72.2 盛豪杰.内控视角下行政事业单位预算绩效管理体系的构建J.知识经济，2020，（03）：64+66.3 曾启明.改进行政事业单位绩效评价管理的建议 J.中国财政，2019，（21）：58-59.4 杨轶.行政事业单位预算管理绩效评价问题研究 J.财务管理研究，2022（03）：128-131.（作者单位：新疆维吾尔自治区政法委信息中心）