中国小产权房问题与对策研究应用报告.doc

中国“小产权房”问题和对策研究汇报

天则经济研究所课题组

北京，7月18日
课题组名单

课题责任人：
冯兴元

顾问
张曙光

全体组员（按姓名拼音次序）：
冯兴元 高岩 李人庆 刘业进 盛洪 杨小静 赵旭 周挺

目录

引言 4
1.中国城镇土地制度和房地产市场现实状况和问题 6
1.1中国土地制度现实状况及问题 6
1.2 中国房地产市场现实状况和问题 10
2．全国“小产权房”总表现实状况、问题和法规政策 13
3. 部分经典城市“小产权房”情况调查结果 22
3.1 深圳、成全部和北京“小产权房”调查分析 22
3.2 全国其它城市“小产权房”概况及处理方法 35
4．研究发觉和结论 37
4.1“小产权房”存在合理性 37
4.2“小产权房”“不正当”之处 37
4.3“小产权房”为何屡禁不止？ 38
4.4 政府对“小产权房”态度 39
5．立即处理“小产权房”问题必需性和部分对策 40
5.1 必需性 40
5.2处理“小产权房”问题部分对策 40
6. 结语 44
参考文件 45

引言
建国以来，中国城镇土地经历了一个公有化过程。这种公有化在农村表现为土地集体化，在城市则表现为土地国有化。这种公有化不是经过公平交易或充足赔偿方法实现，而是经过法规政策简单变更。这些法规政策简单变更，没有经过民主公共选择程序，所以不含有真正正当性和正义性。其实质就是对私人土地全部权“充公”。
和此相关，中国政府对农村土地和住房对外转让权限制也是经过法规政策层层加码。1982年以来《中国宪法》新增相关城市土地国有要求，并重申农村土地由农村集体全部，为以后中国加速城市化过程中由城市政府以垄断方法、按非市场征收赔偿标准将大量农村集体土地收归国有、然后用于“土地滚动开发”埋下了伏笔。这些限制也表现为对农民基础产权“剥夺”。
现在在全国各地普遍存在“小产权房”问题。“小产权房”是相对“大产权”即完全产权而言一个约定俗称称谓。通常而言，“小产权房”是指建设在农村集体土地上，并向集体经济组织以外组员销售或出租房屋。“小产权房”不含有完全产权，只能取得乡镇政府集体土地使用权证或村民委员会盖章证实，无法取得国家土地、房屋管理部门颁发国有土地使用权证和房屋全部权证。从房屋产权证发证机关来看，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证可视为完全产权房，是受到法律保护，而由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证房屋法律属性存在较大争议，因为上级政府部门会依据现有政策法规认为这类“小产权房”并不组成真正法律意义上产权。所以，“小产权房”权益不轻易得到法律充足保护。
基于上述分析，我们通常能够把“小产权房”定义为：建设在农村集体全部土地上、不符合国家法律法规和相关建设程序、无法取得国家土地和房管部门颁发国有土地使用权证和（或）房屋产权证房屋或其它建筑物，包含超出农民本身居住需求或和其居住目标无关、关键用于出售、出租和经营房屋或其它建筑物（比如厂房，酒店或其它经营场所）。
中央政府对向城市居民或单位转让农村土地通常性严禁能够见诸于1982年宪法。而对“小产权房”禁令则是以行政要求和政策形式，关键出现在1999年以后，也就是发生于中国开始加速城市化、住房市场化和“小产权房”大幅增加以后。城市政府往往以低现金赔偿方法大规模强制征收农民土地，使之变性为国有土地，然后高价转让给房地产开发商，或大搞开发区，把土地低价甚至无偿转让给工商企业。为了降低农民抵制，城市政府往往还需要配合以其它赔偿方法，包含为其留地或提供其它安置方法。部分“小产权房”出现就和这种背景相关。土地“招拍挂”制度更是推高了城市政府国有土地出让价格，和被征收土地赔偿标准形整天壤之别。这种利益分化格局更是刺激市区周围乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”冲动。
乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”，往往也是对地方政府行为一个模拟。地方政府为了推进城市化和“土地滚动开发”，往往私自改变计划以适应其城市开发需要，甚至开发在前，计划跟进，或干脆新拟计划根本不能得到上级政府同意，根本就没能实现计划跟进。乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”行为，路子和城市政府形同一辙。在上述背景下，她们行为是被城市政府所容忍。而城市政府行为也是作为和中央政府（直接或间接）讨价还价结果，为中央政府所容忍。其部分原因是1994年分税制财政体制改革向中央相对集中了财政收入，同时上级政府不停把财政支出责任下移，再加上各地城市政府加速推进城市化，使得这些城市政府支出压力陡增。“土地财政”能够说是在这一背景下中央政府为城市政府取得新财力而开下一个口子。也就是说，城市政府政策和行为是中央政府所总体上默认和许可。由此看来，从农村集体和个人，到各级地方政府，再到中央政府，无一例外，全部是讨价还价参与者，和开发“小产权房”直接或间接怂恿者。
这就是现在中国“小产权房”问题所面正确历史、现实、制度和政策背景。本汇报研究和分析了中国“小产权房”发展现实状况、问题和对策。整个汇报基于对现有文件案头分析，和课题组对北京、成全部和深圳三大城市“小产权房”现实状况和问题摸底调查。课题组采取了焦点小组（focus group）和部分访谈相结合调查方法。
本汇报首先分析了中国土地制度和房地产市场现实状况和问题，然后分析全国“小产权房”总表现实状况、问题和法规政策，并在此基础上总结和分析深圳、成全部和北京等地“小产权房”发展情况，特点，问题及其成因，和地方政府政策，最终提出部分政策设想。

1.中国城镇土地制度和房地产市场现实状况和问题
1.1中国土地制度现实状况及问题
1.1.1中国土地制度二元特征和制度变迁特点
中国现行土地全部权制度是农村土地集体全部制和城市土地国有制并立制度。1982年《中国宪法》第十条要求，“城市土地属于国家全部，农村和城市郊区土地，除由法律要求属于国家全部以外，属于集体全部；宅基地和自留地、自留山，也属于集体全部。”不过，以前宪法文本并没有“城市土地属于国家全部”要求。这项要求是在1982年宪法中增补。这一增补没有遵照同意标准。在诺贝尔经济学奖得主布坎南创建宪政经济学中，同意标准占据着关键地位。这种标准表现了规范个体主义效率标准。按此，一项集体决议是否有效率，其评价标准是当事人主观判定，而不是外在标准。评价集体行动时，不需客观标准，只需参与者对其中活动表示一致同意。只有个人才知道自己利益为何，其它任何人全部无法越俎代疱。对个人而言，只要是按个人意愿做出选择，就是促进了个人效用。对整体而言，只要其中全部个人全部没有受到强制，全部可按自己意愿做出选择，这个整体就有效率。由此看来，1982年对城市土地全部权变性，不符合个体主义效率标准，是反宪政立法行为。相关个体主义效率标准，可参见Brennan等（1980；1985）。
未经任何产权变更及认证手续，城市土地被变性为国有土地。和此对应，农村土地集体全部制也经历了一个类似公有化过程。
建国以后中国城镇土地公有化过程不是经过公平交易完成，而是经过改变法规政策来实现，其实质是“充公”。不管是在大清帝国和民国时期，还是在1962年之前，中国实施土地和房产双私有制度。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》要求在农村实施耕者有其田土地私有制。1952年开始初级合作社中，农民仍然拥有土地全部权，但经过集体合作耕种，上交了使用权。1956年6月，一届人大三次会议经过《高级农业生产合作社示范章程》要求了入社农民必需将私有土地转为集体全部。当初还要求假如社员退社，“能够带走她入社土地或相同数量和质量土地，能够抽回她所交纳股份基金和她投资。” 1962年秋推出《农村人民公社工作条例修正草案》（“人民公社60条”）第二十一条第一款要求，生产队范围内土地，全部归生产队集体全部，包含社员自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。不过这种农村土地集体化必需经过一个程序。第二十一条第六款就要求这一程序：“上面所说土地……山林……全部权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来以后，长久不变。”也就是未经此程序，农村土地仍然为私有土地。1975年和1978年中国宪法全部要求了农村土地为基础核实单位生产队集体全部。1982年12月公布《中国宪法》明确要求：“农村和城市郊区土地，除有法律要求属于国家全部以外，属于集体全部；宅基地和自留地，也属于集体全部。……任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它形式非法转让土地。”另外，1982年中国宪法第十条要求，“城市土地属于国家全部”。政府由此不费一兵一卒、一分一厘，就完成了对包含农村土地集体化和城市土地国有化。
相关土地使用权制度，中国现有土地管理法要求，国有土地和农民集体全部土地，能够依法确定给单位或个人使用。使用土地单位和个人，有保护、管理和合理利用土地义务。农民集体全部土地依法用于非农业建设，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权。
1.1.2国有土地和集体土地权利不对等
尽管城市土地和农村土地全部属于同一个土地资源，但人为分割成城市和农村两种土地制度造成了其享受权利极不对等，具体表现在土地利用、赔偿、收益方法、管理体制上巨大差异，具体包含：第一，经出让后，城市土地可自由流转，而农村土地只有被政府征收以后才能转变土地性质；第二，城市土地使用权能够经过招标、拍卖、挂牌等方法实现土地价值，农村土地只能根据以往产量经验来估算赔偿费用；第三，城市居民能够经过购置取得一定年限土地使用权，农民具体土地权利却很模糊。第四，土地收益分配机制也存在不公。现在土地收益分配存在问题有：一是土地收益理应是土地全部权和使用权获益，即集体组织和农民获益，可在实际中部分县和乡镇政府主导和参与了土地收益分配并取得巨额土地收益，造成集体组织尤其是农民获益降低；二是在赔偿标准方面，农民在土地收益分配中属于最弱势群体，其赔偿获益大小和市场远远脱节，显示出显著分配不公。即便在靠近市中心近郊土地赔偿价格较高甚至很高，也难以去除行政征收造成不公正感。值得一提是，对于耕地赔偿水平更为离谱，没有包含对土地全部权赔偿。《土地管理法》第47 条要求，“征收耕地赔偿费用包含土地赔偿费、安置补助费和地上附着物和青苗赔偿费。征收耕地土地赔偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值6 ~10倍”。据REICO工作室（）计算，以北京市为例计算了国有土地“招拍挂”成交价格和农村土地征收费用巨大差异，前者最高达成后者61倍。
1.1.3中央和地方政府围绕土地问题博弈
现在中国城镇分割二元土地制度极大地制约了农村集体和个人拥有或支配土地参与城市建设和发展可能性，带来关键矛盾有：一是城市常住和临时居住人口在大幅增加，而城市土地数量相对有限；二是农民土地收益分配较低，不愿向城市政府转让土地，而城市在土地利用上仍然难以实现规模经济难问题；三是政府首先要保障农民基础生活，其次又限制农民收入发展之间。伴随城市化进程加紧，大量人口从农村人口流出转为城镇人口，加上大量农村流感人口涌入城市，催生了城市建设用地需求总量不停上升，激化了城市建设用地供给有限性和城市中日益增加土地需求之间矛盾。
伴随城市化进程日益加紧和城市规模扩张，上述城市建设用地供不应求情况蕴藏着巨大利益。各地市、县政府垄断了农村集体土地征收权和国有土地使用权在土地“招拍挂”市场上转让权。地方政府大规模实施农地转用和征地赔偿，包含采取合规和违规手段，以获取巨额国有土地转让收入。分税制改革以后，地方政府事权和支出需要伴随城市化进展而相对扩大，而预算内财权相对缩小，这种“土地财政”已成了地方政府增加预算外收入关键手段。围绕地方政府农地转用和征地赔偿，中央政府和地方政府之间存在着巨大利益博弈。
中央政府土地政策目标是多重，它首先是经过维持一定总量耕地来保障“粮食安全”； 也就是政府推行一个最低耕地总面积不低于“耕地红线”政策。“耕地红线”是指用于常常耕种土地面积最低值。“耕地红线”分为“国家耕地红线”和“地方耕地红线”。现在中国国务院要求全国“耕地红线”是18亿亩。
其次是在一定程度上顾及农民利益，以保持社会稳定；然后是合适增加建设用地，保持经济稳定增加。对地方政府来说，首先要实现增加和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加紧当地域工业发展和经济增加；其次要实现财政收入增加目标，包含经过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多政府债务。若要更为深入地了解其背后目标形成过程，需要采取方法论个体主义分析法（布坎南等，）。依据该分析法，任何社会现象了解均能够归结到个人和个人之间互动层面。 不存在抽象“国家”、“政府”、“组织”、“集体”，其背后是具体部分个人和个人之间互动，这些集合概念只是对个人和个人之间互动一个指代词。地方政府上述两大目标，和地方政府领导人个人目标高度一致，比如个人升迁目标，或个人收入，职务消费，声誉，地位，权力，甚至功名心等目标。
地方政府两大目标之间高度一致。加紧农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增加，又能增加财政收入。从土地政策目标取一直说，中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。
中央和地方目标矛盾和冲突后果也较为严重: 首先, 它们使民众利益受损。地方上通常包含到农地转用、拆迁赔偿冲突比比皆是。其次，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包含大规模买地负债风险。依据国家审计署数据，截至底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能负担一定救助责任其它相关债务16695.66亿元，占15.58%。巨大地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定突出问题和巨大隐患。
中央政府和地方政府土地博弈根源是现行财政体制和土地制度存在弊端。1994年分税制财政管理体制改革造成了财政权力和财政收入朝着中央集中，同时各地加速城市化和工业化造成地方政府财政支出快速上升。作为其结果，地方政府支出压力日增。中央对地方政府经过“土地滚动开发”获取收入开了一个口子。农村集体和农民处于相对弱势地位，面临利益受地方政府侵占处境，而中央政府其整个过程中为地方政府提供了法规政策框架，比如在全国推行对征收农村集体土地低赔偿政策、对失地上访农民遣送回乡政策甚至劳改政策。中央政府即使强调维护农民权益，不过在总体上对地方政府土地侵权行为采取视而不见、容忍甚至怂恿态度，关键是对耕地保护实施高压政策。中央政府耕地保护政策既对地方政府侵占耕地行为、也对农民土地支配权形成严重限制。在这种情况下，农村集体和农民难以对抗中央政府土地用途管制行为和地方政府土地侵占行为。
1.1.4农地流转问题有待处理
改革开放三十年来，中国农村土地制度变迁经历了四大阶段。第一阶段（1978-1999年）：恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体全部、家庭承包经营、长久稳定承包权、激励正当流转”农村土地制度（王景新，）。第二阶段（-）：农村土地制度改革沿两条根本展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度，二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度改革（王景新，）。第三阶段（-），推进农业用地流转。10月，中共十七届三中全会经过《中共中央相关推进农村改革发展若干重大问题决定》指出，许可农民以转包、出租、交换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多个形式适度规模经营。不过伴随全球金融危机爆发，这些流转即使仍在推行，不过政府没不再力推大规模农用地流转改革。第四阶段是。12月31日，中共中央、国务院经过了《相关加紧发展现代农业、深入增强农村发展活力若干意见》，即中央一号文件，提出坚持依法自愿有偿标准，引导农村土地承包经营权有序流转，激励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多个形式适度规模经营。
中央一号文件提出要稳定农村土地承包关系。除了上述方法之外，其它方法包含：一是抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变具体实现形式，完善相关法律制度；二是结合农田基础建设，激励农民采取互利交换方法，处理承包地块细碎化问题；三是土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；四是探索建立严格工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度；五是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、协议签署、价格评定等流转服务。六是加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。七是深化国有农垦管理体制改革，扩大国有农场办社会职能改革试点。八是稳步推进农村综合改革示范试点。“中央一号文件”这些新要求有利于土地流转。一旦得到实施，会对农地规模经营和利用产生较大正面影响。不过，这些要求是否能够得到落实实施，仍然是个未知数。
中国农地流转是实践中发展出来产物，其形式呈多样化态势，不一样地域有着不一样农地流转形式。从流转主体看, 可分为农户自发流转和经过农村集体组织流转。农户自发流转关键采取转包、转让、交换等形式, 经过农村集体组织流转关键采取入股、租赁等形式。但现在农户自发流转仍是农地流转主体。
对农业用地流转来说，现在农地制度存在四个方面缺点（张琦，王昊，；刘强，）。第一，现行农地制度把每个分散农民“捆绑”在小片土地上，造成了农村劳动力资源低效率利用。中国农村根据集体经济组织中人口分配土地，不按个人能力，这会造成有耕作能力农民土地不够用，缺乏耕作技术者或不愿耕作者土地闲置严重。第二，农用地细碎化严重，规模经营受限。伴随生产制度发展，技术进步和耕种设备改善，大规模机械化作业已经成为世界农业耕种普遍趋势。而中国零星分散土地很不利于开展机械化作业，而农业不走机械化道路，产量就不能得到提升，农户就无法实现单靠农业显著提升其收入。第三，农村土地流通市场严重发育不足，受政策抑制十分严重。中国农村土地归集体全部，而集体经济组织既不是企业，也不是农民个人经济实体。《中国土地管理法》第六十三条要求“农民集体全部土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；不过，符合土地利用总体计划并依法取得建设用地企业，因破产、吞并等情形致使土地使用权依法发生转移除外”，即不许可城镇人口购置和租用农村集体土地，也不许可其购置和租用农民手里住宅。第四，农村土地和房产确权不足造成这些资产无法用于贷款抵押，从而影响农户取得农业信贷、从事农业投资。国家推行耕地保护政策，农村房地产又往往没有土地证和房产证，难以用于信贷抵押担保。在这种情况下，农村集体土地难以进行市场运作，也就难以发挥市场在农村土地配置方面基础性作用。
《物权法》对农村土地承包经营权和宅基地使用权进行了明确，第125条要求农村“土地承包经营权人依法对其承包经营耕地、林地、草地等享受占有、使用和收益权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。第152条要求农村“宅基地使用权人依法对集体全部土地享受占有和使用权利，有权依法利用该土地建造住宅及其隶属设施”。农村土地承包经营权有流转、收益权利，但农民对其宅基地却只有占有和使用权利，不许可经过对外流转取得收益。相比而言，城市居民房产尽管也只有地基使用权，但能够自由买卖，而农民则不许可。这说明现在土地流转制度还存在很大缺点。
1.2 中国房地产市场现实状况和问题
土地是房地产市场中最基础要素。中国土地公有制性质，和对土地使用种种限制性要求，肯定会给中国房地产业发展带来深远影响。
自1998年公布《国务院相关深入深化城镇住房制度改革加紧住房建设通知》以来，中国由住房福利制度转变为以产权私有为主制度，中国住房市场化改革进入了深化阶段。自此，房地产行业已经成为国民经济支柱行业，并极大改善了城镇居民居住条件。住房市场化改革，使中国城镇居民住房情况发生了显著改变，居民住房面积和住房质量全部有所提升。中国城市人均建筑面积从1978年6.7平方米提升到了32.7平方米 《住建部：中国城镇人均住房面积达32.7平米》，中央电视台网，11月29日。
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快速城市化和住房市场化为中国地方政府大规模“土地滚动开发”和“土地财政”奠定了基础。所谓“土地财政”，是指地方政府关键靠征收、贮备和出售土地和其它深入“土地滚动开发”手段取得财政收入和其它城市经营所得，以维持地方政府“吃饭财政”和“建设财政”运转。所以，“土地财政”常常被称为地方政府“第二财政”。
很大一部分“土地财政”收入用于城市基础设施投资。而且“土地财政”实际规模远远超出地方国有土地出让收入基金规模。其原因很多。具体而言，除了正常土地转让收入之外，还存在多个相关收入。“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府在对某一地块进行征收和开发计划之初，该地块和周围房地产就往往开始上扬，这是因为政府未来基础设施投入和其它投入将资本化到这些房地产，造成其增值。伴随这些房地产增值，政府税、费收入也伴随上升。反应在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量政府税费收入。政府基础设施投入和其它投入越多，这些投入资本化到房地产程度越高，政府税费收入也越高。更有甚者，城市投资企业和部分房地产开发企业本身就为地方政府所掌控，所以地方政府能够从这些企业直接投资和开发中获益。其后，地方政府将取得部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮“土地滚动开发”。“土地滚动开发”带动了城市开发，其结果是带来更多外来投资和繁荣，由此带来更多地方政府税费收入。
尽管中国住房改革取得了很大成就，不过土地制度严重扭曲也严重影响了住房供给体系正常运行。土地制度扭曲，在较大程度上加剧了房价涨幅和“泡沫化”。另外，政府保障性住房供给制度存在缺点，而“小产权房”负担了大量住房保障功效却不被认可。总体上看，房地产市场存在着以下问题：
第一，多年来房价总体上上涨迅猛。多年，中国房地产价格连续上升，在长三角、珠三角和环渤海等地域部分城市，增加更为快速。据中国土地勘测计划院全国城市地价监测组公布汇报显示，全国住宅平均价格为4474元/平方米，同比增加25.1%，为以来最高水平。天津、上海、南京、杭州、宁波5城市地价占房价比已经超出40%（《南方日报》，）。
认为例，从国家统计局网站得悉，从全国商品房销售数据看，商品房销售面积同比增加42.1%，而销售额同比增加75.5%，由此可推算房价同比上涨了近1倍。同时，测算房地产价格增加率和GDP增加率比值，假如以全国房价同比上涨25%计算，其和GDP增速比值为2.8左右，若以一线城市房价同比上涨80%计算，则该比值到了8左右。而1990年日本房地产泡沫严重时其比值在3左右。假如单按这个指标来从侧面来看中国房地产“泡沫化”程度，那么该程度是比较高。 依据美国著名经济学家查尔斯·P·金德伯格（1996）见解，“泡沫”就是指“一个或一系列资产在一个连续过程中陡然涨价，开始价格上升会使大家产生还要涨价预期，于是又吸引了新买主----这些人通常只是想经过买卖谋取利润，而对这些资产本身使用和产生盈利能力是不感爱好。伴随涨价常常是预期逆转，接着就是价格暴跌，最终以金融危机告终。”按此，“房地产泡沫”可了解为房地产价格连续上涨，这种上涨使得大家产生价格会深入上涨预期，并不停吸引新买者--伴随价格不停上涨和投机资本连续增加，房地产价格远远高于和之对应实体价格，由此造成“房地产泡沫”。不过，“房地产泡沫”或其它资产“泡沫”基础上是一个事后概念：假如不发生“泡沫”破灭，那么房地产价格不管多高，全部卖出房子均为有效需求组成部分；只有当“泡沫”破灭，才能从事后确证以前出现了“房地产泡沫”。所以，对中国房地产市场是否存在“泡沫”，存在着不一样见解。

第二，中国现在房地产市场空置率很高。国家统计局最新数据显示，10月末，全国商品房空置面积1.12亿平方米，其中商品住宅空置面积6204万平方米，商业地产空置面积上六个月也达2878万平方米。现在全国空置率已达成26%，大大超出国际公认10%警戒线。
第三，中国住房保障制度存在缺点。以来，在商品房市场蓬勃发展同时，中国针对中低收入居民住房保障制度建立得比较迟，但多年来发展较快，住房保障呈多样化局面 8月下发《国务院相关促进房地产市场连续健康发展通知》提出，依据城镇住房制度改革进程、居民住房情况和收入水平改变，完善住房供给政策，调整住房供给结构，逐步实现多数家庭购置或承租一般商品住房。
。依据全国大部分地域实践，现在中国住房保障体系包含廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房和棚改房五种关键类型。中国住房保障制度也存在问题：首先，政府对于住房保障责任没有清楚界定，现行住房保障制度保障对象没有完全覆盖最需要住房保障群体，却覆盖了收入和住房全部不是最困难群体，结果是深入扩大而不是缩小了住房差距，而且造成了分配不公和设租寻租问题；其次，现行住房保障制度扭曲了土地和住房市场，严重损害了市场效率。比如很多经济适用房和限价商品房户型面积大，隐形补助多，等于投入纳税人资金去补助买房者购置财产。假如这些住房采取小户型、市场价，这些购房者完全能够按这种市场价买房，纳税人无须为其提供补助。
第四，住房保障制度没有将“小产权房”纳入进来。“小产权房”包含建造在农村集体土地（通常是宅基地）上，但又不是农民自用住宅或其它建筑（如厂房）。多年来发展迅猛，这些“小产权”住宅因为成本低廉，租金也较低，吸引了大量外地农村到大城市打工人员租赁。这些外地农村打工人员基础上无力负担大城市高昂租金，所以城市周围和城中村“小产权房”客观上发挥了保障性住房功效。深圳市在这方面提供了最为突出例证。该市“小产权房”被称为“历史遗留违法建筑”，现在实际上已占住宅市场50%以上份额（地产中国网，）。据统计，该市底户籍人口304.94万人，常住人口共1300.18万人。这些常住人口和临时居住人口中，大家严重依靠“小产权房”。据深圳市查处违建部门向媒体公布数据，截至12 月，深圳“违法建筑”达成37.94万栋， 建筑面积高达4.05 亿平方米， 是全市总建筑面积49.27％（地产中国网，）。能够说，没有“小产权房”，就没有深圳市现在经济发展。
总而言之，中国城镇二元分割土地制度和国家主义和城市中心主义房地产政策，严重扭曲了住房供给体系。降低了城市尤其是大城市面向多层次需求住房供给，造成或加剧了住房困难。农村土地和住宅不能进入城市住房供给体系，使快速发展中城市土地供给严重不足，造成房价高企，人为制造了住房保障需求；大量进城打工农民无法将其所拥有财产（关键是其占有土地和拥有房产）变现，而其打工收入又难以负担城市住房价格，使她们在城市居住条件很困难，成为最需要救助对象；同时，城市周围和城中村“小产权房”不被正式认可，深入降低了城市“大产权房”供给，使政府不得不负担更多住房保障责任。

2．全国“小产权房”总表现实状况、问题和法规政策
“小产权房”现象是在特定制度和政策背景之下发生，我们无法以“不正当”说辞对其简单定性以求处理其相关问题。我们依据现有资料，在此总结和分析全国“小产权房”总体发展现实状况，产生背景和存在问题。
2.1“小产权房”产生背景
“小产权房”由来已久，是伴随城市化和工业化快速推进而产生，20世纪80年代因为乡镇企业异军突起，劳动力大量流动，当初在集体土地出现大量兴建住房现象。而且当初法律是许可城镇居民为了特定目标在农村建房，如1982年《村镇建房用地管理条例》要求：“回乡落户离休、退休、退职职员和军人，回乡定居华侨”和“集镇内非农业户”经过同意全部能够在农村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41条也许可城镇非农业户口居民使用集体土地建住房（郑振源，）。开始大量在外打工农民租住城郊农民闲置房，以后村民和村集体开始建设租赁房或商品房来满足外来人口住房需求。而政府20世纪90年代末期，在法律层面严格严禁农民住宅向城市居民出售、严禁城市居民占用农民集体土地建住宅。但“小产权房”依旧如势如破竹，遍地开花。
小产权房产生背景较为错综复杂：
第一，从本质上来看，“小产权房”大量出现是目前中国城市化快速进程中城镇土地被人为分割成了两个体系不合理制度安排结果。从集体经济组织、开发商、购房需求者等利益相关者来看，“小产权房”发展符合各方利益诉求。甚至因为快速城市化过程中市、区政府需要大量征地，其和农村集体经济组织和个人之间往往需要有一定利益交换，而“小产权房”发展是其中一个利益输送。所以，“小产权房”发展迅猛是肯定，它也和地方政府支持和默认分不开。另外，地方政府怂恿“小产权房”开发，也和中央政府实际容忍态度相关。这种实际容忍态度归功于多个方面原因：一是不许可农民开发“小产权房”政令本身存在不公平性。二是大部分“小产权房”和“土地财政”也相关系，而“土地财政”可视为地方政府和中央政府围绕政府收入分配方面讨价还价一个结果。在分税制财政管理体制改革中，中央政府取得了较大部分预算内收入。地方政府作为一个赔偿，需要以非市场大规模价征收土地，大搞“土地滚动开发”，以充实其“土地财政”，就往往要为农民留地用于自主开发。在这种情况下，中央政府也需要对“小产权房”持一定容忍态度。比如，，深圳为加紧城市化进程，把农村集体全部制土地全方面转为国有，村民转为市民，并取消了村级组织。在土地国有化过程中，为了照料原居民利益，深圳市为每户划出不超出120平方米土地，用于建设层高不超出5层、建筑面积不超出480平方米住房。超出这一面积建筑，全部属于“违法建筑”。但不管是否超出此指标，均可视为“小产权”。三是对农村土地使用权和住房产权限制很多是中央政府法规政策层层加码，而加码前出现“小产权房”也难以纳入以后中央统一禁令加以严禁，这一格局也使人对以后新设限制性要求严厉性提出质疑。四是很多中央政策许可地方试点本身也许可“小产权房”大量存在。比如成城市属于全国统筹城镇综合配套改革试验区，大量村民被安置在集中居住区，住房没有城市政府颁发产权证，但属于正当“小产权房”。不过，部分村民对外私下转让了其住房。

第二，农村集体和个人对不接收低赔偿征地，直接建设和供给“小产权房”含有很强正向激励。当下土地收益分配失衡，不利于农村集体和个人。农村集体组织并不拥有完全意义上集体土地产权——农民集体对土地占有、使用、收益和处分权是有限，尤其是缺乏对农村集体土地使用权最终处分权。这造成农村集体全部土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断供给者，经过低价征收农村集体全部土地，再经过“招拍挂”等方法，以高于征收拆迁赔偿费用几十倍甚至上百倍价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包含土地出让收入和多种相关税费等。另外，房地产开发商也能从房价大幅上涨、土地较快增值中获取巨大利益，而作为农村集体土地全部权主体农民并不直接参与土地利益分配，尤其是在工业化、城镇化加紧推进过程中，土地快速增值造成农村集体全部土地法定征收赔偿费用和市场价值之间差距不停拉大，农民只能从中获取很小一部分利益。“小产权房”出现，打破了政府垄断土地一级市场格局，在某种程度上也是农民主动参与土地资源优化配置、分享工业化城市化进程中土地增值收益结果。从开发商和地方政府，到村集体和村民，利益分配呈倒金字塔形，为了保有土地利润，村级组织和村民有极大经济动力推进“小产权房”开发。不可否认，土地开发肯定有地方政府和开发商贡献，不过对原土地权利人利益侵占也是关键利润起源，它造成了村民和村集体推进“小产权房”发展巨大利益动因。
第三，城市化快速发展对住房需求增加，而“大产权房”供给有限。10月，中国科学院可连续发展战略研究组公布《中国新型城市化汇报》。汇报对中国50个代表城市新型城市化水平进行了排序，上海、北京、深圳新型城市化水平居前三位。城市化意味着大规模农民进城，对住房需求增多。另外，城市化也使得村镇规模急剧降低，也使得“小产权房”不停建设和运转，伴随高速度城市化，作为住房市场中关键补充部分“小产权房”规模也会不停扩大。
第四，城区房价飙升、住房保障制度不完善使得中低收入群体不得不购置价格有优势“小产权房”。因为“小产权房”去了三大成本（购地成本、多种税费、由土地和房地产市场管制造成“公关成本”甚至“腐败成本”），价格有绝正确吸引力。和此同时，经济适用房、廉租房等保障性住房建设却一直无法满足这些住房需求。这些保障性住房还存在很多限制，尤其是户籍限制。这些原因使得大量外地中低收入者无法享受大城市保障性住房。
第五，一部分城市高收入群体为保值增值进行投资、选择第二居所乃至第一居所而选购“小产权房”，为“小产权房”售卖准备了较大买方市场。这里包含高收入群体购置别墅型“小产权房”。
第六，城镇人口流动使得近郊农民部分宅基地变得富裕，为“小产权房”发展提供了条件。多年来，城镇人口频繁而又密集地流动，首先，一部分城市近郊农民因进城务工、儿女教育、收入增加、意欲改善生活境遇等移居城市，腾空了近郊农户部分宅基地，加上村镇违规批转和变卖，为“小产权房”开发提供了一定量、必需空间，同时，一部分近郊农民自建房直接转让，变成了“小产权房”。
2.2“小产权房”发展情况
我们能够简明从“小产权房”数量，类型，开发模式，物业形态，价格，购置对象，房屋产权情况，和相关配套设施情况这八个方面总结一下“小产权房”发展情况。
2.2.1“小产权房”数量
“小产权房”在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展迅猛。即使在国家原建设部、国务院办公厅分别于6月、12月前后公布购置“小产权房”风险提醒和严禁违规开发“小产权房”、劝禁城镇居民购置“小产权房”通知以后，仍有大量城郊村镇打着“建设社会主义新农村”名义，在集体土地上开发建设“小产权房”。从各地“小产权房”发展态势来看，多年来“小产权房”数量增加很快速。据全国工商联房地产商会数据显示：1995-间全国“小产权房”完工建筑面积累计达成7.6亿平方米，其中“十一五”时期“小产权房”完工规模达成2.83亿平方米（每日经济新闻，）。另据国土资源部抽样调查显示，现在在北京、天津、成全部、西安、武汉、南京、济南、郑州、广州、深圳等地，均已建起大量“小产权房”（东方网，）。
2.2.2“小产权房”类型
全国各地“小产权房”类型是多样，依据开发建设使用土地类型，通常可将“小产权房”划分为四种类型（张曙光，）：第一，在农村宅基地上建设“小产权房”；第二，在在农村其它建设用地上建设“小产权房”；三，在荒地上建设“小产权房”；第四，在农用地上（比如耕地）建设“小产权房”。
2.2.3 “小产权房”开发模式
相关“小产权房”开发模式，关键有三种：第一，自主开发模式。自主开发具体形式是：村民自行建设、村集体雇请施工队伍建设和村集体企业开发建设，在改善村集体组员住房改善需求，也对外出租和出售；第二，合作开发模式。由村集体和外部企业合作，村集体向企业出租建设用地使用权，外部企业出资开发建设。第三，开发商开发模式。即由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，双方利润分成，但这种开发模式缺点也显而易见，受益人是开发商和极少数村集体责任人，而大量农民失去了土地全部权，这也是现在农村集体土地冲突起源之一。

另外，上述是新建“小产权房”，对于原有房屋重新利用，也被视为“小产权房”一个，即村民或村集体对外直接转让或出租自己原有房屋。

2.2.4“小产权房”物业形态
“小产权房”物业形态关键包含：一是占用农村集体土地所修建、用于向非集体组员出售或出租一般住宅，也有少许高级住宅和别墅；二是占用农村集体土地上所修建、出租或自营厂房，宾馆、商店等经营性场所；三是在政府划拨或出让土地上，不按计划功效开发或使用。
2.2.5 “小产权房”价格
“小产权房”大多数建设在城市郊区，且开发销售过程中没有缴纳国有土地出让金（因为不属于国有土地）和相关税费，其开发成本仅为商品房开发成本三分之一左右。“小产权房”价格较低，还因为其产权不受现行法律保护。据中国房地产协会测算，到6月原建设部发出《相关购置新建商品房风险提醒》前后，北京“小产权房”大约占到北京在售