中国选举法修改的研究应用报告二探讨与研究应用.doc

积分全部是垃圾撒旦发生发大水范德萨发撒旦中国选举法修改研究汇报二(四)立法技术有缺漏从立法技术上看，中国选举法存在以下问题：1、新旧法律衔接有缺漏。在法律层面上，现行相关人大代表选举法律有两个：一是1979年颁布，经过1982年、1986年、1995年、修改全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法;二是至今仍在适用1983年制订相关县级以下人民代表大会代表直接选举若干要求。这个至今仍在适用1983年要求部分内容已经不合时宜，如它第四条要求：“因反革命案或其它严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判人，经人民检察院或人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利”，和刑诉法无罪推定标准相冲突。选举法修改理应吸收1983年制订相关县级以下人民代表大会代表直接选举若干要求和其它部门法进步结果。2、选举法法律结构有缺漏。现行选举法结构是：第一章总则;第二章地方各级人民代表大会代表名额;第三章全国人民代表大会代表名额;第四章各少数民族选举;第五章选区划分;第六章选民登记;第七章代表候选人提出;第八章选举程序;第九章对代表监督、免职和补选;第十章对破坏选举制裁;第十一章附则。从这个结构中能够看出：(1)在选举中发挥关键作用选举组织机构没有被单列。选举组织机构法律主体地位不明确，它除了享受一定权力外，还有哪些义务和法律责任缺乏规范，使得选举法中对选民义务要求有余，对其它法律主体义务要求不足。(2)没有选举争议处理机制。选举争议处理显然不限于对破坏选举制裁和难以发挥作用申诉，选民对于选举争议应该还有权提起诉讼，而相关诉讼程序除去选举法第28条选民资格诉讼要求外，其它诉讼在中国选举法中没有依据。(3)把选举程序仅限于投票计票步骤。选举权和被选举权不仅仅是投票权，还包含选举参与权、推荐权和被推荐权、选举监督权和选举救助权等。所以，选举程序，从选民登记和选区划分时就开始了。把选举程序限于投票计票是中国选举法重大缺点，它使得部分地方把选民选举权和被选举权仅仅看作是投票权。3、实施选举法地方性法规不一致。选举法中有“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会依据本法能够制订选举实施细则”要求，从表面上看来是授权各地方在选举法框架下因地制宜规范民主选举，但实际上是各地方地方性法规大量反复选举法要求，并无多少地方特殊性，在一定程度替换了选举法。而且，因为各地方立法差异，造成各地选举差异很大。从各地方地方性法规名字上可略见通常：北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则;上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则 ;福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则;广东省各级人民代表大会选举实施细则;广西壮族自治区各级人民代表大会选举实施细则。(五)选举程序不完善选举程序是选举法标准具体化，一个选举程序不严密法律最终可能使选举法基础标准形同虚设，实现不了选举法立法目标。中国选举法在选举组织、选区划分、选民登记、候选人提名、竞选规则、投票计票、选举争议处理等方面要求全部有缺漏。1、选举组织。选举组织主持选举活动进行，是选举过程中最关键组织机关，中国选举法却没有专章单列，仅在总则中用第七条一个条文要求。相关选举组织产生、组成、权力和义务，是否应该中立和回避等全部缺乏规范。27在部分地方，选举委员会组员直接当选为代表。282、选区划分。选区划分是选举一个关键步骤，也是被通常选民所忽略。中国选举法仅在第五章用两个条文简练表示。现实选举中选区划分随意性很严重。在部分地方纯粹是为了确保当地领导人当选而划分选区。如在广东南海市第十二届人大代表选举选区划分中，市委办和市纪委、监察局、档案局四个单位划为一个选区，分了3个代表，市委正副书记和纪委书记当选。市政府办和7个企业划为一个选区，正副市长当选。市长助理为了避免和市长同一个选区，而分在其主管局系统当选。其中市委办选区只148名选民，选出3名代表，另一只要为企业企业选区2168个选民，才分配代表一名，二者相差为43倍。29这远比法律要求城镇和农村选区每一代表所代表人口数悬殊得多，但因为其隐蔽而没有受到重视。选区划分是否合适，直接关系到选举权平等性标准实现，而现行选举法修改完全无视选举实践中这一混乱情况。3、选民登记。现行选举法对选民登记程序要求过于简单，仅有第六章三个条文。各地选举实践基础上是根据该地选举委员会“措施”来进行，操作颇不一致。因为中国社会经济发展迅猛，人口变动很大，现行选举法要求选民登记方法，不仅工作量大，错登漏登现象也很突出。选举权和被选举权作为一个权利，由选民主动决定是否行使，采取自愿登记方法有助处理现在选举中存在问题。另外，还应该考虑流感人口选民登记问题。选举法修改理应回应这一现实，完善中国选民登记程序。4、候选人提名。候选人提名现在是选民对选举意见最大一个步骤，也是最易被暗箱操作或操纵地方。这次选举法修改回应了这一点，在直接选举增加了预选程序。30对照修改，能够发觉，候选人产生去掉了选民最厌恶“反复酝酿”，保留了“讨论协商”。因为预选不是肯定程序，怎样确定多数选民意见仍然是比较模糊地方。实际上，选举法中候选人提名问题不止于此，对于候选人资格、候选人提名方法等方面全部还缺乏规范。5、竞选规则。中国选举法不仅未把竞争选举看成选举法法律标准，在法律规范中也回避竞争问题。和竞争略有一点关系就是，许可“介绍”候选人，而且介绍范围限制于“选民小组或代表小组会议上”。31这次选举法修改增加了一个“见面”，也就是在三十三条中增加，“选举委员会能够组织代表候选人和选民见面，回复选民问题”。尽管只是“能够”不是“必需”，但也是中国选举法在竞选问题上难得一个进步了。面对选举实践中出现“拉票”、有组织竞选、发放宣传材料、筹措选举经费等，现行选举法修改视而不见，不能不说是一个遗憾。6、投票计票。中国选举法对投票计票要求也十分简单，没有制度性确保秘密写票和秘密投票。因为部分选民对选区划分和候选人提名有意见，投票在她们看来更多只是一个形式了。在选举实践中，大部分选民写票全部是公开，甚至相互商议。其实，秘密投票标准要求并不高，就是设置一个秘密写票间。而这个，选举法没有要求。7、选举争议处理。在选举过程中，立即处理争议、维护正常选举秩序，含相关键意义。长久以来，中国选举法专章却只有一个条文要求“对破坏选举制裁”，这种立法思绪更多强调是对法律责任追究，而不是选举问题处理。司法机关怎样介入选举争议，没有程序性要求。这次选举法修改在“对破坏选举制裁”章节中增加了若干文字，但无实质性改变。32二、中国选举法新修改批评即使中国宪法中要求有公民批评提议权，但学界对立法批评仍然少见。中国推行法制建设二十多年来，已经制订了四百多部法律、九百多部行政法规、上万个地方性法规，和为数更多政府规章，但法律实施情况并不是很好。首先是法律法规大量增多，首先是公民对法律法规陌生和麻木，尽管有年复十二个月普法，社会对法律认可程度并不高，公民法律信仰也并无显著增加。大家有理由对这种现象进行思索。有学者对此研究后得出结论，中国法之所以难行一个关键原因是：“现今中国法律、法规和规章中，关键法既不是良法也不是恶法，而是富有特色笨法或劣法”。33现行选举法立法目标是保障公民选举权和被选举权，它当然不会是恶法，但它到底是良法还是笨法、劣法呢?大家不需要很多法律常识和民主知识就能够从中国选举实践中得到判定。在现实中国选举中，选民增加厌选情绪、懒得参与投票，真是中国人民主素质不高吗?是不是选民在“用脚投票”?不需要用很多例子来说明中国人民对民主选举渴望，“她们中很多人因为追求选举时民主和自由、追求建立公正选举制度而作出了重大牺牲，有有家不能回，有受到了迫害，有被无理剥夺了选举权和被选举权”。34中国立法机关理应正视老百姓对选举改革期待，全方面审查现行选举法中存在缺点，进行全方面修改，而不是敷衍了事。说敷衍了事可能言重，但请看看现行选举法修改五项：(1)第九条第一款第一项修改为：“(一)省、自治区、直辖市代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人能够增加一名代表，直辖市每二万五千人能够增加一名代表;不过，代表总名额不得超出一千名”。原来要求是：“(一)省、自治区、直辖市代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人能够增加一名代表，直辖市每二万五千人能够增加一名代表;人口超出一亿省，代表总名额不得超出一千名”。这里仅仅是修改了一个语法错误，也就是原来要求会给人得出一个荒缪结论，“人口超出一亿省，代表总名额不得超出一千名”，“人口没有超出一亿省，代表总名额反而可能超出一千名”。(2)第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日十五日以前公布，并交各该选区选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。假如所提候选人人数超出本法第三十条要求最高差额百分比，由选举委员会交各该选区选民小组讨论、协商，依据较多数选民意见，确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见，进行预选，依据预选时得票多少次序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应该在选举日五日以前公布”。原来要求是：“由选民直接选举人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日十五日以前公布，并由各该选区选民小组反复酝酿、讨论、协商，依据较多数选民意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日五日以前公布”。其实，这个被普遍称赞预选程序，并非制度创新，实际上是恢复1979年选举法要求。1979年选举法就明确要求：“假如所提候选人名额过多，能够进行预选，依据较多数选民意见，确定正式代表候选人名单”，这一制度设计，实际上也是当年扩大民主一大亮点。但1986年对选举法进行第二次修改时，删去了相关预选要求，其理由是部分地方集中选民较困难、预选会增加选举工作量等等，然而正是这一变动，为部分地方操纵选举提供了机会。1995年对选举法再次进行修改时，在县级以上各级人大间接选举中又引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。现行选举法修改删除“反复酝酿”，保留了“讨论、协商”，依据较多数选民意见，确定正式代表候选人名单，恢复要求有条件进行预选。这种立法思绪仿佛是既能够回避1979年选举法中预选弊端，又能够回避现行选举法不预选弊端，调和折衷，似乎是比较可行。不过，让人迷惑是，假如说因为原选举法中确定正式代表候选人程序轻易造成“暗箱操作”，那为何不干脆把这个轻易造成“暗箱操作”、不合理程序完全删除，而要继续保留它，只在特定情况下才适用预选程序呢?“讨论、协商”和“反复酝酿”有什么不一样?用什么标准判定是“较多数选民意见”，是相对多数还是绝对多数，是全体选民中“较多数”，还是参与提名选民“较多数”或是选民小组中选民较多数?预选程序是怎样，选举法为何不规范预选程序，它和正式选举程序有什么不一样，能不能干脆取消预选程序，直接把全部候选人纳入正式选举一次选举?35选举法修改没能回复这些问题，修改结果仍然处理不了对不公正产生候选人质疑，也缺乏可操作性。(3)第三十三条修改为：“选举委员会或人民代表大会主席团应该向选民或代表介绍代表候选人情况。推荐代表候选人政党、人民团体和选民、代表能够在选民小组或代表小组会议上介绍所推荐代表候选人情况。选举委员会能够组织代表候选人和选民见面，回复选民问题。不过，在选举日必需停止对代表候选人介绍”。原来要求是：“选举委员会或人民代表大会主席团应该向选民或代表介绍代表候选人情况。推荐代表候选人政党、人民团体和选民、代表能够在选民小组或代表小组会议上介绍所推荐代表候选人情况。不过在选举日必需停止对代表候选人介绍”。36这个没有约束力修改竟然被大家叫好，说明大家对原来选举法全部快丧失信心了。这个修改是中国法律特色之一，一个最基础强制性要求在法律中被降低为选择性要求，既然选举委员会能够组织代表候选人和选民见面，回复选民问题，那选举委员会不组织代表候选人和选民见面也无须负担任何法律责任。代表候选人和选民见面，回复选民问题，是代表候选人当选为人民代表最基础条件，极难想象一个不愿和选民见面、不回复选民问题人民代表会代表人民利益。中国人民代表大会制度最基础一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民监督。根据人民代表大会制度要求，人大代表和选民关系应该是很亲密。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在着代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益意识不强，人大代表被当成一个荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否推行了代表职责。这个修改实际上还表明，中国选举法还不激励竞争选举，介绍代表候选人方法还很有限，没有回应基层民主选举中出现代表候选人、自荐人自我宣传新情况。假如以后选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构，选举秩序失控怎么办?所以说，选举法修改无视人民民主发展现实和要求，回避立法难点，留下法律空白，也是一个不负责任。(4)第四十四条第一款修改为：“对于县级人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，能够向县级人民代表大会常务委员会书面提出免职要求”。原来要求是：“对于县级和乡级人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，能够向县级人民代表大会常务委员会书面提出免职要求”。这个修改关键是针对部分地方出现新一届代表刚选出，新一届人民代表大会还未召开就有选民提出免职要求，部分人大工作人员要求提升免职代表联名人数。37实际上，中国选民联名要求免职例子还很少，和选民10人以上联名就能够提名代表候选人相比，原选区30十人以上联名已经是较多人数。激励选民提出免职应该和激励选民提名候选人一样，有利于亲密人大代表和选民关系，提升原来已经很淡薄民主意识。“深圳麻岭免职风波”和“株洲映峰免职风波”起因于质疑选举违法，原本应该提起确定选举无效之诉讼，而不是提起免职案。两起风波最终全部因相关部门干预，部分撤回署名无疾而终。38因为没有法律依据，选民无法提起确定选举无效之诉讼，而提起免职案，这本身就是选举法缺点之一，可是中国立法机关却开错了药方，用提升免职门槛来降低免职案。本文赞同部分学者见解，“提升提出免职门槛不如规范选举程序”。39(5)第五十二条修改为：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理要求，依法给治安管理处罚;组成犯罪，依法追究刑事责任：(一)以金钱或其它财物贿赂选民或代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权;(二)以暴力、威胁、欺骗或其它非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权;(三)伪造选举文件、虚报选举票数或有其它违法行为;(四)对于控告、检举选举中违法行为人，或对于提出要求免职代表人进行压制、报复。国家工作人员有前款所列行为，还应该依法给行政处分。以本条第一款所列违法行为当选，其当选无效”。原来要求是：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为，应该依法给行政处分或刑事处分：(一)用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权;(二)伪造选举文件、虚报选举票数或有其它违法行为;(三)对于控告、检举选举中违法行为人，或对于提出要求免职代表人进行压制、报复”。这个修改在法律语言表述上比原来更正确了，增加了行政处罚要求，把刑事处分改为刑事责任。把贿赂单列则嫌罗嗦了，应该经过法律解释处理其含义。没有改变由强调制裁到重视争议处理思绪，没有处理选举法在这方面存在根本问题。首先，这一章名称应该叫法律责任。它不仅包含暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数、压制报复等违法行为，还应该包含选举组织、选区划分、选民登记等中多种违法行为;法律责任主体不仅包含选民和国家工作人员，还应该包含选举组织、各政党、各社会团体等。其次，应该给予人民法院对选举是否有效最终裁判权，并具体规范裁判程序。从以上能够看出，中国选举法新修改是不到位，它没有回应人民厌恶虚假选举、进行真实而有意义选举渴望，更没有把深入扩大直接选举、缩小农村和城市每一代表所代表人口数百分比、把国家领导人选举纳入选举法规范等提议列入选举法修改议程。为何会出现这种情况，是令人深思。立法是一项高尚事业，是立法机关一项关键权力，同时，制订良法又是立法机关神圣义务。中国立法法第五条要求，“立法应该表现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民经过多个路径参与立法活动”。综观中国现行选举法修改，它并没能做到立法法要求。除了向各地人大部门征求意见外，没有像样论证和讨论。40全国人大调研组早在赴广东调研之前，就已经透露此次选举法修正只是一次小改。41选举法修改一次不易，从立法计划制订，到各地方人大提议，再到全国人大调研，是需要花去很多成本，中国选举法这种成本开销已经很频繁，从1979年制订，已经经过1982年、1986年、1995年、四次修改了。修改选举法是十届全国人大立法计划，假如这次修改不能满足人民要求，能够预见，它修改将继续列入十一届全国人大立法计划。42立法就像修路，不能敷衍了事，修好一条路能够管很多年，而一条“豆腐渣”路用不了几年又得修，中国立法机关能不能把选举法修得愈加好些呢?