农村饮水项目分析评价报告.doc

编者的话 20002003年，国家发改委和水利部先后项下达了全国农村饮水解困工程项目总投资162亿元，其中国债资金85亿元，地方配套资金77亿元，计划解决5046万人口的饮水困难问题。截至2003年底，共完成投资155亿元，建成各类农村饮水工程83万处；到2004年9月，已解困人数达到4978万人。为了全面总结农村饮水解困工作，科学评价所取得的成效和存在的问题，水利部委托中国灌溉排水发展中心、水利部发展研究中心、中国水利经济研究会，组织清华大学、扬州大学等有关单位的专家成立评估专家组，对农村水解困项目进行检查评估。评估工作于2004年3月正启动。2004年7月底8月初评估专家组会同100多位从事熟悉农村供水工作的专家、工程技术人员及水利部有关位的同志，组成93个现场调查工诈组，每组45人，进现场随机调查，收集原始数据信息和资料。本刊记者参了对山西省农村饮水解困项目的现场调查。在现场调查之前，评估专家组已经做了大量工作，制定了农村饮水解困项目检查评估大纲汇确定了评估的内容、评估方法以及评估范围等。本次评估借鉴了国际通用评估方法，在全国共抽取24个省级项目区、64个项目、205处工程、1836户农户。在入户调查申，群众对水利部超乎寻常的热情，感动着调查组的每一个人。让人强地感到：只要你是真心实意地为百姓着想，百姓就会把你当作他们的亲人；只要工程是实实在在地为着老百姓谋利益，老百姓就会把工程当作自己的事情一样对待。对饮水解困项目的检查评估也是这样，群众对调查组的各项工都积极主动地配合，实事求是地填写了问卷和调查表，客观地提出了意见和建议，为专家组进行科学的分析和评估提供了依据。现场调查收集了近300份资料和100多万个各类数据信息，这些资料河数据饱含着解困群众的深情，倾注了调查人员的心血。评估专家对收集到的每一份资料河数据都非常珍惜，都认真对待，经过科学的统计分析和程序处理，最后形成了全国农村饮水解困项目评估报告。评估报告从决策、建设管理、完成情况、运行管理与可持续性、成效等5个方面对项目进行了评价，比较客观地反映了农村饮水解困项目的成绩、经验和存在问题，认为农村饮水解困项目受到广大农民群众的普遍拥护和社会各界的广泛关注，群众满意，党员干部满意，达到了预期效果，实现了预期目标。与受益农民交谈时，好满意是他们重复最多的词语朴实的农民没有用更多的华丽语言，但每一座饮水工程就是树在他们心中的丰碑。在现场，我们看到几乎每一处工程都有一个纪念碑或是标牌，农村饮水解困的实施被当作像联产承包、农村税费改革那样对农民产生重大影响的大事被记录下来。各地的领导干部和群众都将农村饮水解困工程亲切地称为“民心工程”“德政工程”。在遍布全国的83万余处饮水工程背后，是广大水利工作者的辛勤付出。每一处工程背后都有一段感人的故事，在饮水解困项目实施期间，许许多多水利人没有星期六、星期天，没过上一个好节，有的人还付出了身体甚至生命的代价。回顾几年来实施农村饮水解困的过程和这次全面的检查评估，我们不难发现渗透其间的献身、负责、求实的水利行业精神。这种精神激励着参与实施饮水解困项目的水利工作者，精心为老百姓打造优质工程、放心工程，打赢了农村饮水解困攻坚战，提前一年实现了十五规划确定的农村饮水解困的目标。当我们为5000万老百姓告别饮水困难而由衷高兴的时候，也要向那些奋战、奉献在饮水解困第一线的水利工作者们致以崇高的敬意。本刊摘登了评估报告的主体部分，作为农村饮水解困专辑的主要内容，希望能帮助读者全面地了解农村饮水解困项目的工作情况，以及饮水解困项目在经济、社会等方面产生的巨大成绩。项目决策评估一、项目必要性评估全国8亿多农民分散居住在70万个村，由于自然、历史、经济和社会的原因，大都缺乏现代的生活供水基础设施，相当一部分农民沿用古老、传统的人工方式就近取用未经处理的河、湖、坑塘水或浅层地下水。一些地区干旱少雨，地表水和地下水水源缺乏，农民长年或季节性缺乏生活用水来源，不得不耗费大量时间和人力、物力解决取水问题，无法集中精力从事农副业生产，收入增长缓慢，生活贫困；有些地区群众长期饮用氟、砷等有害物质含量严重超标的水、苦咸水或受污染的水，造成一些地方病和传染病流行，出现了氟斑牙、氟骨症、砷中毒等现象，农民身体健康受到了严重损害；人口增加、城市化进程的加快、工农业废水和生活污水的排放，使农村饮水水源短缺和水质不达标的问题不断加剧；因缺水不能保证基本的生存需求和因争水、抢水发生矛盾和冲突，影响了民族团结和社会稳定。1.项目能够保障农民生存所胁需的基本生活用水由于地形、地质条件以及气候干旱的影响，西北、西南许多地区地下没有含水层，地面蒸发量大，地表水也非常缺乏，困难区群众长年缺乏生活饮用水。在干旱季节，农民甚至没有水喝，饮用水没有保证，仅靠接雨水维持，农民的生存面临威胁，生活质量极低；许多饮水困难地区，缺乏基本的生活饮用水，农民不得不远距离挑水、拉水吃，或饮用不达标的水，农民的基本生存用水得不到保障。农村饮水解困工程正是针对这种情况，为解决农民生存问题而实施的项目，项目从保证水量和水质两个方面解决了困扰农民的饮水问题，保障了农民的生存权益。2.项目能够解决影响困难区农民身体建康的农村饮水问题许多饮水困难地区的水质都存在问题，有的地方是地下水中氟、砷等有害物质严重超标，有的地区是地下水受到污染或苫咸，还有的地区因水源紧张，群众不得不饮用未经处理的地表水。这些饮用水的卫生标准都末达到国家生活饮用水标准，农民长期饮用，导致一些地方病和传染病的流行。在氟、砷含量高的地区，出现了氟斑牙、氟骨症病人以及砷中毒现象；在饮用卫生状况不达标地表水的地区，痢疾等疾病流行；在饮用受污染水的地区，农民多发肝病等疾病。这些疾病给农民身体健康造成极大损害，也影响了我国农村人口的整体素质。农村饮水解困项目实施后，极大地改善了农村人口的饮水卫生，提高了农民的健康水平。据项目区农户问卷调查分析，项目实施后，有介水疾病项目区农民户均年减少医药费支出207元。3.项目能够推动解决农村生活贫困、城乡差距川大的问题由于饮水困难，许多地区的农民不得不远距离拉水、挑水吃，大量的农村青壮年劳动力被束缚在饮水问题上，没有成为农民家庭增加收人的有利条件，农民仍然比较贫困；同时， 由干用水得不到保障，农村的养殖业、种植业以及小工商业的发展受到阻碍，农村非农产业发展缓慢，农民收入增长缓慢，拉大了城乡差距。实施饮水解困项目后，困难区大量的劳动力从农村解放出来，成为农村经济增长的推动力。据农户调查分析，项目实施后，农户每年户均可以节省53个工日。节省工日主要用于外出打工，农民因外出打工以及发展农村非农经济等原因增加了大量收入。饮水解困项目已经成为缩小城乡差距的重要推动因素。以河北省为例，河北省缺水村庄的群众祖祖辈辈盼水、找水和远距离人担、驴驮，大量劳动力被捆绑在解决水问题上，农村劳务输出及种植、养殖、加工各行业得不到充分发展，群众解决水问题的愿望十分强烈。据井烃县的调查统计分析，实施农村饮水解困项目后，全县每年可从饮水工程中节约43.9万个劳动工日，按每个劳动工日创收10元计，年可创收439万元；每户每年平均减少医药费200元左右，全县一年可减少医药费支出260万元；还可以用多余的水开展种养业，发展庭院经济，估算户均增加收入300元，一期工程解困的1.3万户年可增收390万元，农村饮水解困工程在提高农民收入、促进当地经济发展方面，发挥了巨大作用。二、项目科学性评估1.农村饮水解困目标的科学性评估根据国家发改委和水利部确定的20002003年农村饮水解困工程目标，项目涉及23个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，计划解决5046万人口的饮水困难问题。项目分两期，一期项目：20002002年，计划解决2423万人饮水困难，此项任务基本完成。二期项目从2002年底后，计划解决2551万人的饮水困难，同时实施氟、砷改水372万人。截至2004年9月，全国已完成解困人数4978万人。2003年投资下达较晚，部分工程尚末投人使用，因此尚有极少部分计划人口末解困。本次专家调查评估的农村饮水解困工程中，已经投入使用的工程全部完成解困任务，达到饮水解困的目标。抽查的项目和工程点，97%以上的工程和项目解困人数达到计划，90%以上的项目县和工程供水能力达到计划。农村水解困项目基本达到了解困目标。2.农村饮水解困标准的科学性与操作性评估农村人饮困难的解决标准是：供水水质达到农村实施准则的要求；用水水量最低标准按正常年份和100年一遇干旱年人均日用水量划分，分别达到：南方地区，正常年份35L，干旱年20L；北方地区，正常年份20L，干旱年12L，水源保证率为90%。本次专家调查评估抽查的项目县和工程点，90%以上的项目供水水质能够达到国家饮用水卫生标准，供水保证率能够达到90%以上，项目基本能够从水量和水质两方面解决饮水困难问题，满足人饮困难的解决标准，少数工程和项目县末达计划标准，主要是受资金未完全到位的影响。总体而言，饮水解困标准符合实际、具有可操作性，是科学的。本次评估农户问卷调查，接近90%的农户认为供水水量够用，对供水量表示满意；超过90%的农户认为供水水质好，对水质表示满意，与专家评估结果吻合，表明当地绝大多数人的饮水困难状况能够通过工程解决，饮水解困的标准通过工程可以达到，具有可操作性，是科学的。三、项目投资的合理性评估2000年以来，国家发改委和水利部先后立项下达了20002003年全国农村饮水解困工程项目总投资162亿元，其中，国债资金85亿元，地方配套资金77亿元。项目计划解决1400多万户5020多万人口的饮水困难问题。分析解困人口数与投资额，西部、中部以及东部地区的投资额与解困人口数基本呈同比例增减的关系，二者比例相差不超过6个百分点，解困人口数与资金分配比例基本吻合。本次专家调查评估抽查的农村饮水解困工程，计划投资基本完成，计划解困人数全部完成(见农村饮水解困项目检查评估工作报告)，表明这项投资保证了按计划解决农村的饮水困难问题。抽查的项目县和工程点，投资能够完成，工程供水量基本能够解决饮水困难问题，资金使用基本规范。但地方财政配套资金的落实尚有缺口，主要原因是，实施饮水解困工程的地区大都为经济欠发达地区，地方财政紧张，因此财政配套资金很难落实。投资基本完成了解困目标，投资和资金分配具有合理性。项目组织实施评估一、项目前期工作评估根据凋查评估结果，前期工作做了以地(市、州)为单位、县级项目区单元，符合资质条件的设计单位分段完成了规划、可行性研究(简称可研)、初步设计和实施方案，并经省级计划和水利部门审批立项。因此，立项依据、决策程序、规划设计等前期工作较好。分析原因，农村饮水解困项目国资金投人较大，各项规章制度健全，中央、水利部和地方各级政府都非常重视，因此前期各项工作扎实、规范。1.立项与决策程序的规范程度评估立项依据的规范性评估根据要求，农村饮水解困项目的立项依据应当是：中央下发的文件：关于实施农村饮水解困工程的意见农村人畜饮水项目建设管理办法国家计委、水利部关于进一步做好农村人畜饮水解困工作的意见关于加强村镇供水工程管理的意见；地方出台的文件农村饮水解困项目管理实施细则以及其他相关的文件；农村饮水解困总体规划报告、可研报告和年度项目建设计划；水窖、水池等小型工程的定型设计或技术标准。立项依据规范的标准是完成立项过程要求的各项内容，依据合理准确，可研单位的资质符合要求。本次专家调查评估的农村饮水解困工程，全部依据中央和地方文件立项，各项内容客观、合理，规划和可研报告由具备资质的单位编制。专家调查评估抽查的工程点和项目县，立项依据根据规范程度较高。其结果反映了从中央到地方认真贯彻落实有关文件精神，严格把好立项关。决策程序的规范性评估决策程序应当是：按照中央和当地有关文件要求的程序进行；省、地、县的工程计划应当一致，计划变更应符合程序要求；总投资100万元以上的单项集中供水工程项目由省水利部门审批，50万100万元的由地市级水利部门审批，50万元以下的由县水利部门审批。规范的审批程序是按照中央和地方规定的决策程序进行，严格设计审批制度。本次专家调查评估的23个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，全部按照要求对农村饮水解困项目文件进行了审批。本次专家调查评估抽查的工程点和项目县，决策程序全部为规范。从规范程度上看，工程点的规范程度明显高于项目县的整体情况，工程点决策程序达优秀的高出项目县8.9个百分点。在项目县申，决策程序良好的占总数的1/4。分析原因，可能因为本次调查评估的县都是投资较大的重点县，多数经济相对贫困，工程数量多、情况复杂，在决策程序上，有些工程还达不到严格的规范要求。2.规划设计的科学性与可操作性评估本次专家调查评估抽查的工程点和项目县，规划设计严格按照国家饮水困难标准安排，编制符合实际的总体规划、年度实施计划，并将规划按村(家庭水窖按户)建卡，质量全部达标。总的来看，工程点的达标程度明显高于项目县的整体情况，工程点规划设计质量达“优秀”的高出项目县13.2个百分点。分析可知，本次调查评估的县都是投资较大的重点县，工程数量多、类型不一、情况复杂，规划设计任务重、时间紧，而这些县多数为经济欠发达县，技术力量有限，因此有的县对同一类工程只作一个规划设计或作典型设计。农村饮水解困工程县级项目办负责人问卷调查反映，有95.3%的项目办负责人认为，绝大多数项目按照预定规划设计方案实施；有4.7%的项目办负责人认为，多数项目按照预定规划设计方案实施。据此评判，绝大多数项目的规划设计方案具有可操作性。从调查情况分析，尽管有23.4%的项目县规划设计质量为 良好，末达优秀，但这些县的项目基本按照规划设计方案实施，规划设计仍具有合理性与可操作性。二、项目组织管理评估1.政府职责及责任制落实情况评估农村饮水解困工程应当由政府部门成立领导小组，领导小组由水利、计划、财政、扶贫、卫生等有关部门组成，在水利部门设立办事机构并配备一定的人员和办公条件，明确职责；要求层层签订农村饮水工程建设项目责任书，并将该项工作纳人政府目标考核内容。本次专家调查评估的23个省 (自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，都按照要求成立了领导小组和办事机构，明确了职责，落实责任制，有的省由市(县)政府组织，水利部门牵头，发动社会各界的力量协同参与，把工程建设当成政府工作来完成，取得了显著效果。专家调查评估的项目县和工程点中，组织领导指标与管理制度和细则指标被专家评判为优秀的分别占项目县总数的84.4%和67.2%，“良好”的占项目县总数的15.6%和32.8%；在抽查的205处工程中，两项指标专家评判为“优秀”的分别占85.9%和65.8%，良好的占工程总数的百分比分别为13.1%和32.7%，组织领导为差的有2处工程，占1%，管理制度和细则欠妥村饮水解困项目的组织领导到位，责任明确，制度落实，仅有极个别工程的组织领导不到位，政府责任制落实不好。在合格的项目县和工程中，优秀的占大多数，且项目县和工程点的比例基本相当，说明反映的情况客观、真实。2.组织机构运行效率与效能评估本次专家调查评估的地区，领导小组和办事机构，职责明确，责任落实，在项目的组织实施、建设施工、资金管理、项目运行管理等方面都基本达到要求，基本完成解困任务，组织机构比较得力。组织机构的运行效率与效能通过分析项目决策、规划设计、项目实际投资与计划投资的比较、实际工程规模与设计规模的比较、管理保障、建设规范化程度、工程验收、资金管理、管理机构与机制、水质等与组织机构的运行等有关指标，进行综合判断。本次专家调查评估表明：前期工作中的3项指标全部达到良好以上，前期工作较好。3项工程建设指标中，抽查的工程点有95.6%的项目实际投资达到计划投资；97.5%的工程点解困人数达到设计人数；95.6%的工程点和项目县项目供水能力达到设计能力，工程建设基本完成计划要求。9项项目管理指标申，管理保障情况较好，99%的工程点组织领导优良， 98.5%的工程点管理制度规范；在建设规范化程度方面，物资采购问题较多，分别有15.6%的项目县和15.1%的工程点末按要求统一采购物资；施工队伍选择和工程质量监督规范率都超过的90%；工程验收方面，没有验收不规范的现象存在，工程质量等级全部合格，优良率超过92%；资金管理方面，没有管理不规范的情况，但是资金配套率较低，分别有31.2%的项目县和21.9%的工程点难以完成资金配套任务。2项工程运行管理指标中，管理机构与机制没有不规范的现象存在，供水水质方面，尚有6.2%的项目县和8.3%的工程点供水水质不达标。分析结果，与组织机构运行效率和效能有关的17项指标申，3项为优良，1项为合格以上，9项指标基本规范月项指标在项目县和工程点存在一定比例的不达标率。按照不达标率从高到低排列，这四项指标为资金配套、物资采购、施工队伍选择和供水水质。分析原因，由于实施饮水解困工程的地区大都为经济欠发达地区，地方财政紧张，群众收入较低，因此配套资金很难落实，造成部分工程建设标准略低，个别工程的水质难以得到有效保证。同时，由于饮水解困工程规模小、数量多，工程建设的规范化也是一个逐步完善的过程，因此，物资采购和施工队伍选择在前几年不够规范，拉低了总体规范水平。三、项目建设管理评估项目建设管理通过建设管理制度和细则、工程质量监督、工程验收、质量等级、规范化管理程度5项指标进行评估。采用模糊综合评价法对全国23个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团随机抽查的64个农村饮水解困项目县的205个供水工程建设管理情况的测评结果见表1。1.管理制度评估为了加强工程建设管理，从国务院部委到地方各级政府和有关部门都出台了一系列管理办法和制度。国家发改委、水利部制定了农村饮水建设项目管理办法关于迸一步做好农村人畜饮水解困工作的意见；水利部印发了关于实施农村饮水解困工程的意见关于加强村镇供水工程管理的意见；每个实施项目的省(自治区、直辖市)都制定了管理办法或实施细则；一些地市直至县市也根据国家和地方的有关规定，结合当地实际，制定了更详细、更具体、更具操作性的管理办法和规章制度。内容涉及前期工作、资金管理和使用、工程设计与审批、施工队伍选择、设备材料采购、施工质量控制、项目验收及工程建后管理等。这些办法和制度对项目的顺利实施，起到了重要的保障作用。从表1看出，建设管理制度和细则一项，在抽查的64个项目县当中，建设项目建设规范化管理好与比较好的项目县为43与21个，占抽查的项目县总数的67.2%与32.8%；而在抽查的205个供水工程当中，建设项目建设规范化管理好与比较好的工程分别为135和67个，占抽查的供水工程总数的65.8%与32.7%。评估结论：100%的项目县和98.5%的工程建设规范化管理程度较高，具有较强的可操作性；有个别县及个别工程制定规章制度与实施细则可操作性不强，有待于进一步提高。2物资采购评估根据项目要求，供水工程所需材料和设备的选择必须实行县级以上政府统一招标采购，选取产品质量好，企业信誉高、价格相对合理的企业作为供货单位。从表1中可以看出，在所抽查的64个项目县当中有54个项目县、205个饮水工程当中174个工程实行了主要材料和设备有县级以上政府统一组织招标投标，确定供货单位，所需管材必须符合国家质量标准和卫生标准，产品都有质量合格证和卫生合格证。只有10个项目县没有做到统一采购工程所需设备和物资，占所抽查项目县的15.6%；在所抽查的205个饮水解困工程当中也有31个供水工程没有实行政府集中采购，占所抽查工程的15.1%。评估结论：84.4%的项目县和84.9%的饮水工程都是按照要求由县（市）一级以上政府统一招标采购人畜饮水工程所需设备和物资。有少数项目县和少数工程没有做到统一采购，需要进一步加强规范管理。3.施工队伍选择评估根据项目要求，规模较大的集中供水工程，应当推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制；小型分散的供水工程，应当公开选择具有相应施工资质的施工队伍。从表1可以看出，施工队伍选择一项，符合规范标准与较规范的占抽查项目县或抽查工程的90%以上，说明90%以上的工程对施工队伍选择实行了公开招标或邀请招标，对重点工程实行了三制；根据专家组的调查，所有50万元以上的集中供水工程全部实行了招标投标制、项目法人责任制和建设监理制。人畜饮水项目较分散且规模较小，因此仍有6.8%的工程没有公开选择施工队伍，这主要是因为工程投资小，并且人饮困难地区大都经济条件比较差。在施工队伍选择方面，山东省的经验值得推广。山东省招远市针对人畜饮水项目工程规模小、投资少、位置偏僻、施工难度大等特点，充分发挥水利行业优势，安排水务局下属的市水利建设公司、市水利设备安装公司和自来水安装公司3个有水利建设资质的施工队伍施工，这样便于水务局统一组织协调，施工安装费用执行国家定额，由市财政局组织审计，既保证了施工质量，降低了安装成本，又保证了建后服务的长期性。评估结论：90.6%的项目县和90.7%的饮水工程实行了招标投标制，公开选择了施工队伍； 有少数工程未公开选择施工队伍，需要进一步规范管理。4.工程质量监督评估根据项目要求，工程质量监督应当“建立工程质量行政领导负责制，100万元以上的集中供水工程实行三制，小型分散工程建立现场询查制、现场技术人员落实。”从表1可以看出，工程质量监督管理规范和较规范两项占所抽查的项目县与所抽查工程的96.9%和95.6%，这说明全国绝大部分项目县的绝大部分工程在工程质量监督管理方面做得很好，专家调查组的调查报告也证实了这一结果。所有投资在100万元以上的集中供水工程，都按照基本建设程序要求，严格执行了项目法人责任制，招标投标制，工程监理制 等三制管理；对小型分散工程，绝大部分项目县聘请专门的监理单位和人员，根据工程的分布情况，实行分片巡回监理。巡回监理既有检查督促的功能，又能起到指导的作用，有效地解决了农村饮水工程点多、分散、单个工程规模小、质量控制难等问题。评估结论：96.9%的项目县和95.6%的饮水工程质量监督管理规范； 100万元以上的集中供水工程全部实行了“三制”；小型分散工程实行了分片巡回监理，现场技术指导人员基本落实。5.工程验收评估根据项目要求，工程建成后必须及时组织验收，并按要求评定工程质量等级，将验收资料归档成册。由表1可以看出，工程验收规范与较规范两项分别占所抽查项目县与工程总数的60.9%63.9%与31.3%、30.7%，说明有60.9%63.9%的供水工程都严格执行了竣工验收程序并具备完善的验收报告；有31%的供水工程都比较完整的验收报告，但验收不够及时；有个别工程没有按规定执行竣工验收程序或没有完成的竣工验收报告；工程验收不规范的选项为零，这说明所有的工程都是经过验收后才使用的。河南省工程验收工作做得好，为了确保农村饮水解困工程的质量，他们加大了监督验收力度：首先是阶段验收，重点对集中工程的基础部位、隐蔽工程及时进行阶段验收；二是工程竣工验收，先由建设单位进行自检初验，再由县水利局、计委、财政局等部门组成联合验收小组进行验收，然后由省、市分级验收；三是建档立卡，工程建成通过验收后，填写人饮工程卡，据实填写工程建设内容，并由受益村、户代表签字，建档销号。由表1看出，全国农村饮水解困工程质量的优良率达到了92%以上，这是因为在供水工程建设当中，具有一定规模的集中供水工程项目实行了项目法人责任制、招标投标制、建设监理制管理，对于分散的小型饮水工程则通过严把施工队伍选择关、材料设备采购关、工程质量监督关以及工程竣工验收关等四个关口，确保了工程的建设质量。农村饮水解困工程县级项目办负责人问卷调查中项目区农户对饮水工程质量的满意程度一项中，有92%的项目办负责人认为，农户对项目工程质量非常满意，只有8%的项目办负责人认为，农户对项目工程质量比较满意。这也从另一个侧面印证了农村人饮解困工程的建设质量是好的，所采取的建设管理措施是切实可行的。评估结论：所有的工程都是经过验收后才使用的； 工程质量的优良率达到了92%以上；个别工程验收不够及时，或验收报告不完整。6.资金使用规范化管理评估根据国家发改委、水利部规定，各种道筹集的饮水解困资金要统筹安排、专户立账，按工程建设进度报账后拨付。专家调查组此次重点审查了项目县工程资金的使用管理情况、是否有审计报告。结果表明，绝大部分项目县及工都有比较完整的审计报告，制定了比较严格的财务管理办法，实行了解困资金专户储存以及县市报账制。由表1可以出，资金管理规范与较规范两项分别所抽查项目县与所抽查的工程总数的58.5%65.6%与32.8%40.0%，这说明全国地的资金规范化管理程度很高，基本上杜绝了资金被挤占与挪用的现象。这与专家调查组的调查结果是一致的。评估结论：98.4%的项目县和98.5%的饮水工程资金规范化管理程度很高，有比较严格的财务管理办法和报帐制度，实行了专户储存。7.新技术、新工艺采用评估在农村饮水解困项目中，大力提倡、推广应用新技术、新工艺，以带来费省效宏的结果。由表1看出，新技术、新工艺采用好的项目县与工程分别占抽查总数的25%与26.3%，而采用较好的项目县与工程分别占抽查总数的56.3%与54.1%，这说明新技术、新工艺的采用在农村饮水工程建设中很受欢迎。没有推广应用新技术、新工艺有三种情况：一是有些项目本身目前没有什么新技术、新工艺可采用；二是受财力制约；三是宣传引导不够。全国各地在饮水解困项目建设中研发了很多新技术与新工艺，应该大力推广。例如，安徽省针对一些地区利用地形自然形成的高差，将水池建在高地上，以花费相对比较少的资金建成了集中供水工程。河北省沧州市在有关科研机构的帮助下，成功地完成了苦咸水淡化和改水降氟技术攻关，建成了苦咸水淡化和改水降氟的净化水站，通过了国家的鉴定。这项措施为在苦咸水和高氟水区域寻求饮用水资源探索出一条新途径。湖北省宜都市研究采用预制拼装式水窖工艺施工，与同样规格的现浇水窖相比可降低工程造价1/2，简化了施工程序，可规模化生产，便于质量监控，施工安装方便，加快了施工进度。这一工艺已被全省普遍采用，现已完成预制拼装水窖1500多口，单窖投资可控制在1000元以内，计算可节省投资1000多万元。评估结论：针对农村饮水解困项目研发的新技术、新工艺很多，但交流推广力度不够，需进一步宣传推广应用这些新技术、新工艺。项目完成情况评估农村饮水解困项目完成情况用完投资、资金配套、解困人数、供水能力四项指标作为主要评估指标。采用模糊综合评价法对全国23个省、自治、直辖市和新疆建设兵团随机抽查的64个农村饮水解困项目县的205个供水工程，进行项目完成情况的测评，结果见表2。一、投资完成情况评估完成投资的要求是实际投资任务达到计划投资。从表2看出，在所抽查项目县或工程的投资完成情况的调查中，实际完成投资达到计划投资90%以上的项目县(或工程)，占所抽查县(或工程)的81.3%(85.4%)，达到计划投资70%90%的项目县 (或工涅)，占所抽查项目县 (或工程)的18.7%(10.2%)，达到计划投资70%以下的县没有，达到计划投资70%以下的工程只有4%，评估结论：饮水解困投资完成情况良好，100%的项目县和95.6%的工程实际投资与计划投资基本一致；有个别工程实际投资额达到计划投资额70%以下，原因是在所抽查的工程中有个别工程还没有完工。二、配套资金到位情况评估农村人畜饮水项目建设管理办法规定，“农村人畜饮水项目所需资金，由中央、地方和受益群众共同负担”“地方配套资金由省、地、县、乡财政在地方年度计划中落实。”由表2看出，有37.5%的项目县和57.1%的工程配套资金达到100%，有31.3%的项目县和21%的工程配套资金末达到50%，这说明有部分县或工程的配套资金不到位，从而加大了农民投人。专家组调查报告反映，配套资金到位率低的项目县或工程大都在西部贫困地区。虽然国家在下拨资金以及规定资金配套比例的时候，己经考虑到西部贫困的现实，给予了倾斜政策，但是西部地区配套资金的到位率还是较低，原因有二：一是西部地区财政困难；二是西部地区饮水困难人口多、投资额大，虽然配套资金比例低，但所需配套资金总额较高。评估结论：东部、中部地区各省市配套资金完成情况较好；西部地区各省市配套资金完成情况较差；资金配套不到位，加大了农民投入的比例，但工程建设任务均完成。三、群众投资投劳意愿评估“农村饮水解困项目评估农户问卷调查”结果表明，98.9%的农户表示愿意支付投劳，96.6%的农户表示愿意支付投资。说明绝大多数农户愿意支付投劳投资。相比之下，农户更愿意以投劳的方式参与到工程建设中来。无论是从意愿，实际支付能力和对供水工程投劳、投资的满意度上看，投劳都高于投资，这和项目所在农村地区经济贫困但是劳动力相对富足的情况是相对应的。这说明老百姓再也不愿承受无水吃、远距离担水、水质不好的现状，迫切要求解决吃水问题，同时也说明党和政府所制定的投劳投资标准易于被群众接受。农村饮水解困项目评估县级项目办负责人问卷调查中农户集资的落实情况调查结果表明，共有超过80%的被调查者认为，多数或绝大多数的农户集资能落实；只有9.4%的项目办负责人认为，大约半数农户集资能落实；有7.8%的项目办负责人认为，只有少部分农户集资能落实。评估结论：农民十分愿意并且有能力支付饮水工程所需的投劳和投资；投劳和投资相比，农民更倾向于投劳。四、建设规模评估饮水解困项目建设规模主要通过解困人数与供水能力两个指标来评估。由表2看出，由84.4%的工程完成计划解困人数100%以上，有15.6%的项目县和14.1%的工程完成计划解困人数的80%100%之间，完成计划解困人数80%以下的项目县没有，只有2.5%的工程完成计划解困人数80%以下。这是因为个别工程在建成后，有的农户不愿意交纳水费，仍使用自己打的手压井取水；有的供水工程建成后，随着当地人口的增长，饮用供水工程之水的人数增多，导致部分供水工程的解困人数超过计划解因人数。从解困人数的总体情况来看，实际工程规模与计划规模比较一致。从工程的供水能力来看，由表2可知，有100%的项目县和95.6%的工程实际供水能力达到设计供水能力80%以上；有3.4%的工程实际供水能力达到设计供水能力的50%80%，只有1%的工程实际供水能力在设计供水能力的50%以下，这说明从供水能力来看，有极个别工程的实际建设规模比计划规模小。但是，农民的收入普遍偏低，即使用水很方便，也不舍得像城市人那样用水，农民每人每月大概只用1m3的水，用水量很小，因此尽管极个别工程的供水能力没有达到设计要求，但生活用水量还是够用的。从供水能力指标来看，实际工程规模基本达到设计工程规模。五、解困程度评估2000年制定的“农村人饮困难标准是指居民点到取水点的水平距离大于12km，或垂直高差超过100m，正常年份连续缺水70100天；水源型氟病区为饮用水含氟量超过1.1mg/L，当地出生815岁人群中氟斑牙患病率大于30%，出现氟骨症病人。”按照此标准，此次人饮解困任务已基本完成。但是原来规划的农村饮水工程只考虑饮水解困的因素，人均投资少，加上农民收入低，很多水厂供水管网因没有入户资金，只铺到了村(社)公共取水点，农户仍然要远距离取水，自来水入户率低。随着人们生活水平的不断提高，人们解决吃水困难的标准也在提高。农村饮水解困工程县级项目办负责人问卷调查中对供水工程存在的问题的回答认为标准低，供水只到集中供水点最具有普遍性，这也验证了现行的饮水解困方便程度偏低。另外，有一些地区的农村饮用水存在高氟、高砷、苦咸、污染及血吸虫等水质问题，严重影响着人民群众的身体健康。因此，饮水水质不达标，也是当前农村饮水困难的一个重要方面。评估结论：000年制定的饮水解困任务基本完成；2000年制定的饮水解困方便程度偏低。与全面建设小康社会的标准不相适应；希望提高饮水解困标准，进一步加大饮水解困投资力度。项目运行管理与可持续性评估国家以巨额资金投入建设的农村供水工程，必须通过健全合理的建后运行管理来保障其长期可持续使用。其中产权明晰、管理责任落实，是工程良好运行和长期持续的制度基础，水价制定和有效收取是满足工程运行维护费用和折旧费用、保障工程长期持续运行的物质基础，进行水质管理和保持水源稳定、采取技术措施和加强宣传教育是工程长期持续良好运行的重要保障。一、管理体制评估农村饮水解困工程的建后运行管理问题，核心是管理体制和经营机制。主要目标是实现工程产权明晰，运行管理科学规范，责、权、利明确。在这个础上，才可能实现一系列激励机制，加强水费计收，满足工程维护管理和更新建设的需要。对农户调查问卷的分析表明，农对用水制度、管水制度、财务制度和管理人员的满意度都超过85%。对64个项目县进行实地调查之后进行的专家测评结果表明，对管理机构与机制、水价与水费、技术服务与培训三项指标，其评价显著低于对供水水质、水质监测和供水保证率的评价。尽管如此，认为管理机构与机制规范的工程达到56%，较规范的达到42%，合计达到了98%。在总体良好的提下，也存在一定问题，这些问题或是地区性的，或者是与特定工程类型有关。对项目负责人问卷的分析表，在机构与管理方面，相对比较突出问题依次为：“管理机构职责不落实”“工程产权不清，人为破坏设施，人为污染水源”“财务不公开或不透明”。这些问题都涉及工程的移交和管理方式和由此造成的产权明晰问题。农户对投资投劳、水价标准和财务制度的满意程度都超过85%，但是在各项指标中相对偏低，它们都直接与农户的经济支出相关。这一方面可以解释为农户承受能力的问题，同时也反映了经济发展水平不同的地区，政府财政能力不同和管理方式不同导致真实的运行管理效率不同，对农户投入的产权安排也不同。1.工程的移交、管理和产权界定本次抽查的205处工程的建后移交和管理采取了不同的形式。对各种形式没有进行详细统计，概括起来有以下几种：在较大规模的农村集中联片供水工程的管理中，一般由水利部门组建管理站或组织成立法人实体，在不同程度上采取公司化运作、租赁和承包的经营方式。有些地区也选择通过乡镇范围内的供水公司管理。分散和小型的供水工程一般交由村集体管理或者组织跨村的供水中心或供水协会等用水合作组织管理。类似水窖、压水井、小水池等微型饮水工程，或者其他以户或少数联户建设的分散式供水工程，按照“自建、自有、自用、自管”的原则，从建设阶段开始就由受益农户自行管理。经济发展水平相对较高的地区，在国家主导的农村饮水解困工程之外由私人投资建设的模式，也逐渐浮出水面。如安徽肥东县八斗镇2001年国家实施农村饮水解困工程，投资15万元打了1口辐射井，解决了饮水水源问题。但由于资金投人较少，其他配套设施不全，工程很难发挥更大效益。2004年初，合肥市金诚自来水公司