上海市社会组织建设改革创新调研研究报告.doc

上海市社会组织建设改革创新调研汇报国家民间组织管理局调研组为深入落实落实部领导相关建立民政工作改革创新观察点指示精神，年初，上海市被确定为社会组织建设改革创新综合观察点。为此，国家民间组织管理局调研组曾专程赴上海调研，考察社会组织建设改革创新发展情况。在沪期间，调研组共召开了数次座谈会，实地考察了数家社会组织，分别听取了上海市、静安区、浦东新区、闵行区、普陀区社会组织登记管理机关工作汇报。经过调研我们感受到，上海市依据经济社会发展需要，发挥区域优势，创新管理理念，营造有利环境，加大扶持力度、强化规范建设，在社会组织建设改革创新方面走出了一条特色鲜明、富有成效路子，对全国工作含有启示价值。一、上海市社会组织发展概况上海作为中国关键经济中心、贸易中心、金融中心和东北亚航运中心，经济和社会发展均处于全国前列。从数据来看，上海市占全国面积0.06%，人口1%，完成财政收入占全国1/8，港口吞吐量占1/10，口岸进出口商品额占1/4，人均生产总值为57695元，是全国人均中国生产总值3.6倍。和经济和社会发展水平相适应，上海市社会组织在全国也含有较高发展水平，展现出以下特点：（一）数量增加较快。多年来，上海市各类社会组织得到了较快发展，数量从3878家发展到8366家，增加了1.2倍，年均增加19.3%。，上海市每万人拥有社会组织数量为5.9个，远高于全国每万人拥有2.7个社会组织整体水平。至底，上海市共有社会团体3234家，其中学术性社会团体772家，行业性社会团体231家，专业性社会团体1493家，联合性社会团体738家；民办非企业单位达成5049家，分布在教育、卫生、劳动、科技、体育、文化、民政等行业，其中数量最多前五类分别为教育类2493家，民政类971家，劳动类573家，体育类180家，科技类114家；基金会共有83家，其中公募基金会47家，非公募基金会36家。（二）综合实力较强。社会组织年检数据显示：上海市社会组织净资产总额达142.03亿元，年度收入累计达157.73亿元，从业人员总数达12.71万人。其中，社会团体净资产23.88亿元，年度收入累计29.83亿元，工作人员1.8万，会员473.52万；民办非企业单位净资产72.05亿元，年度收入累计111.2亿元，从业人员10.87万；基金会净资产46.1亿元，年度收入累计16.7亿元，工作人员428人，志愿者1.59万人，接收捐赠7.5亿元，其中境内捐赠6.8亿元，境外捐赠0.7亿元。（三）适应经济和社会发展需要。和上海市二、三产业尤其是优异制造业和现代服务业发达产业结构相适应，各类行业协会，尤其是服务于金融、信息传输、计算机服务和软件业、物流业等优势产业行业协会快速发展起来，出现了诸如上海市软件行业协会、上海市电子商务行业协会、上海市会展行业协会、上海市人才服务行业协会等行业组织。同时，伴随新兴产业发展，上海市工业旅游促进中心、上海市创意产业促进中心等一批为新兴经济领域提供专业化服务民办非企业单位应运而生，依靠新兴产业、构建服务平台，成为上海社会组织发展又一亮点。伴随大家生活水平提升，对教育、文化、艺术、慈善等方面需求日益增加，上海城市雕塑艺术中心等民办文化艺术机构、上海市慈善基金会等慈善组织和上海衫达学院等民办教育机构快速成长起来。，全市有4691家民办非企业单位开展了1050次多个形式专题公益活动，提供社会公益服务达202.58万人次，折合经济效益达2.2亿元。基金会整年公益支出达4.86亿元，年度资助人数已由不足10万人提升到73.83万人，有力地支持了公益慈善事业发展。（四）主动寻求区域合作。上海作为长三角经济区关键，其经济辐射已经覆盖整个长三角地域。长三角区域经济快速融合，对该地域社会组织提出了区域合作要求。上海市各类行业协会主动回应这种要求，主动和周围省、市加强合作，促进整合。比如，上海市工业经济联合会基于区域经济发展需要，和江苏、浙江等省同类组织在前几年合作发展基础上，共同筹备组建“长三角经济联合会”，以此全方面深化江浙沪合作，发挥上海综合服务功效，愈加好地服务长三角，推进区域经济联动发展。（五）重视人才队伍建设。上海作为关键经济中心和国际化大城市，人才荟萃，为社会组织发展提供了优越人才环境。上海各级各类社会组织中蕴藏着大量优异人才，其中不仅有像静安寺街道老年协会秘书长、全国精神文明优异工作者、上海市十佳杰出志愿者柏万青这么社会组织领军人物，还有像全国政协委员、上海市红木家俱研究所所长、著名雕刻艺术家屠杰这么著名教授。多年来，上海各类社会组织深入重视人才引进和培养，致力于实现社会组织工作人员专业化、职业化、年轻化和国际化。不少社会组织实施了聘用制，向社会公开招聘人才，吸引高学历复合型人才从事社会组织工作，其中不乏博士及海外留学归国人才。有社会组织甚至全球招聘高级管理人员，比如上海市人才服务行业协见面向全球招聘秘书长，取得了很好效果。这些高素质人才为上海社会组织注入了新鲜血液，带来了崭新观念，为上海社会组织快速发展奠定了人力资源基础。二、上海市促进社会组织发展政策方法上海市社会组织快速发展，和当地党委、政府相关政策方法推进密不可分。多年来，上海市各级党委、政府围绕培育发展和管理监督社会组织采取了一系列新举措：（一）高度重视，将社会组织建设作为经济社会发展关键内容一是市委、市政府高度重视社会组织发展及管理工作，提出明确要求。在市委、市政府支持下，上海市在全国范围内较早成立了社会团体管理局，专职负责社会组织登记管理工作。，上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中关键作用，善于利用社会资源改善社会管理。坚持培育发展和监督管理并重，制订实施有利于社会组织发展财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。加强对社会人、社会组织和虚拟社会管理。”明确了社会组织发展方针和思绪。今年又出台了相关本市深入支持行业协会商会加紧改革和发展实施意见，就充足认识行业协会地位和关键作用，坚持根据市场化标准推进行业协会发展，深入推进政府职能转变，通畅政府和行业协会沟通渠道，支持企业根据经济社会发展战略和市场需求自发组建行业协会，打破行业协会和政府依从关系，引导行业协会发挥关键作用，发挥行业协会党组织监督保障作用，加强行业协会人才队伍建设，建立科学、规范、有效行业协会监管体系等内容做出了关键要求，为深入促进行业协会商会发展明确了方向和思绪。二是将社会组织纳入经济、文化、政治和社会建设整体布局。上海市国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育和规范并举，深入发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织主动作用。”另外，上海市在信息产业、现代物流业、人口和计划生育事业、残疾人事业等行业、事业领域专题“十一五”计划中均将发挥相关社会组织作用作为实现计划目标关键保障方法。市、区人大、政协中还设置了社会组织界别，有4名同志作为社会组织代表进入市人大、政协。静安区还在区党校课程里设置了相关社会组织发展和管理内容，邀请有造诣社会组织责任人讲课，深化了各级党员领导干部对社会组织认识。三是在相关具体政策法规中为社会组织发展留有空间。市政府出台相关完善小区服务促进小区建设实施意见提出，要大力培育发展小区民间公益性组织。上海市人民政府印发相关深入加强中国合作交流工作若干政策意见要求，主动推进在高新技术领域和现代服务业领域建立一批区域性行业协会和中介机构，激励中国企业、社会团体、其它社会资本和个人投资上海社会事业和公益事业。市政府办公厅转发上海市社会诚信体系建设三年行动计划（），要求各行业协会加强行业自律，促进行业信用制度建设；上海市服务标准化行动计划（），要求各相关服务业行业协会主动参与服务标准化相关技术层面工作，等等。（二）创新理念，主动构建新型政社关系多年来，上海市以行政管理体制改革为契机，主动推进政社分开，促进政府向社会组织转移职能，搭建政社合作平台，取得了良好效果。一是切实推进政社分开。以来，上海市前后出台了上海市促进行业协会发展要求、上海市行业协会暂行措施、相关本市促进行业协会发展指导意见等政策法规，提出坚持市场化标准和“政会分开、自主办会、有效监管”改革方向。今年出台相关本市深入支持行业协会商会加紧改革和发展实施意见要求深入打破行业协会和政府依存关系，各相关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会和政府部门、企机关根本分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。各区县也主动推进政社分开工作。闵行区从起将实施政社分离改革工作作为政府一项关键工作提上议事日程。，区委、区政府印发了相关闵行区社会团体和党政机关逐步分离试行意见，成立了分离改革工作领导小组，根据“政府主导、民政牵头、试点先行、分类推进”工作思绪和“先分离、后规范、再保障”工作标准，稳步推进分离改革。全区117家社会团体，除8家待注销、11家因特殊情况暂缓分离外，其它98家于6月30日前全部完成改革任务。分离改革后，社会组织做到了领导人自选、经费自筹、决议自主、运行自由、责任自担，提升了自主运作能力。二是主动转移政府职能。政府职能部门主动探索转变职能，将可由社会组织负担具体社会事务、微观经济调整职能和专业服务职能归还、转移或委托给含有对应能力社会组织负担。浦东新区要求各职能部门对负担社会管理和公共服务职能进行梳理，加大政府职能转移力度，对由社会组织承接事项实施费随事转。现在，已经有37个审批事项连同配套资金转移给了社会组织。同时，出台了浦东新区相关政府购置公共服务实施意见（试行）和相关促进浦东新区民间组织发展若干意见，建立了以项目为导向政府购置服务机制，政府各职能部门将购置社会组织公共服务资金，列入部门年度预算，实施对委托方和承接方双向评定，做到合作前有资质审查、合作中有跟踪调查、合作后有绩效评定，逐步实现“购置服务结果契约化、合作方法多元化、依法管理和自律诚信规范化”目标。静安区出台了相关静安区社会组织承接政府购置（新增）公共服务项目资质要求，具体要求了社会组织承接政府公共服务项目标条件，并要求由静安区社会组织联合会作为政府购置社会组织公共服务第三方机构，在承接项现在组织相关教授对社会组织资质、能力、信誉、业绩等进行评定，在项目实施过程中会同相关部门进行全程跟踪和监督，在项目完成后进行绩效评定和资金使用情况审计。静安区财政局、民政局还制发了政府购置社会组织服务文本，以规范政府购置服务。据不完全统计，上海市政府各部门和各区县政府每十二个月用于购置社会组织服务资金从几百万至数亿元不等。，仅市、区政法系统购置服务资金就达6779万元；杨浦区、黄浦区政府购置服务资金分别达2776万元和2219万元。卢湾区街道和相关职能部门用于购置社会组织服务总资金量超出1500万元。浦东新区至三年间政府购置服务资金累计达1.24亿元。三是搭建新型政社合作平台。为实现政府和社会组织立即沟通、良性互动，上海市发明出了市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府和社会组织合作新型工作平台。浦东新区政府投资兴建市民中心，由浦东新区社会工作协会运作和管理，无偿提供市民和社会组织使用。相关职能部门和社会组织主动利用市民中心开展多种咨询意见和服务活动。如发改委、建交委等部门开展了计划咨询、政策咨询、社会组织购置服务签约等活动；社工协会联合志愿者协会、红十字会、劳动保障学会等社会组织开展了首届浦东社工节、守望相互关爱活动和对退伍士兵择业指导等一系列专业化培训。普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移职能，为基层社会组织服务，对小区群众团体实施立案管理，对志愿者提供管理和服务。这一合作模式为社会组织提供了惠及百姓服务平台、整合资源合作平台、购置服务承载平台，缓解了小区管理成本较高、效率较低和小区服务难以满足群众需求问题。静安区在区、街道两级成立社会组织联合会，建立“1+5+X”政社合作平台。“1”是指在区层面、“5”是指在5个街道、“X”是指在教育、劳动保障等系统分别成立社会组织联合会。每个联合会全部设党支部，将支部建在社会组织上。街道内社会组织全部是社会组织联合会会员，基层社情民意经过社会组织传输给政府，政府方针政策经过社会组织传达成基层群众，很好地发挥了社会组织桥梁纽带作用。新型政社合作平台建立为促进政府和社会组织合作、交流，充足发挥社会组织服务功效，创新公共服务和社会管理模式发明了更为便利条件。普陀区长寿路街道“小区民间组织管理体制改革”项目所以荣获第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。（三）采取方法，加大对社会组织扶持力度上海市各级政府高度重视社会组织发展中碰到困难和问题，主动采取方法加大对社会组织扶持力度。一是完善社会组织税收和养老保险政策。市财税部门出台了相关做好本市公益救助性捐赠机构管理工作通知，首次明确了上海市公益救助性捐赠税前扣除程序，统一了上海市接收公益性救助性捐赠专用票据，为公益救助类社会团体、基金会吸纳更多社会资金提供了有效政策支持，同时处理了社会团体和基金会专用捐赠票据使用和区县民办救助机构专用发票问题。为了提升社会组织工作人员社会保障水平，帮助社会组织吸引人才和稳定工作人员队伍，今年一月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合下发了相关在本市社会团体、基金会和民办非企业单位中建立年金制度若干问题通知，从今年起在全市社会组织中建立年金制度，作为基础养老补充。凡经上海各级民政部门登记社会组织，已经依法参与上海市城镇基础养老保险，并按时足额缴纳基础养老保险费，均可自主建立本单位年金制度，提升工作人员退休后保障水平。二是加大财政支持力度。在主动推进政府职能转移、采取费随事转和购置社会组织服务同时，上海市加大了对社会组织财政支持力度，市政府相关部门和区财政部门直接拨付资金资助社会组织发展。市民政局决定从开始，每十二个月从上年度本级福利彩票公益金中支出总额约7000万元资金，对上海市慈善基金会等7家社会组织实施福利彩票公益金项目资助。，市财政仅拨付上海文化发展基金会资金就达成1.5亿元。闵行区在原有财政扶持力度不变前提下，设置扶持社会团体发展专题资金，每十二个月拨出1000万元，资助社会团体从事社会管理和公共服务。三是建立公益“孵化器”，培育新兴社会组织。浦东新区在政府主管部门支持下成立了民办非企业单位性质上海浦东非营利组织发展中心。，在中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团体管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”模式，为初创阶段公益组织提供场地设备、能力建设、注册帮助和小额补助等资源，扶助这些公益组织逐步成长。中心在选择扶持对象时依据申报对象社会影响、运作模式、组织架构和和应孵化对象契合程度四个方面指标进行评定，符合要求组织能够接收孵化。整个孵化过程包含接收申请、模式评定、入壳、提供扶持、表现评定、出壳、跟踪辅助等步骤。孵化期通常为十二个月，期满后依据需要还可延长六个月。现在，第一批接收孵化5家公益组织已经能够出壳，又有2家公益组织入住“孵化器”，另有3家正在接收评定，假如符合条件，将很快入住，接收孵化。浦东社会组织“孵化器”模式已经受到河南、湖南、广东、四川等省政府及相关机构重视，有望在其它地方推广。（四）完善制度，促进社会组织规范化建设上海市在创新政府和社会组织合作模式，加大培育扶持社会组织力度同时，创新监督内容和手段，加强了社会组织规范化建设。一是拓展登记管理工作内容。探索开展涉外社会组织登记试点工作，处理了上海模帝施化妆技术培训学校等四家有涉外原因民办非企业单位注册登记问题。努力将更多符合登记条件涉外社会组织纳入登记管理范围，促进其规范发展。为了处理基层群众活动团体有序发展问题，上海市探索建立立案制度。上海市委、市政府办公厅颁布相关深入推进本市民间组织参与小区建设和管理意见，提出主动探索小区群众活动团体立案制度。，上海市政府颁布相关完善小区服务促进小区建设实施意见，明确提出对小区群众活动团体实施立案管理，加强指导，给经费、场地等支持，并提供活动便利。闵行、虹口、金山等区作为第一批试点区县开展了立案工作。现在，试点工作顺利，静安、长宁等区也开始了这项工作。立案工作使得大量活跃于小区、为基层百姓所需要但又不符合登记条件基层群众活动团体纳入社会组织建设和管理整体范围，提升了这类组织规范化程度。二是创新管理手段，开展社会组织规范化建设评定。作为全国社会组织评定体系试点城市，上海市在行业协会、社会福利和教育领域基金会、部分领域和区县民办非企业单位中开展规范化建设评定试点。评定针对部分社会组织存在组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题，设置对应评定指标，制订公开、公平、公正评定制度，建立组织健全、程序完备、操作规范、运转协调评定工作机制，引导各类社会组织加强本身建设，提升自律性和诚信度。政府相关部门将社会组织规范化评定结果作为社会组织是否能够承接政府职能一个关键依据，将规范管理和培育扶持有机地联络了起来。经过十二个月试点，全市有41家社会组织取得了评定等级，其中5A级7家，4A级25家，3A级9家。经过评定改善了监管方法，提升了社会组织规范化水平，同时也培育了社会组织优异品牌，扩大了社会组织宣传，在社会上产生很好反响。三是全方面推广工资基金管理制度，规范社会组织用工和工资管理。社会组织工资基金长久以来缺乏管理制度，不仅给少数人利用工资管理漏洞虚报工资数额，违规分配、占有社会组织财产提供了便利，也使得社会组织工资税收优惠政策难以落实。为此，上海市民政局、市社团局和中国人民银行上海分行联合下发了相关在本市社会组织中实施工资基金管理工作通知，制订了相关民间组织工资基金管理核准工作操作措施和民间组织工资基金管理手册，并就新老工资基金管理手册衔接替换提出了具体处理措施。这项制度规范了社会组织用工和工资管理，也使得社会组织工资税前扣除额度从以往参考中小企业转变为参考机关，提升了工资税前扣除额度，减轻了社会组织税收负担。截至底，杨浦、普陀、闵行、松江、奉贤、闸北、宝山、金山等14个区县圆满完成了年度社会组织工资基金管理任务，全市已经有5512家社会组织完成了工资手册申领工作。三、上海市社会组织发展启示怎样构建和市场经济体制及友好社会格局相适应社会组织体系，深入发挥社会组织提供服务、反应诉求、规范行为功效，上海市做法含有一定启示意义：（一）创新思想观念是促进社会组织发展前提。要深刻领会“十七大”汇报相关加强社会组织建设精神，从落实落实科学发展观和构建社会主义友好社会高度认识社会组织发展肯定性。要充足认识社会组织主动作用，消除对社会组织误解，正确对待社会组织发展中存在问题和不足，纠正对社会组织片面认识，真正将社会组织作为社会主义现代化建设关键生力军来看待。要认真分析新形势，主动研究新问题，解放思想、转变观念，多谋新思绪、多想新措施、多出新举措，将社会组织建设工作放到改革开放新阶段新背景下加以研究和推进。（二）转变政府职能是促进社会组织发展关键。现代社会发展客观规律要求政府将工作重心从微观经济调整和具体社会事务转向宏观经济调整、市场监管、社会管理和公共服务，由社会组织填补政府退出空白，发挥提供服务、反应诉求、规范行为作用。所以，切实转变政府职能，将适合社会组织负担职能转移给社会组织，从而构建新型政社关系，成为促进社会组织发展关键。（三）完善扶持政策是促进社会组织发展推力。社会组织是发挥社会志愿力量从事非营利性公共服务组织，其组织目标公共性和组织标准非营利性决定了其和政府治理目标一致性。加之中国社会组织尚处于发展初级阶段，多种外部环境还有待改善，组织能力还有待提升。所以，社会组织需要政府给大力扶持，提供适合政策环境，给资金、物资、信息、人才、机会等方面帮助。（四）加强规范管理是促进社会组织发展保障。无以规矩不成方圆，中国社会组织发展还处于初级阶段，存在着不少问题，自律能力还有待提升。少数社会组织违法违规行为会破坏社会组织整体形象和声誉，造成大家对于社会组织误解，不利于社会组织发展环境改善。所以，必需加大规范力度，创新管理手段，引导社会组织诚信自律，以规范促自律，以自律促发展，确保社会组织连续健康发展。调研组组员：孙伟林 国家民间组织管理局局长廖 鸿 国家民间组织管理局巡视员刘忠祥 国家民间组织管理局处长许 昀 国家民间组织管理局主任科员沈东亮 国家民间组织管理局副主任科员