《档案法实施办法》修订的思...例(修订草案)》的文本分析_陈艳红.pdf

年第期法治天地 档案法实施办法修订的思考 基于 档案法实施条例（修订草案）的文本分析陈艳红王从容（湘潭大学公共管理学院，湘潭 ）摘要：将 档案法实施条例（修订草案）与 档案法实施办法文本进行对比，条例草案突出了法律名称的标准化，对外部结构和法律规则进行了有益调整，为适应时代发展、补正差错而修改了条文，具有价值鲜明、内容新颖、文本精细的进步意义。然而，条例草案在内容上还存在档案利用制度建构不完善、档案行政监督机制未健全、档案违法处罚规则较滞后和档案权利救济内容欠充分等不足，需要进行针对性地完善。关键词：档案法实施办法；档案利用；行政监督；行政处罚；权利救济中图分类号：收稿日期：作者简介：陈艳红，博士，教授，研究方向为文件与档案管理现代化、政府信息管理；王从容，硕士研究生，本文通信作者，：。新修订的 中华人民共和国档案法（以下简称 档案法）于 年月日正式实施。此次 档案法的修订不仅为新时代档案事业高质量发展提供了坚强的法治保障，还带动了一系列档案法规、规章、标准的变化。“十四五”全国档案事业发展规划明确提出，“做好新修订档案法配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作，及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件，加大法规制度解释力度。”中华人民共和国档案法实施办法（以下简称 实施办法）是由国务院批准，国家档案局发布，根据 档案法对全国档案事业和档案管理工作做出具体规定、提出具体要求的行政法规，也是 档案法的实施细则，必然要相应地进行修订。根据中国共产党（以下简称党）和国家对新时代档案工作的新要求以及完善 档案法配套法规的需要，中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）（以下简称 条例草案）于 年月 日发布，就 实施办法的修订向全社会征求意见，引起了各界的关注。目前学术界对 实施办法修订的研究主要从两方面展开：一是直接以 实施办法为研究对象，对该法修订提出前瞻性建议。以突出可操作性和可实施性为主要目的，运用系统性思维确定该法修订方向，解决因制度缺位或滞后导致的关键难点问题，推进 档案法落地见效，保障档案工作机制有序运行。二是以解读和贯彻 档案法为背景，对 实施办法如何统筹衔接法律法规，保障上位法条文落实进行论证。如补正用语歧义和档案违法犯罪相关之规定，配套修订完善档案开放时间，合理衔接保管期限、移 交 期 限、封 闭 期 限 以 调 整 三 者 之 间 的 矛盾。综上所述，相比已经得到广泛讨论的 档案法修订，实施办法的修订并没有得到足够重视。一方面文献数量较少，未能对这一论题展开充分探讨；另一方面已有研究成果从法条文本内容为入口探析该法参与具体法律制度构建的不多。正因为如此，笔者选取 实施办法与 条例草案两个文本为分析对象，从文本异同中抉隐发微，梳理 条例草案更新的特点和变化，总结 条例草案的进步与不足，以期为 实施办法的修订和 条例草案的完善提供立法启示。DOI:10.16113/ki.daxtx.2023.02.012法治天地 年第期 实施办法和 条例草案比较 法的名称变更法的名称是规范性法律文件的称谓，“是将一部法规范性文件与其他法规范性文件区别开来的形式标志”。法律名称具有区分、识别和系统集成等重要功能。在成文法国家，从法的名称可以直观看出某一法律规范的调整对象、适用范围和效力位阶。将“实施办法”更名为“实施条例”是 条例草案有别于 实施办法的重大变化。此次更名不仅在形式上突出法的名称的标准化，还可能为今后 实施条例内容带来实质转变。制订主体决定规范性法律文件在法律渊源体系中所处的效力位置和等级，即法的效力位阶，而效力位阶又可由法的名称所反映。处于不同效力位阶的法律渊源在法律实践中形成了约定俗成的名称，并逐渐通过成文法固定。行政法规制定程序条例和 规章制定程序条例规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。这是防止规章同效力位阶更高的行政法规相混淆。因此，在形式上，更名为“条例”更有利于公众正确判断 档案法实施条例的效力位阶，确定该法为行政法规的法律地位。另外，实质转变还需要考察“办法”与“条例”在立法技术中的语义区别。目前现行有效的行政法规中，以“办 法”命 名 的 有 部，以“条例”命名的有 部，其中“法实施条例”命名的共 部。考察这些行政法规命名之规律，不难看出“实施条例”一般指对某一领域的行政工作作比较全面、系统、综合的规定。而对某一项行政工作作比较具体的规定，一般称“办法”。结合前文并分析 条例草案的立法目的和条文内容，发现其不仅能全面、系统地指导全国档案发展布局和完善全国档案工作制度，而且涵盖细化新档案法增加章条和制度的内容。此外，由“办法”更名为“条例”还意味着今后国家档案局在具体执行 档案法实施条例时，可以依据实际工作的需要制订实施细则或实施办法，从而使下级机关更科学有效地贯彻落实新时期档案工作的路线方针政策和决策部署。主体结构调整一部法律规范中各个章节的排列、内容的构成、内容和形式的关系，以及法律要素间是否自洽，是立法者在立法和修法时要考虑的重要问题。法律结构不仅能直接体现立法技术能力的高低，更能一目了然地展示该法的设计思路和价值取向。从外部结构看，条例草案共章 条，较 实施办法的变化有：第一章增加条，将原第四条调整至第二章，共条；第二章增加条，共条；第三章删除条，增加条，共 条；第四章将原第二十三、二十四条合并，删除条，增加条，共条；增加第五章档案信息化建设条和第六章监督检查条；原第五章罚则调整为第七章法律责任，删除条，增加条，章内条数不变；原第六章附则调整为第八章附则，删除条，增加条，章内条数不变。由于 条例草案增加了第五、六章，除第三章外，其他各章所占比例均明显下降，其中第四章、第七章所占比例下降幅度较大。从规则内容看，实施办法和 条例草案的法律规则按行为模式分类均包括义务性规则（可分为命令性规则和禁止性规则）和授权性规则。这些规则类型可以从规范语词上进行外部识别，具体见表。实施办法和 条例草案在行为规则的设置上存在差异，主要表现在 条例草案显著增加了命令性规则，强化了对义务主体的约束。同时，对规范语词的使用存在细微变化。如命令性规则中两次“必须”的使用出现于 实施办法第十八条，条例草案将其修改为“应当”，对该类规则中的语词使用进行了统一。授权性规则中“有权”以形容词而非动词词性出现。表 实施办法与 条例草案法律行为规则对比规范类型 实施办法 条例草案命令性规则应当 必须 禁止性规则不得 严禁 授权性规则可以 有权 法律文本更正现代汉语词典中“调整”的词义为“改变原有的情况，使适应客观环境和要求”，对“修改”的解释为“改正文章、计划等里面的错误、缺点”。结合前述动词语义，考察条文变动的目的，可将 条例草案 对已有条文调整、修改的细分为三类：调整的条文，即为符合新情况而将条文重新调配或安排；形式修改的条文，即改正原有条文形式的差错；实质修改的条文，即完善条文内容 年第期法治天地 的不足之处。其中，调整的条文数量较多，涉及根据 档案法 的相应调整、根据实际情况细化或删除内容、根据官方用语更正名称等情形。形式修改的有：第十七条修改了数字的用法，将档案移交进馆的时间从阿拉伯数字改为汉字数字表述。实质性修改的条文包括增加职责、义务、责任，修改档案保密制度，规定档案复印件效力，规范动词使用等。在 条例草案 删除的条中，原第四条、第二十三、二十四条和第二十五条与其他条文进行了合并，真正整条删除的条内容为：文物与档案的重合交叉关系，罚款，责令赔偿损失和军队档案工作管理原则。这些内容均已在 档案法 中作出规定，若不对其删除，则会造成表述重复，不利于立法统整。条例草案 的进步性 紧贴上位法价值导向从价值体系的结构上看，法的价值体系是由法的目的价值、形式价值和评价标准三种成分所组成的价值体系，人们通常所言法的价值一般都是指法的目的价值，即秩序、自由、效率、正义和人权等。档案法的基本价值追求与一般法的目的价值是同一的，它通过调整档案法律关系，建立和维护公正合理的档案管理秩序，保障和推动档案事业发展和正常的档案活动，旨在解决档案领域纠纷、保护档案完整和安全、平等保护单位和个人利用档案的合法利益和正当诉求等。这些价值导向在 档案法 总则的表述中得以集中体现。条例草案 虽然没有明示立法目的，但其第一条“根据 中华人民共和国档案法 的规定，制定本条例”，强调了该法“对法律本质、原则及其运作规律的理性认识和价值取向”与上位法相统一。其一，条例草案 紧扣对 档案法 各项规则制度的细化与补充，增强了法律层次间的衔接联系。综合性的实施细则、实施条例和实施办法是在法律颁布之后，对法律实施中的各种问题作出的比较全面的、具体的规定。条例草案 作为综合性法规，充分尊重上位法的精神与原则，其变动与 档案法 的内容不相违背。其二，条例草案 优化了章节篇幅设置，体现出国家治理与档案事业的时代特点。“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜”，法治建设必须与时俱进，顺应国情世情变化，反映理论实践发展。条例草案 以 档案法 的价值导向为遵循，章节设置和内容构成与新时期档案事业发展转型路径相适应。条例草案 调整了总则与第二章内容，其篇幅保持一致，既增强了法律结构的协调性，又明确了有关主体的档案管理职责。同时，条例草案 内容大幅增加后，第三章内容仍能保持占比上的绝对领先，突出了转型过程中档案管理各项制度和措 施 在 保 障 档 案 工 作 流 程 顺 利 运 作 中 的 重 要作用。制度细节较丰富档案事业正处于深化转型的关键时期，面临着由档案管理向档案治理变革演进的艰巨挑战，需要档案法律法规体系发挥在档案治理现代化中的政策支撑和全面引导作用。档案法 的全面修订，使其展现出“领域法”的理论特质。国家治理、社会治理和档案治理融入在档案监督检查、社会参与档案治理和档案开放与利用等各项规范中。条例草案 根据发展变化的新形势新任务新要求，从执行 档案法 具体操作和吸纳业务实践经验两方面丰富了制度细节，以坚持依法治档基本 方 略，促 进 公 共 文 化 建 设，追 求 公 共 利 益 最大化。一是深入贯彻实施 档案法 具体操作，增强法律制度设计的可操作性和有效性。例如，条例草案 第五条对 档案法 第六条档案宣传教育的原则性制度进行回应，细化了执行主体和行为方式、内容。条例草案 第二章集中对 档案法 第四条“统一领导、分级管理”的档案工作管理体制进行了阐述，具体规定了国家档案局、地方档案主管部门、乡镇人民政府的管理职责以及单位、档案馆的工作职责，优化了档案管理体制机制。另外，条例草案 在增加制度细节时坚持以问题为导向。例如，第二十七条第二款衔接了 政府信息公开条例，简化了涉及政府信息公开事项的档案开放程序。第二十八条设置了档案开放的例外情形，第三十三条第二款体现出对寄存档案人权利的尊重，增强了制度的完整性和灵活性。二是纳入实践中的成功经验和有效方法，吸收和巩固档案工作成果。例如，条例草案 第三章对档案归档、移交、接收、保管、鉴定销毁等基本业务流程提出了具体要求。第二十三条详细规定了国有档案目录数据汇集制度和非国有重要档案认定和登记制度，是贯彻档案数字资源建设和档案行政监管的有效举措，有利于明确国家重要档案的管控范围，留存和保护非国有重要档案资源，不断完善档案接收管理制度。法律文本精细化法律文本是最具规范性和权威性的文本，是法律规范的载体之一，“其最基本的要求就是文字的使用必须清晰和严谨，能准确和充分地表达立法者的意图，避法治天地 年第期 免产生歧义”。然而，正如习近平在中央全面依法治国工作会议上指出“治国无其法则乱，守法而不变则衰”，即使是颁布时立法技术最先进、法律结构最完整、法律语言最标准的法律文本，也会随着社会发展和规律变化而需要改进。实施办法 自 年发布施行以来，历经两次修改，话语系统逐渐完备，语言风格自成体系。条例草案 继承了 实施办法 的优点，同时又对其语词、文法进一步完善。第一，语词使用规范。首先，条例草案 修改了旧文本中的非标准立法语言，提高了法律文本的严谨性。例如，第七条将“事迹”一词修改为更符合标准法律语言的“情形”。其次，条例草案 确定了专业名称的内涵、外延，消除了语言逻辑失范。第十二条、第十三条将“中央和地方各级国家档案馆”修改为“各级国家档案馆”，“全国档案馆”修改为“国家档案馆”，减少了对全国档案馆、国家档案馆和各级各类档案馆等表述的歧义。最后，条例草案 特别注意了近义词词义之间的辨析，使得立法语言表述更为准确、周延。例如，第三十条将“保存”修改为“保管”，更符合档案馆的实际管理职责和鼓励档案利用的立法意图。第二，语句表述周密。立法语言归根到底无法脱离语言的根本属性，必须符合汉语的基本表达规则和书面用语通用规则。条例草案 纠正了句子语法和词语使用的不规范或错误之处，确保法条表述严谨明确。例如，第四条中“发展档案事业所需经费”修改为“档案事业发展所需经费”，与国家政策的标准表述一致；第八条将“研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策”修改为“研究、制定档案规章、规范性文件以及政策措施和行业标准”，不仅使用了更规范、标准的名词，使法条表述更严肃具体，还区分了“和”“以及”在法律中的用法，注意了前后成分的主次顺序；第二十条第二项增加了“防高温、防高湿”“防光、防尘、防有害气体”等档案保管设施设备的特性，充分考虑了保障传统档案和电子档案载体安全的要求。条例草案 的不足及其完善建议根据党和国家政策的制度精神和习近平对新时代档案工作作出的重要批示，立法者“对先后形成的修订草案专家建议稿、讨论稿、系统内征求意见稿反复研究、修改”，形成了 条例草案 文本。整体上，条例草案 较 实施办法 而言，价值理念更加先进、主体结构更加系统、立法技术更加完善，具有无可比拟的进步性，但也不难发现 条例草案 在内容上中还有一些可供优化之处。具体内容如下。档案利用制度建构不完善新公共管理主义“提出了改革公共利益供给模式的建议，即在传统政府供给模式中引入非营利性组织的积极作用，从而满足社会公众对公共物品和服务日益增长且多样化的需求。”档案馆是承担社会服务职能的事业单位，属于 中华人民共和国民法典 第八十七条规定的非营利法人。档案法通过保障单位和个人的档案利用权，回应了社会对档案资源的需求，蕴含着新公共管理主义对公共利益的保护。同时，档案利用涉及多方面的利益与权属关系。一方面，国家安全是实现国家各项利益的前提，而“档案安全的本质，就是特定领域内的总体国家安全”，在对档案进行开放、阅览、复制和摘录中可能造成档案实体和信息内容安全风险；另一方面，档案利用可能影响档案权利人的民事权益，在“档案权属如何界定这一档案立法的基础性问题依然没有得到解决”的背景下，档案利用中的不规范行为将威胁到对人身权益、物权、知识产权等法定权益的保护。档案利用与涉密信息管理、个人信息保护是一组矛盾关系。欧盟一般数据保护条例 规定：持有涉及公共利益信息记录的公共或私人机构可以保存和披露公共存档资料。这是为了通过档案公开与流通实现档案的增值性利用，挖掘档案信息的二次价值，但涉密、涉隐私信息的曝光会给个人及社会的安全带来风险。因此，如何实现档案利用中国家利益、公共利益与个人利益合理的平衡，防范可能存在的违法风险，应当成为构建档案利用制度的基本思路。沿着这一思路考察档案利用制度，发现 档案法 通过概括适用的方式把档案利用中的国家秘密和个人信息保护问题抛给了“有关法律、行政法规的规定”，条例草案 第四章中关于档案利用配套规则的塑造也还比较粗糙，为此，需要补全档案利用制度设计缺项，建立利用者责任机制，强化利用者的义务和维护安全、保护档案、保守信息等方面的责任。处理好国家利益、公共利益与个人利益之间的关系。档案利用过程控制比较松散，不利于档案利用权的规范行使。档案法 修订后，学者们针对档案利用权的权利属性、内容和保障机制等进行了大量研究，受实践经验影响，较少关注档案利用权滥用及其规则问题。档案利用权被少数人过度利用不仅会影响档案馆和其他档案机构正常履行职能，致使档案利用程序与制度空转，还可能消耗过量的公共资源，影响其他公民依法行使档案利用权。例如，档案利用部门或人员在 年第期法治天地 某个时间段内反复查找和复印同一批档案，却不加以系统整理，导致档案原件被伤害，造成复印经费负担，迫使档案人员重复、交叉查找档案。为了解决因权利滥用损害公共利益的情况，可以建立“事前分流事后警示”的应对措施，提高 条例草案 的适用水平，增加相应的判断标准，对利用人的利用进行辨析、区分和定性，明确利用权滥用和正当行使权利的判断标准。同时，在现行法的框架内虽然无法同规制政府信息公开权滥用一样，“通过法院依职权调查原告以往申请政府信息公开的事实，认定原告构成滥用申请权”，档案主管部门仍可以积极发挥监督职能，指导档案机构健全档案利用工作机制。档案行政监督机制未健全行政监督一般是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行全面的监察、检查、督促和指导。从权力主体的视角看，行政监督体制由外部监督和内部监督构成。外部监督主要包括政党监督、司法监督和社会监督等。内部监督主要指档案主管部门上下层级间的监督。健全档案行政监督机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，需要发挥外部监督和内部监督各自的优势，通过两种监督渠道的协调配合，为督导和控制行政权的运行实施提供有力制度保障。条例草案以第十八条、第四十五条、第四十七条规定投诉、举报之处理规则，强化了社会监督对公共责任落实的重要作用。然而，条例草案 忽视了档案行政监督中内部监督与控制机制重要性，可能造成档案监督整体制度运行不佳。一方面，档案主管部门行政权力内容存在分歧。档案执法监督检查工作暂行规定 虽然具体规定了档案主管部门监督检查的方式、程序等，但各省级档案主管部门权力清单仍出现“行政权力类型与数量差异明显”的问题。这一情况不利于划定档案公权力边界，对档案主管部门依法行政和我国法治建设造成消极影响。另一方面，档案主管部门行政责任约束脱节。档案法 和 条例草案 对档案主管部门不当行使行政权力的法律责任设置趋于空白。若档案主管部门在执法监管过程中的违法行为给行政相对人或相关人带来不利后果或造成损失，现有法律空白将给被侵权人寻求救济带来阻碍。有学者提出“设置一个准用性质的概括性条款”，通过适用 行政法 行政强制法 行政处罚法 行政诉讼法 刑法 等包含行政行为约束性条文的法律解决问题。该观点具有一定合理性。然而，档案行政行为既具有一般具体行政行为的共性，又有其行业和领域的特殊性。从长远角度看，在单行法内审查行政行为合法性，为行政主体配置法律责任也更有助于建设法治政府，保障相对人合法权益。譬如 中华人民共和国土地管理法实施条例 就规定，对贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的违法行为进行行政处分。因此，档案行政监督机制的完善举措可以包含以下方面：一是完善档案执法的程序性规制，强化自我约束。档案法 条例草案 可以考虑增加复查制度，对责令限期改正的后续处置进行监管。另外，根据实际情况进一步探讨行政强制措施、简易程序等的适用。二是增设档案主管部门法律责任条款。通过积极责任与消极责任对档案主管部门的行政职责履行进行评价，预防因乱作为、不作为而导致的违法后果的发生。三是建立健全档案主管部门内部监督机制。根据实际情况，逐步建立“构建行政执法机关内部专门机构监督、部门层级监督、地方政府监督三位一体的行政监督体系”，通过日常监督与专项监督双重发力，纠正档案主管部门的不规范行为，保障档案主管部门公平、公正、合法、高效执法。档案违法处罚规则较滞后根据前文对新旧文本的比较，不难发现 条例草案 法律责任一章的变化主要包括：增加了从重处罚和档案服务企业违法行为惩戒两条，删除了已在 档案法 中规定的处罚金额和职权主体。可以看出 条例草案 并未对档案违法处罚程序作出实质性变更，“档案法 亦 未 对 档 案 行 政 处 罚 程 序 作 出 更 为 明 确 的 规定”。档案执法监督检查工作暂行规定 档案行政处罚程序暂行规定 颁布已有二三十年，至今仍未修改，档案违法处罚规则已落后于国家法治的发展，难以满足实际需要。审视档案法律体系有关档案违法处罚之规定，主要问题表现在以下方面：一是设置罚款数额标准不一，地方差别大。档案法律体 系 中 对 行 政 罚 款 的 设 定 均 采 用 闭 区 间 数 值式，这种设定方式明确了罚款的下限与上限，目的是限定档案主管部门的裁量范围。然而，地方行政裁量权基准设定中仍出现了不同省份罚款幅度较大的情况。譬如，大连市档案系统行政处罚裁量权指导标准 规定，涂改、伪造保管期限为 年，数量 件以下的档案，对单位处 元罚款，个人处 元罚 款；北 京 市 档 案 行 政 处 罚 自 由 裁 量 权 规范 规定，涂改、伪造保管期限为永久，数量为页的档案，对单位和个人予以警告，不处罚款。两份文件对违法情节、裁量基准的设定均有较大差异，反映了档法治天地 年第期 案主管部门对涉及档案价值、数量相差不大的违法行为社会危害性认识不一致。为此，条例草案 应当“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。笔者认为，可在第五十条“档案主管部门应当根据档案违法行为的事实、情节和社会危害性，结合档案的价值和数量作出行政处罚决定”的基础上加以细化，把应该纳入裁量的因素通过“概括列举”的形式列明，从而羁束档案行政处罚裁量权。以涂改、伪造档案为例，在认定“档案违法行为的事实、情节和社会危害性”时要考虑违法动机、违法手段、违法的时间、地点等当时的环境和条件、侵害的对象、行为人违法后的表现等，明确“档案的价值和数量”是否需包含档案价值评估、数量单位如何认定、档案可否修复等问题。二是行政处罚种类较少，制度执行的灵活性较差。新修订的 行政处罚法 建立起人身罚、财产罚、资格罚、行为罚、名誉罚等以“五分法”主体的处罚体系。其中被档案立法吸收的行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得、限制生产经营，分别属于名誉罚、财产罚和行为罚，具体见表。“五分法”内的其他一般行政处罚在档案法律体系内也具有适用空间。譬如，行政处罚法 将“通报批评”与“警告”并列设置，同属于名誉罚。“从行政主体的意志来看，行政处罚新增这一区别于警告的处罚种类即欲在原本警告的效果上新增声誉降低的内容。”对于违反 档案法 设定的秩序，存在轻微违法行为的行政相对人，“通报批评”通过减损违法主体的名誉，降低其社会评价程度给其带来精神震慑、物质损失上的连锁利益减损，作为警告与财产罚之间的行政处罚种类，处于此目的，亦可在档案领域内适用。另外，“通报批评”对公民的人格尊严、名誉产生的负面影响可能超出行政处罚本身的效果，因此对其适用对象应该予以限制。“企业商誉与自然人名誉相比，前者主要体现对营业收入的影响，可以通过金钱赔偿等方式修复。”，档案领域内的“通报批评”可更倾向于作为单位和企业的处罚手段。当然，对于增加违法处罚手段亦应当审慎，以渐次式、推进式扩充档案违法惩罚措施，有两点应当予以考虑：一是严格遵守罚责一致的原则，合理、适当地对违法主体进行惩戒。这要求增加罚种衔接，“形成过罚相对应的理性化格局”，防止过当处罚对行政相对人的合法权益造成侵害。二是应当避免采用损害当事人权益的方式实现执法目的，将对违法主体生产经营、正常生活的影响降至最低。档案工作大多归于单位内部管理事项，档案违法行为较少涉及违反治安管理秩序，因此要慎重考虑责令停产停业、责令关闭、行政拘留等较严厉罚种引入档案法律体系的正当性。总的来说，从处罚多样化提高适用灵活性，从入罚审慎化维持处罚合理性。表设置档案行政处罚方式的条文及相关内容法律依据处罚对象情形罚种 档案 法 第 四 十 八条、第四十九条单位和个人、档案服务企业（一）丢失属于国家所有的档案的；（二）擅自提供、抄录、复制、公布属于国家所有的档案的；（四）篡改、损毁、伪造档案或者擅自销毁档案的警告、罚款 档案 法 第 四 十 八条、第四十九条单位或者个人（三）买卖或者非法转让属于国家所有的档案的；（六）不按规定归档或者不按期移交档案，被责令改正而拒不改正的警告、没 收 违 法 所得、罚款 档案 法 第 四 十 八条、第五十条单位和个人擅自运送、邮寄、携带或者通过互联网传输禁止出境的档案或者其复制件出境罚款 条例 草 案 第 五 十一条档案服务企业违反本条例规定行为，造成档案损失或者档案信息泄露限制生产经营活动 档案权利救济内容欠充分“保护人民权利是包括宪法在内的全部国家法律的基本任务。”完整的权利救济体系包括实体法和程序法两个层面。在实体法层面上，权利救济体现在民事责任制度、行政责任制度的构建上。在程序法层面上，权利救济体现在仲裁程序、诉讼程序、复议程序，以及其他纠纷解决程序制度的构建上。档案法 从明确档案利用权利和档案行政责任制度构建起实体法上的权利救济，从投诉和行政复议这两种行政救济途径构建起程序法上的权利救济，使得权利行使依据更为明确，权利保障主体更加具体，权利救济规定更加充实。但 档案法 和 条例草案 在救济制度设置上还存在着一些不足，尚待补充改进。一是档案利用权利救济手段单一。投诉和行政复议虽然在档案权利救济中表现为并列关系，权利人可以自由选择。但实际上两者针对的对象不同。投诉的 年第期法治天地 对象大于行政复议。行政复议的对象只能是行政机关的具体行政行为。投诉的对象可以是档案馆的档案利用服务行为，可以是工作人员的行为，还可以是要求行政机关履行法定职责的申请。因此，当对象为档案馆的档案利用服务行为时，权利人可以在两者自由选择；当对象超出行政复议范围时，就不能选择行政复议作为行政救济手段。现阶段我国不存在规定投诉程序的专门法，在一些特殊领域，譬如政府采购质疑投诉、公平竞争审查投诉、商标权投诉、司法监督投诉等中，投诉处理机制相对比较完善。条例草案 明确了投诉举报处理的责任主体和地域管辖，但未对投诉方式、处理期限、投诉处理结果答复和救济等方面予以进一步细化，这会降低权利救济的效率，可能引发行政不规范之乱象。二是档案馆的行政诉讼被告主体资格未确认。新修订的 档案法 颁布前，学界对于档案馆在提供档案利用服务过程中，与公众产生纠纷的解决机制存在认识分歧。档案法 颁布后，学界又对档案馆是否能作 为 行 政 诉 讼 被 告 问 题 进 行 了 法 学 视 角 的 分析。档案法 未基于档案馆作为侵权主体而配置行政复议和行政诉讼制度，导致档案馆的法律地位在司法实践中存在争议，一些法院认为档案馆没有行政诉讼被告资格，常常驳回权利人起诉。针对以上问题，笔者认为应该补缺档案权利救济法律体系，切实发挥档案权利救济制度的效用，使得侵权行为能够得到及时纠正，因侵权行为受到损害的权利人也能够获得权利客体上的赔偿。首先，需要打通多种权利救济渠道，建立正当和合理的投诉程序，探索“司法审查公益诉讼”作为权利救济可供选择的重要路径，形成主观诉讼与客观诉讼相结合的档案行政诉讼制度。譬如，澳大利亚、新西兰、丹麦、日本、法国和美国六个国家的档案利用权利救济途径就包括申诉、上诉、提出异议、行政复议、行政诉讼等。条例草案 第三十条将制订开发档案利用办法的权力赋予了档案馆，从这个意义上档案馆可以独立做出档案开放利用决定并对档案开放利用行为负责。档案馆作为法律、法规、规章明确授权的事业单位，基于自身意思表示作出的行为满足行政诉讼的受案范围。有学者提出公民利用档案权利救济制度的设计可参考 政府信息公开条例 的设计，包括行政救济与司法救济两种形式。笔者认为，条例草案 可模仿 政府信息公开条例 第五十一条之表述，厘清档案利用权利救济中投诉、举报、申请行政复议或提起行政诉讼的关系。另外，检察公益诉讼在档案行政管理领域的拓展，有助于满足档案公共利益充分保护与档案行政管理权力全面监督的二元现实需求。通过扩充监督主体，有效预防档案领域可能发生的公共利益风险，满足档案社会公共利益的损害救济需求。其次，明确受损档案修复措施。个人档案是记载个人的身份、学历、工作经历、社会保险、福利待遇等重要事项的凭证材料。笔者通过“中国裁判文书网”调研与 实施办法 相关的司法案件，发现因丢失、毁损等人为行为导致的个人档案损失纠纷高发。根据案件结果看，原告获得个人档案补救或金钱赔偿的案件寥寥无几。造成这种现象的原因包括法院基于档案管理工作内部性的有意回避、原告在举证责任承担的信息弱势地位、损失档案价值计算的模糊性等。个人档案丢失不仅会对个人带来经济利益和精神利益的双重损害，还危及档案管理秩序、社会信用秩序甚至是政府治理体系。基于此，档案法律体系需要依循正当合理的次序方式决定个人档案损失中利益相关者之间的关系，妥善处置个人档案损失者的权益受损问题。一是为个人档案损失匹配对应的法律责任。依据 档案法 和 企业职工档案管理规定 保管个人档案的规定明确有关义务主体的损害赔偿民事责任，按照 民法典 规定的侵权责任承担方式对个人档案丢失损害进行事后确认，避免因个人档案损失风险规制的无序妨碍侵权责任赔偿范围的确定。二是引入法律拟制和责任推定，消除责任分配的不合理。考虑到此类讼案的特殊性，不应该让根本就没有接触自己档案的本人承担证明责任，故在立法上应明确规定“举证责任倒置”原则。进一步细化到侵权责任的构成上，应当采用过错推定原则，由具有个人档案保管义务的主体就自己无过错承担举证责任，由受害人对损害事实客观存在、侵权行为与损害事实存在因果关系和行为具有违法性承担举证责任。作者贡献说明陈艳红：确定选题与研究思路，指导修改论文；王从容：收集资料，撰写论文。注释与参考文献 丁海斌，康胜利，颜晗 谈 档案法 与 档案法实施办法 修订的几个问题 档案，（）：法治天地 年第期 陈忠海，吴雁平，刘东斌 定原则、建组织、立制度、确规范、划范围 中华人民共和国档案法实施办法 修订思路及修改建议 档案学研究，（）：康胜利，丁海斌论新版 档案法 立法设计的完整性和法条表述的有效性档案学通讯，（）：姚明 我国档案利用的法治化空间探讨与展望基于新 档案法 和国外档案立法的分析 档案学研究，（）：姚静，闫静 档案保管、移交、封闭、保密期限的矛盾关系与优化策略 档案与建设，（）：汪全胜，张鹏 论我国法的名称设置的规范化 广西大学学报（哲学社会科学版），（）：刘怡达法律名称的要素、功能与确定方法 基于全国人大及其常委会的立法实践法律方法，（）：张文显 法理学 北京：高等教育出版社，：国家档案局关于向社会公开征求 中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）意见的通知 ：徐拥军，熊文景国家治理现代化视角下新 档案法 立法理念的转变中南大学学报（社会科学版），（）：中 华 人 民 共 和 国 立 法 法 释 义 ：张罡 新 档案法 中的“软法性条款”：理论拓补与规范识别 档案学通讯，（）：夏正林论法律文本及其公布政治与法律，（）：习近平坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障 ：立法技术规范（试行）（一）及其说明 ：高志宏 公共利益：基于概念厘定的立法导向与制度优化 江西社会科学，（）：邢栋习近平国家安全思想对新 档案法“档案安全”条款的指导意义档案学通讯，（）：孙军新 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