“十四五”时期中国省级“双碳”目标评估和政策分析_王卓妮.pdf

49ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）是一个涉及经济、社会、环境、政策、金融、技术的集合性问题，归根结底是通过各种途径最大限度地减少温室气体排放1。中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了节能减排，而首次明确提出“双碳”目标是在2020年9月召开的第七十五届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平向全世界承诺中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见（以下简称意见）和2030年前碳达峰行动方案（以下简称行动方案）以及“十四五”专项规划等政策文件的出台，标志着中国“双碳”“137”政策体系的建立。方案涉及钢铁、有色金属、石化、化工、建材等重点行业，以及税收、金融、统计、考核、科技等重点领域的“十四五”时期中国省级“双碳”目标评估和政策分析*文/王卓妮 巢清尘 张黎黎Assessment and Policy Analysis of Carbon Peaking and Carbon Neutrality Targets at Provincial Level in China during the 14th Five-Year Plan Period摘 要 本文简要回顾了中国“双碳”目标与政策现状，定量比较了各省份碳达峰时间、能源消费水平和节能降耗、森林碳汇等“十四五”考核指标，分析了中国各省份贯彻落实国家“双碳”“1+N”政策体系的相关规划政策措施，研究了不同省份的目标确定、政策增项和未来发展等问题，提出省级“十四五”“双碳”目标和考核指标的设定应更突出本地政策特色、更强化区域政策协同，根据碳排放态势的区域差异性、区域资源禀赋和产业分工等实际情况，强化“双碳”行动方案，做好目标和措施的上下衔接，并通过有效市场与有为政府共同建立健全激励约束机制，推进技术变革，确保各地“双碳”工作的循序渐进。关键词“双碳”行动；“十四五”时期；碳排放；“双碳”考核指标配套政策2。中国碳排放现状与“双碳”目标中国二氧化碳（CO2）总体排放量从2005年的54亿t增长到2019年的99亿t，增长将近一倍；2021年，中国CO2排放量超过119亿t，占全球总量的33%3。但是，2020年中国碳排放强度比2015年下降了18.8%，超额完成“十三五”约束性目标，比2005年下降48.4%，超额完成中国向国际社会承诺的到2020年下降40%45%的目标，累计减排CO2约58亿t，基本扭转了CO2排放快速增长的局面4。意见公布了做好“双碳”工作的全国考核指标（见表1）。中国2005年CO2排放量约为54亿t，2005年的可比国内生产总值约为30万亿元（以2020年作为基准年），据此，2030年中国碳排放强度即单位国内生产总值CO2排放量，应小于0.64t/万元，比2020年应至少下降32%。来自清华大学、中国工程院等的专家研判5-7，中国将在2030年前碳达峰且峰值可能在106亿122亿tCO2。中国碳中和目标的实现，就是在维持经济发展的预期目标下，经过3040年的努力，采用各种先进技术，消纳当前的人为CO2排放量。IPCC最新报告显示，实现全球净零排放，74%的减排贡献来自能源生产和使用部门的CO2减排8。那么，中国碳中和目标的实现，可通过能源转型和工业减排，每年直接减少78亿90亿tCO2人为排放量，在2060年前人为排放量降低到每年30亿t左右，同时，通过生态系统碳汇中和与采用碳捕集、利用与封存（CCUS）技术，最终实现净零排放9-10。“双碳”目标的实现需要依靠各地协力完成。各省份落实“双碳”目标的政策体系中国实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制11，以期实现“能耗双控”向“碳双控”的转变，以碳排放总量和强度作为“碳双控”的考核指标。中央根据国家五年规划*基金项目：国家社会科学基金重点项目（21AZD123）；国家自然科学基金专项（42142009）;中国气象局气象干部培训学院重点项目（2022CMATCZD03）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.014深度501数据来源：中国城市温室气体工作组（CCG），http:/ 意见提出的不同时期的国家级“双碳”考核指标指标2025年2030年2060年单位国内生产总值能耗较2020年下降13.5%大幅下降单位国内生产总值CO2排放较2020年下降18%较2005年下降65%以上非化石能源消费比重20%25%80%风能发电、太阳能发电装机量12亿kW森林覆盖率24.1%25%森林蓄积量180亿m3190亿m3表2 31个省份印发“双碳”相关政策文件统计表文件的主题文件数发布该主题政策文件的省份“双碳”意见12河北、内蒙古、吉林、江苏、浙江、福建、江西、湖南、广东、广西、四川、宁夏碳达峰实施方案9北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江西、海南、宁夏应对气候变化规划12北京、吉林、江苏、浙江、江西、山东、广东、重庆、四川、贵州、云南、宁夏能源发展规划18北京、天津、内蒙古、吉林、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、青海、宁夏、新疆可再生能源规划8天津、山西、江苏、山东、湖南、广西、贵州、甘肃生态环境保护规划31北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆合计90注：1.文件来自各省份政府网站，统计截止到2022年12月15日。2.用斜体的省份名称表示文件处于审批或征求意见阶段，这些文件不作为本文定量指标数据的直接来源。图1 2005年与2020年全国30个省份的CO2排放总量和单位地区生产总值排放强度11000009000080000700006000050000400003000020000100000109876543210北京四川上海湖南重庆福建广东湖北浙江云南江苏河南海南天津广西江西山东安徽青海黑龙江吉林陕西甘肃贵州辽宁河北山西新疆内蒙古宁夏2005年CO2排放量/万tCO2e2020年CO2排放量/万tCO2e2005年单位地区生产总值CO2排放量/（tCO2e/万元）2020年单位地区生产总值CO2排放量/（tCO2e/万元）省份51ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023政策分析的主要依据。各省份“十四五”“双碳”目标分析碳达峰时间研究发现，各省份有关碳达峰的表述，分为省份整体达峰、重点区域（城市）达峰、重点（部分）行业率先达峰等，与“十三五”控温方案的表述基本一致14。在这些文件中（见表2），只有北京、上海、海南等少数省份提出在2025年前达峰，如北京市“十四五”时期能源发展规划将“CO2排放总量率先达峰后稳中有降”列为2025年的主要目标之一，广东省生态文明建设“十四五”规划提出“部分具备条件的地区、行业率先实现碳达峰”。大多数省份表述与国家总体碳达峰目标保持一致，力争“在2030年前碳达峰”。能源消费水平和节能降耗现状与“十四五”目标单位国内生产总值能耗下降率，单位国内生产总值CO2排放下降率，非化石能源消费占一次能源消费总量比重，风能发电、太阳能发电（以下简称“风光发电”）总装机容量4项定量指标，是意见和行动方案中能源消费水平和节能降耗的约束性指标。在规划文本中使用累计下降率作为前两项指标的考核指标，在统计年鉴中一般使用年均下降率作为统计指标。目前，“十四五”温室气体控制指标尚未分解和下达到各省份。数据来自省级政策文件和省级统计数据。（1）单位地区生产总值能耗累计下降率“十三五”期间，除了宁夏和内蒙古的该指标值不降反升，其他省份的指标值为10%25%，河南最高（见图2）。31个省份公布了“十四五”目标，除了西藏是5%，有25个省份的表3 31个省份的单位地区生产总值CO2排放累计下降率“十四五”目标分类统计结果表述类型省份名称指标情况定量描述（10）北京、河北、黑龙江、江西、河南、贵州、云南、西藏、陕西、宁夏除了西藏是7%，其他9省份为15.5%19.5%定性描述（19）天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、甘肃、青海、新疆“完成国家下达目标”或“达到国家考核要求”或“持续下降”等定量定性相结合（1）海南“比国家下达目标多5个百分点”未披露（1）上海注：本表统计自表2。目标值与国家目标（13.5%）相当，在13%15%，山西、吉林、山东、四川和青海5省采用定性描述。（2）单位地区生产总值CO2排放累计下降率“十 三 五”末，除 了 内 蒙 古的指标值上升2%外，其他26个省份的指标值在11%37%，青海最高（见图2）。目前，10个省份公布了“十四五”定量目标，除了西藏是7%，其他9个省份在15.5%19.5%，国家目标值是18%（见表3）。图3 全国各地非化石能源消费比重2020年现状和“十四五”目标60504030201002020年非化石能源消费比重/%2025年非化石能源消费比重/%全国河北山西山东天津辽宁安徽宁夏北京陕西江苏河南内蒙古江西吉林新疆湖北上海贵州浙江海南重庆湖南福建甘肃广东四川西藏云南青海广西黑龙江省份图2“十三五”各省份单位地区生产总值能耗累计下降率和单位地区生产总值CO2排放累计下降率4035302520151050-5-10全国宁夏内蒙古新疆辽宁海南甘肃广东云南黑龙江陕西山西安徽福建吉林浙江四川湖北山东天津湖南江西重庆广西江苏河北上海北京青海贵州河南西藏单位地区生产总值能耗累计下降率/%单位地区生产总值CO2排放累计下降率/%省份深度52（3）非化石能源消费占一次能源消费总量的比重29个省份公布了2020年的指标（见图3），均值为18.4%。到2025年，全国目标值是20%，除了山西为“完成国家下达指标”外，其他各省份的目标值在13%56%，比2020年上涨1%8.8%。（4）风光发电总装机容量2020年年末，全国风光发电总装机容量约为5.3亿kW2（见图4），到2025年年末，这一数值将超过14亿kW。若如期完成目标，中国将超前完成意见提出的“2030年风光发电总装机容量达到12亿kW”的目标。森 林 碳 汇 相 关 指 标 现 状 与“十四五”目标意见提出，到2025年，森林覆盖率和森林蓄积量分别达到24.1%和180亿m3，而在比意见早两个月印发的“十四五”林业草原保护发展规划纲要中，这两个指标值分别为24.1%和190亿m3。“十三五”末，我国森林覆盖率和森林蓄积量分别达到23.04%和175.6亿m315。“十四五”时期，除了西藏和上海，29个省份的森林蓄积量合计约为184亿m3，有7个省份的计划增量超过1亿m3，其中黑龙江新增3亿m3（见图5）。如此，意见提出的森林蓄积量目标将超额实现，但是离“十四五”林业草原保护发展规划纲要提出的目标至少差6亿m3。各省份“双碳”目标和政策特点各省份“双碳”工作进度不一，指标设定模糊各省份快速启动了本地“双碳”意见和实施方案的制定。但是，在碳达峰时间、目标等方面有所不同，考核指标设定主动性不足、量化不足。部分省份目标和指标空缺或表述模糊（见表3）。有省份（如北京）在生态规划中明确了量化指标，而在后来印发的碳达峰实施方案中又改为“完成国家下达目标”。超过一半的省份对单位地区生产总值CO2排放累计下降率采用定性描述；31个省份都对“非化石能源消费占一次能源消费总量的比重”指标提出了定量化的目标。相比之下，非化石能源消费占一次能源消费总量的比重的“十四五”目标比单位地区生产总值能耗累计下降率和单位地区生产总值CO2排放累计下降率的目标设定更切合实际。指标在不同政策文本间不一致的现象也较为突出。如2020年单位地区生产总值能耗累计下降率在江西省“十四五”生态环境保护规划中是18.3%，在其“十四五”气候变化规划和能源发展规划中都是19.4%。鉴于此，本文对图5 各省份2020年和“十四五”末森林蓄积量注：图中各省份按“十四五”绝对增量幅度递减排序。图4 各地风光发电总装机容量2020年现状和“十四五”增量目标1.401.201.000.800.600.400.200.00北京重庆上海天津海南西藏福建四川湖南吉林湖北江西浙江安徽辽宁广西贵州黑龙江河南宁夏广东青海江苏陕西山西甘肃新疆云南山东河北内蒙古2020年现状/亿kW“十四五”增量/亿kW省份2因相关文件未公布或文件中未涉及“十三五”末该指标情况，河北、重庆、上海、西藏、新疆和陕西等省份“十三五”末风光发电总装机容量数据来自国网新能源云的网站https:/ PROTECTION Vol.51 No.04 2023于不同文件的同一指标，选用最新发布文件中的数据。各省份面临的碳达峰压力不同，目标指标趋同大多数省份的碳达峰实施方案在结构上与国家方案保持一致，以能源结构、生态碳汇、科技创新和产业结构等为重点突破口，主要在大力发展氢能等新能源，严格限制“两高”行业，推广新能源汽车，建设轨道交通及充换电站、加氢站等配套基础设施等方面发力。统计显示，各省份“十三五”实际的单位地区生产总值能耗累计下降率在10%25%（见图2），但是各省份“十四五”目标与国家指标值（13.5%）接近。雷同指标是否能发挥各地节能减碳的潜力？中国不同地区资源环境禀赋、产业布局、经济发展阶段等特征不同，面临的碳达峰压力不同。2020年后，因产业发展与资源利用之间的矛盾16，西南地区经济发展陷入困境，碳达峰压力大。西南地区在清洁能源、新材料、绿色制造等领域的技术创新取得了一定成果，大数据等新兴产业为以资源型和加工制造为主的产业结构注入了新动力17，国家应为之留出“碳空间”。在“双碳”工作与地方产业培育相结合方面推出特色政策的省份可能具备率先达峰的可行性，应予鼓励，如浙江推广农光互补、“光伏设施农业”“海上风电海洋牧场”等低碳农业模式；成渝地区兴建氢走廊、发展碳汇经济；海南发展海洋碳汇、海上风电和风电装备产业等。各省份大力发展风光产业，赢取未来市场风光发电已经成为全球重要的清洁电力来源。2021年中国风光发电量占全社会用电量的比重首次突破10%18。中国风光发电总装机容量在“十四五”时期共计划增加约9亿kW，内蒙古新增量最高（见图4）。光伏和风电等减排项目可将其产生的CO2减排量，在全国碳市场出售，从而获取经济收益。从这个意义上来说，各地的风光发电项目在为地方发展积攒碳资产。各地政府在“十四五”规划中提出要参与全国碳交易市场，培育绿色交易市场机制。预计“十四五”期间，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和民用航空等高耗能行业都将陆续被纳入全国碳市场，通过市场化机制促进高排放行业企业节能减排。完善省级“双碳”目标和政策的建议“双碳”行动应与地方发展和资源相融合，处理好发展与减排的关系中国各地碳排放的空间分布差异性显著，不同地区“双碳”目标任务应有所区别。区别不仅体现在碳达峰时间上，还要在本地“双碳”行动中融入区域资源分布和产业发展特色。河北、山东、山西、内蒙古、宁夏等化石能源产量大、第二产业比例较高的地区，实现“双碳”目标的压力较大，控能控碳、减排增效成为关键。北京、上海、江苏、浙江等经济相对发达的省份，以推进科技创新、加快产业结构转型等为重点。甘肃、青海、新疆、西藏等西北地区，可再生能源禀赋高，大力挖掘发展新能源产业和加大清洁能源输出等是政策着力点。四川、云南、福建、黑龙江等森林覆盖率较高或具备“蓝碳”经济的省份，以发挥生态碳汇作用等为重点。有必要积极分解落实碳减排目标，完善各区域低碳转型的倒逼机制，以此为基础实现分批次、针对性的低碳发展目标19。对于已经设立量化碳减排目标的省份，需要继续细化碳排放总量控制目标的地区分解机制，强化低碳目标分解的准确性。做好“双碳”目标和政策措施的衔接，处理好整体和局部的关系合理的“双碳”考核指标是持续推进工作的指挥棒，需要在“全国一盘棋”中通盘谋划、系统设计，制定“十四五”时期及面向2030年的自主定量考核指标，为国家分解节能降耗指标提供重要依据，为下级政府制定政策措施提供标准和方法指南，为实现2060年前碳中和目标做好中长期谋划。各地制定的综合性规划或突出区域禀赋和产业分工的专项政策都是“1N”政策体系本地化的政策选项，要注意做好政策措施的上下衔接、前后衔接和平行推进，把握好降碳的节奏和力度，循序渐进、持续发力。城市群、经济圈的联营互动和区域协作，在加快城市化进程、促进生态环境保护及自然资源集约利用、大气污染协同治理等方面，发挥着日益重要的作用，应在区域共享发展和协同减排上探索建立共赢机制。通过有效市场与有为政府共同建立健全激励约束机制，推进技术变革各地要处理好政府与市场的关系，要将产业政策与市场激励相融合，在碳定价、电力市场、碳市场等市场机制设计方面不断作为，最大程度激发市场主体活力，以价格机制倒逼企业变革生产技术，改进经营方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用。据测算，1元的能源投资，大约可带来9元的社会福祉20。生产方式转型升级不仅产生碳红利，而且促进技术创新，驱动新经济发展，创造大量就业岗位。“双碳”是地方经济社会发展的新引擎。在技术进步驱动、政策支持推动、市场规模拉动三重动力之下，各地在“十四五”时期深度54大力推动风光产业的发展，而且储能、高端石化、新能源汽车等产业正在蓬勃发展，推进技术革命。政府应通过市场和政策，加大低碳技术研发力度，加快技术应用步伐。只有在氢能、储能、智能电网、零碳燃料、工业流程再造、CCUS等领域取得进一步的技术突破，才能解决可再生能源供应的间歇性、波动性、随机性问题，以及建筑、交通和工业脱碳等碳中和重大问题。加快建立碳排放统计核算和信息技术系统，是碳市场长远发展的关键之一首先，地方指标是国家制定省级分解指标体系的重要依据，影响国家整体目标的实现，还与地方长远发展密切相关。2022年8月印发的关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案指出，到2023年初步建成统一规范的碳排放统计核算体系，“鼓励各地区参照国家和省级地区碳排放统计核算方法，制定省级以下地区碳排放统计核算方法”。这不仅有利于制定更科学合理的国家级核算政策，而且能为各省份开展对下指导工作提供及时有效的数据支持。其次，长三角、成渝地区等城市群、经济圈深化区域合作，探索建立碳排放跨界核算与生态补偿机制，如能源输出省份的碳排放核算和补偿等，仍需尽快解决区域层面的碳排放统计核算在口径、范围、方法、标准等方面不统一的问题。最后，碳市场发挥作用最主要的障碍之一，就是数据的质量和真实性。一个健全的碳排放监测、报告与核查体系是全国碳市场平稳运行不可或缺的基础。碳市场需要以高效的信息技术系统、强有力的安全措施以及对违规行为的有效惩戒为支撑，以增强市场参与者的信心，促进碳市场的扩容。参 考 文 献1深入分析推进碳达峰碳中和工作面临的形势任务 扎扎实实把党中央决策部署落到实处N.人民日报,2022-01-26(03).2庄国泰,高培勇.应对气候变化报告(2022)：落实“双碳”目标的政策和实践(气候变化绿皮书)M.北京:社会科学文献出版社,2022.3IEA.Global Energy Review:CO2Emissionsin2021R/OL.(2021-02-20)2022-10-26.https:/www.iea.org/reports/global-energy-review-co2-emissions-in-2021-2.4 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 新 闻 办 公室.中 国 应 对 气 候 变 化 的 政 策与行动白皮书EB/OL.(2021-10-27)2022-10-26.http:/ consumption structure toachieve Chinas CO2 emissionspeakJ.RenewableandSustainableEnergyReviews,2020,122.6中国工程院发布我国碳达峰碳中和战略及路径成果N.中国科学报,2022-04-01(01).7项目综合报告编写组.中国长期低碳发展战略与转型路径研究综合报告J.中国人口资源与环境,2020,30(11):1-25.8IPCC.Climate change 2022:mitigation of climate changeM.New York:Cambridge UniversityPress,2022.9于贵瑞,郝天象,朱剑兴.中国碳达峰、碳中和行动方略之探讨J.中国科学院院刊,2022,37(4):423-434.10丁仲礼.碳中和对中国的挑战和机遇J.中国新闻发布（实务版）,2022(1):16-23.11宣晓伟.“能耗双控”到“碳双控”:挑战与对策J.城市与环境研究,2022(3):42-55.12张友国,白羽洁.区域差异化“双碳”目标的实现路径J.改革,2021(11):1-18.13绿色和平（国内低碳发展政策研究项目组）.中国30省（区、市）碳排放情况追踪，“第一梯队”谁来领跑？R/OL.(2022-01-30)2022-10-26.https:/