“儿童之家”建设的执行差距...探究——基于制度分析的视角_王小兰.pdf

2023年3月总第383期 第2期Mar.2023Sum No.383 No.2112 113“儿童之家”建设的执行差距成因探究基于制度分析的视角王小兰 宗海静 摘 要“儿童之家”建设作为新时代中国儿童福利制度的一项创新实践，发展已有十余年历史。评估数据显示，儿童之家建设的数量和效果与政策目标存有较大差距。本文从制度分析视角出发，以“制度环境”与“执行结构”为关键解释变量，考察了相关政策的执行过程，揭示了儿童之家建设执行差距的主要原因：制度环境方面的问题主要体现为行政性政策的模糊性和执行性政策的缺位；执行结构方面的问题主要包括执行主体单一化、执行方式线性化、执行人员缺乏意义共识，以及执行资源脱嵌于儿童福利制度环境等。针对这些结构性问题，本文从转变福利理念、完善福利政策体系、优化政策执行结构等方面提出了推动儿童之家建设与儿童福利制度整体发展的相关建议。关键词 儿童福利；儿童之家建设；执行差距；制度环境；执行结构 中图分类号 C913.7 文献标识码 A 文章编号 1006-1789（2023）02-0112-13一、研究背景与问题随着我国社会结构的转型发展与社会福利制度的不断完善，建设适度普惠型儿童福利制度已成为国家发展的优先领域。根据中华人民共和国未成年人保护法中国儿童发展纲要（20212030年）关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见等法规政策的有关规定，“建立基层儿童保护与福利服务体系，开展儿童保护与福利服务”是适度普惠型儿童福利制度建设的重要政策举措。建设社区“儿童之家”是这一制度体系的基础环节，不仅关乎儿童保护和福利服务的直接供给，还关乎基层儿童福利网络和福利输送体系建设。儿童之家建设，可以在儿童及其家庭与政府、社区及社会资源之间建立直接联系，进而增强福利服务的普遍性、多样性与可及性，是新时代我国儿童福利的一项重要制度创新。收稿日期 2022-08-14 基金项目 国家社科基金一般项目“大变革背景下中国社会政策的基本方向与主要议题研究”（19BSH156）。作者简介 王小兰，北京开放大学城市管理学院，副教授，主要研究方向为儿童福利、社会政策、社会工作理论与实践；宗海静，北京开放大学城市管理学院，讲师，主要研究方向为儿童教育、人力资源管理。2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究113 儿童之家的前身是“儿童友好家园”（Child Friendly Space），在我国已有十余年发展历史。2008年，“5.12”四川汶川地震发生后，从“紧急事件中应突出对儿童的保护”视角出发，借鉴国际上在灾害和武装冲突后创立儿童友好家园、提供临时性保护与服务的经验，国务院妇女儿童工作委员会办公室（以下简称“妇儿工委办”）与联合国儿童基金会（中国）（以下简称“联合国儿基会”）在四川省8个重灾市（州）的21个县（区、市）启动“地震后儿童保护”项目，建设40个儿童友好家园（以下简称“家园”）。“家园”以社区（村）为依托，向受灾儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生和社会心理支持等服务，帮助儿童减轻地震造成的不利影响，回归正常生活。后来，多个“家园”留存下来，成为常态化服务当地儿童与家庭的场所。2011年，国务院妇儿工委办与联合国儿基会在北京、河北、江苏、浙江、四川、江西、安徽等省（市）的留守儿童和流动儿童项目试点工作中继续推广建立20余所“家园”，并推动其从“紧急状态下的儿童保护”向“常态化的儿童保护与福利服务”发展，为中国基层儿童保护工作树立了典范，为创新儿童福利政策实践提供了借鉴（苏凤杰，2011）。在国务院妇儿工委办的积极推动下，“家园”在全国城乡社区不断推广和发展。为使相关工作更符合中国国情和彰显本土特色，“儿童友好家园”这一舶来词汇正式更名为“儿童之家”，并被列入国家层面的纲领性文件中国儿童发展纲要（20112020年）（以下简称纲要）。纲要明确提出，到2020年，全国“90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家”。这标志着儿童之家建设正式纳入政府责任范畴，成为一项普遍性的政策实践。然而，十余年过去了，儿童之家建设速度缓慢，发展态势也不理想。根据国家统计局数据，截至2019年12月底，全国城乡社区总数约为60万个，儿童之家数量仅为28.92万余个，其城乡社区覆盖率不足50%，离90%的目标相距甚远。既有的关于政策执行差距的研究指出，即使有了最好的政策，也难以确保获得成功（刘易斯，1988）。任何政策内容以及它对受众的影响，在政策执行阶段都可能会被实质性地更改、加载甚至否定（Anderson，1979），但是，执行者会想方设法地让政策在变通中得以执行，以平衡或满足利益相关方的不同诉求并吻合政策目标（王汉生等，1997），进而使得执行兼具合法性、合理性与合情性。在不同形式的变通行为中，对于有明确指标要求的政策规划，执行者通常会首先通过“挂空牌”、搭便车，甚至数据造假（王雨磊，2016）等方式满足政策执行的量化指标要求，以凸显工作成效并进行工作交代。倘若这是个普遍现象，在基层执行者的变通下，儿童之家建设在数量上“达标”则不是什么难事。那么，为什么儿童之家建设在数量上会与其政策目标存在较大差距呢？为了回答这一问题，本文将以儿童之家建设的相关政策及其实践为对象，遵循制度分析进路，在政策执行过程的视角下，探明导致儿童之家执行差距问题的结构性原因，以此进一步认识我国儿童福利政策实践面临的制度与组织困境，有针对性地提出相关政策建议。在政策执行差距的原因分析方面，具体考察两方面的问题：其一，为助推儿童之家的建设与发展，目前政府构建了怎样的制度（或政策）环境？这些政策是否发挥了应有作用？其二，儿童之家建设的执行结构及其机制如何？它如何影响了儿童之家的发展？二、文献综述与分析框架（一）政策执行差距的理论解释在政策执行研究中，执行差距一直是重点议题，学界将之界定为“政策执行结果与政策意图之2023年第2期总第383期当代青年研究114 115 间出现偏离的现象”（Bardach，1977），具体包括正向执行差距（王汉生、王一鸽，2009）、负向执行差距（周国雄，2007）与混合执行差距（刘磊，2016）等类型。考察此议题的核心视角是“人与制度（或政策）的关系”。早期制度主义者假定只要有了理想的政策决策和规范的执行程序，政策结果自然是好的。以第一代执行研究者倡导的自上而下的政策过程理论为代表（Sabatier，1986），他们强调执行过程中人对制度的尊重和服从，认为造成执行差距的原因是制度失灵（张建波、马万里，2018），因而主张通过加强制度建设与推动程序正义来减少执行偏差的产生。该研究路径受到主体哲学和社会学的诟病，被批评为“只见制度不见人”的研究。批评者强调执行的主体是人，人是具有能动性和权宜性的主体，其情境化的行动必然影响政策执行过程及其结果。在以Lipsky（1971）的街头官僚理论与Berman（1978）等的权变理论为代表的自下而上的视角影响下，聚焦考察“人如何执行和影响制度”的执行研究范式兴起，并形成诸多生动的语汇用以解释人的行为对政策执行差距的影响。例如：“土政策”指政策执行者对政策的自定义或自行修正，转译、扭曲政策为我所用；“上有政策，下有对策”反映了一种企图化解政策效力的现象；“用足政策”的说法则体现了某种似乎可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气（希尔，2011：4）。因而，在政策执行中，“变通”及“共谋”（周雪光，2008）等现象在所难免，“目标偏离”“执行阻滞”或“执行失真”（贺东航、孔繁斌，2011）等政策结果也变得极为常见。近年来，政策执行研究中“找回制度”的呼声越发强烈。因为强调“自下而上”的研究偏重揭示政策执行者的主观能动性与自由裁量权对执行过程及其结果的影响，虽然在一定程度上关注到了制度和组织约束的影响，但并未给予足够重视，忽视了人类行为被结构所制约的程度和范围问题（希尔，2011：108）。事实上，制度安排导致特定行为模式的产生和重复存在，个人或群体的行为虽然并不只是被动地反映所处的社会场景，但他们受制于制度环境，并遵从特定的制度逻辑行事（周雪光、艾云，2010）。因此，运用制度分析来研究和解释政策执行差距问题非常重要，需要研究者将制度作为单独变量进行系统分析，以重新认识并处理“人与制度的关系问题”。（二）我国儿童福利政策执行的研究梳理我国儿童福利领域的政策研究可知，与其他社会政策执行相似，儿童福利政策执行差距困境也普遍存在，但尚未在学界得到应有的关注和必要的理论阐述。概括来看，既有研究呈现出两个方面的特点和问题，也为本文提供了研究空间。其一，研究者多集中于对儿童福利理念的转型（尚晓援，2008；刘继同，2006；童小军，2018）、制度模式的完善（仇雨临、郝佳，2009；乔东平、谢倩雯，2014；程福财，2014）及其政策机制的建构（张秀兰、徐月宾，2003；邓锁，2015；刘继同，2016）等应然层面的规范性研究，疏于政策执行及其影响的实证研究。这些研究侧重于完善儿童福利政策的内容与建构具体的执行机制，但对政策执行的过程重视不足，更未关注到政策执行中那些“未被预期的行为及后果”。其二，对某项具体的儿童福利政策（如留守儿童关爱保护、困境儿童分层分类保障，以及孤儿基本生活保障）执行差距的分析渐趋兴盛，此类研究生动形象地描绘了“执行难”的现实境况，如“上热下冷、寒热不均”（林楠等，2021）、“政策作用弱化”（陆温婷，2021）等。然而，由于缺乏中层理论分析框架的指引，特别是缺少对中国特有制度环境与组织基础的剖析（王家峰，2015），此类研究容易陷入“只见树木不见森林”的困境，将儿童福利政策的执行视为一个实践2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究115 问题而非理论问题，因此对造成执行差距之制度性原因的理论探讨不足。（三）理论分析框架：“制度环境”与“执行结构”制度分析基本上围绕“制度如何形成与变迁”“制度如何影响个体行动”两个核心问题展开（胡褔贞、游显云，2018）。儿童之家建设是一种政府行为，在很大程度上依托国家行政体系自上而下展开。在政策执行研究中，自上而下的制度分析框架认为，政策决策（往往体现在文本内容的表述中）及执行官员的行动在多大程度上符合该政策决策（受组织约束的程度）是影响执行结果的重要因素（萨巴蒂尔，2004）。针对儿童之家建设政策结果与目标间的差距，本文基于制度分析视角，进一步发展出“制度环境”与“执行结构”两个关键解释变量，来对其形成原因展开深入分析（见图1）。图 1 儿童之家建设执行差距成因的理论分析框架政策目标（90%）政策结果（50%）制度环境执行结构行政性政策执行组织执行人员执行性政策执行方式执行资源制度环境是政策制定与执行的基础框架和条件（王小兰，2021），是一个内涵广泛的概念，其界定存在多种分类方式。从政策性质及其相互关系的角度，可将制度环境粗略地理解为正式制度和非正式制度的集合及其相互关系（North，1990）。其中，理想化的政策决策（即正式制度）是影响政策执行的首要因素（Smith，1973）。因而，分析政策决策内容是理解制度环境如何影响政策执行的重要切入点。Dobelstein（1990）认为，国家用于处理社会问题和调节社会权利、利益关系、日常生活的政策可能以多种形式出现。当代社会政策主要以立法性政策（Legislative Policy）、行政性政策（Administrative Policy）、执行性政策（Executive Policy）和司法性政策（Judicial Policy）四种形式存在。在此分类下，儿童之家建设是一项操作性较强的儿童保护与福利政策实践，主要涉及行政性政策与执行性政策。因此，本文重点分析与儿童之家建设直接相关的行政性政策和执行性政策的制定及其实施情况。执行结构是在既定制度环境及其相关规范约束之下建立的与之相匹配的组织化条件，是影响政策执行的组织基础。对儿童之家建设的执行结构及其互动关系进行深入考察，是理解执行差距的另一个重要切入点。要了解政策执行的奥秘，研究组织是关键。只有了解组织是怎样工作的，才能理解某项政策在执行中如何被调整和塑造（吴锡泓，2005）。由于行政组织自身的组织特质和行事逻辑，上下级之间存在着巨大的信息不对称、行动激励逻辑不一致等现象，因此，科层组织往往难以真正有效2023年第2期总第383期当代青年研究116 117 地完成当初设定的目标，而且科层组织与其政策目标的行动逻辑有可能相互冲突，从而导致组织失灵（王雨磊，2017）。这意味着，执行差距的形成除了受制度环境或政策本身的约束，还受制于自身的组织约束（雷望红，2017）。组织约束可以理解为执行结构及其内在的互动关系（Hjern，1982）。在执行理论中，执行结构除了包括执行组织、执行人员、执行方式、执行资源之外，政策对象也是关键要素之一，政策执行差距往往是在执行主体与目标对象的互动中产生的（Hjern，1982）。在儿童之家建设数量不达标这一问题上，主要取决于决策者和执行者对相关政策的落实情况，而政策对象对此的影响很小。因此，本文将儿童之家的执行结构界定为执行组织、执行方式、执行人员、执行资源四个要素并考察其互动关系，暂不讨论政策对象的影响。三、研究方法本文以儿童之家建设的相关政策实践（特别是试点项目）为对象和线索，运用内容分析法、观察法和访谈法展开资料收集和研究。其一，重点查阅自儿童之家诞生以来与之直接相关的法规与政策（包括各种实施意见、规范标准）。通过对主要政策文本（7项国家层面的政策，15项省级层面的政策）进行内容分析，部分结合观察、访谈所得信息，我们可以比较准确地掌握儿童之家建设的制度环境及其局限，也可以了解中国儿童福利制度发展的现状及其问题。其二，作者作为儿童之家建设试点项目的督导，参与全国各地儿童之家建设指导工作已有12年，也开展了12年的工作观察。作者坚持将观察中发现的普遍性问题进行整理，形成了10余万字的报告资料，较为全面地了解了儿童之家建设的组织结构、运行机制及主体间的互动关系，掌握了其执行工作的现状与问题。其三，作者在四川、湖南、重庆、广西、陕西、贵州、江苏等省（市）儿童之家建设的督导过程中，对儿童之家项目执行主体、政策对象等进行了访谈和资料收集。重点访谈了25位妇联干部和儿童之家工作人员，收集了5万余字的录音资料。这些录音资料作为前述资料的补充或修正，帮助作者更深入、具象地了解了儿童之家建设在基层的具体执行情况及其难点。本文对涉及的访谈对象进行了匿名处理。四、研究发现（一）儿童之家建设的制度环境及其效应本部分主要从行政性政策和执行性政策两类政策文本的相关内容及特定表述进行分析，并结合观察、访谈所得材料展开论证，以发现儿童之家建设制度环境的特征及其对执行过程的影响。1.行政性政策的模糊性与责任主体不明行政性政策，通常指“行政法规”，其制定主体为国家行政机关，合法性效力低于法律，如我国国务院或其各个部门制订并实施的条例办法意见等。另外，由国务院及其各行政职能部门做出并施行的，关于如何处理与公民日常生活相关的社会问题，涉及社会保障和福利方面的制度、做法等政策也是“行政性政策”（王春光等，2018：27）。儿童之家建设属于转型时期我国儿童福利制度创新的一项实践。在行政性政策中，“儿童之家”首次出现于2011年国务院印发的中国儿童发展纲要（20112020年），并明确提出“到2020年实2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究117 现城乡社区覆盖率90%以上”的发展目标。此后，国家从儿童福利、社区治理、脱贫攻坚等不同方面也对儿童之家建设给予了政策支持。2015年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划明确提出了“儿童之家覆盖90%以上的城乡社区”的目标。同年，国务院发布的关于打赢脱贫攻坚战的决定指出，“加强社区儿童之家等服务设施和队伍建设，不断提高管理服务水平”。2016年，国务院发布关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见和关于加强困境儿童保障工作的意见，提出了“妇联要依托儿童之家等场所，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务”“要利用现有公共服务设施开辟儿童之家等儿童活动和服务场所，将儿童服务纳入社区公共服务体系”等要求。2019年，民政部出台进一步加强农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作体系建设的意见明确提出，要发挥儿童之家等儿童关爱保护平台的作用，建立基层儿童关爱保护服务体系。上述六项政策皆明确提出要建设儿童之家，发挥其社区层面的儿童保护与服务功能。总体来看，儿童之家建设被纳入国民经济与社会发展的总体规划、脱贫攻坚战略，以及针对儿童（特别是留守儿童和困境儿童）的专门性政策中，涉及不同职能部门和机构，体现出明确的“政府主责”意涵。根据2017年8月召开的全国儿童之家建设推进会上国妇工委办主任的发言，我国儿童之家建设与发展的机制可以被概括为“党委领导、政府主责、妇儿工委协调、部门协同”。然而，与精准扶贫“责任到部门、责任到人”的国家重大政策决策相比，上述福利政策存在较大的抽象性、模糊性，尤其是儿童之家建设的责任主体始终未能明确。除了关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见中提出，妇联对儿童之家建设负有重要责任外，其余五项政策均未明确儿童之家建设的政府责任主体是谁，以及儿童之家该如何建设。当政策执行者得到的指令是含糊笼统的、缺乏明确的可操作性时，发生执行偏差就成为大概率事件（陈洁，2014）。一位妇联工作者表示：“没有明确指明必须由我承担的责任，那就视为不应该由我承担，政府部门都是这个行动逻辑。”因此，与儿童之家建设相关的多个部门（民政、卫健委、关工委、妇联、共青团等）之间难免出现责任回避、推诿现象。任何政策都具备一定的模糊性，但行政性政策的模糊性会直接影响执行性政策的制定与作用发挥。对于儿童之家这类新生的探索性福利政策而言，其确定性、操作性与那些较为成熟的公共政策更是无法相提并论，模糊性、不确定性的负面影响就尤为明显。由此导致的责任主体不明成为儿童之家建设与发展的首要阻碍。2.执行性政策的缺位与不合理变通执行性政策，是指各级政府及其所属部门或有关社会组织、团体，在执行国家法律或法规所规定的政策原则的过程中，根据一些具体情况和问题，在权限范围内制定和实行的具体措施、办法甚至一般性原则（王春光等，2018：28）。这类政策负责为相关政策行动及行动难点提供具体、清晰、有力、有效的处方，通常以实施细则通知补充办法等形式出现，是更具体的原则、措施和办法，包含了如何对待和处理社会问题、满足社会需要的常规性规范，对社会成员的日常生活具有更直接的影响，决定了行政性政策是否能够顺利执行。就儿童之家建设而言，各地、各级政府部门或有关机构、组织、单位、团体中被人们所公认或实际上广泛施行的“惯例”和“做法”，如果以正式文件的形式存在，就构成了“执行性政策”。在此意义上，我国推动儿童之家建设的执行性政策可以说是缺位的，其政策有效性十分脆弱。2023年第2期总第383期当代青年研究118 119 首先，儿童之家建设至今还没有国家层面或部委层面的执行性政策，没有官方文件指明儿童之家是什么、发挥什么功能，以及如何建设和管理等，致使各级政府及基层社区较难入手。经作者十余年的观察，反映最多的问题是“希望国家出台一个统一的儿童之家建设标准”。由国妇工委办主编的儿童之家工作指南虽公开出版，但因其并非政策性指令，无法“名正言顺”送达各级政府部门和相关组织，只能通过工作会议或试点项目执行的契机向各地方政府及机构推介。有基层政府或社区表示“不知道此工具书的存在”，而且，拿到书后因其不是“上级指令”而闲置的情况较为普遍。多个省份试点地区负责人反映，“不知道儿童之家怎么建，没有标准，只能摸着石头过河”“小试即可，我们不敢也没有能力大范围推广”。其次，各省、市、县在儿童之家建设上也没有出台具备较强指导性与可操作性的执行性政策。部分省、市、县制定了关于儿童保护与服务体系建设或儿童之家建设的实施方案、通知、管理办法等，但这些政策也较为模糊笼统，更像是对前述行政性政策的“复刻”，缺乏对儿童之家建设的实际指导价值。这给建设主体提供了极大的自由裁量空间，也导致各级政府相关部门出现了多种不合理的变通行为。其一，重新定义政策概念，将儿童之家泛化为与儿童有关的一切教育和服务机构，而非基于社区并面向全体儿童及其家庭的福利性、常态化综合服务平台。据作者观察发现，有些省份将辖区内的幼儿园、早教机构、托育机构及校外教育机构等都列入了儿童之家范畴，而真正符合标准的儿童之家数量极少。其二，利用制度约束的空白点打政策的擦边球。许多地方只管建设，不管运作，儿童之家挂空牌的现象较为普遍。十余年间，作者走访的数百个儿童之家中至少有三分之一，要么只挂了标牌，没有供儿童活动的设施设备；要么设备齐全，但使用痕迹不多。其三，搭便车现象严重。自2021年儿童保护工作责任主体明确为民政系统后，多地出现了民政牵头、妇联提供业务指导，关工委、团委、文明办等都参与儿童之家建设的格局，但各部门在工作中出现了严重的搭便车现象。例如，某县在儿童之家建设的年度规划中明确规定，民政部门于当年建设300个儿童之家，妇联建设50个儿童之家。那么，该县当年应新建350个儿童之家。但实际只建设了70个，因为民政将此前由妇联、残联、科协、文明办和社会组织等建成的235个儿童之家全部统计上报，妇联也将当地社会组织新建的十余个儿童之家纳入自己的建设指标范围。（二）儿童之家建设的执行结构及其影响儿童之家建设是一项多部门协作的联合政策行动，在相关政策执行中呈现出“弱组织约束”的特征。调研发现，这种特征主要体现为其执行结构执行组织、执行方式、执行人员、执行资源及其互动中出现的内在困境所致。1.执行组织：多元主体化约为妇联“单一主责”前文的行政性政策分析表明，儿童之家建设虽明确为政府的责任，但具体由谁（哪个或哪些部门）承担，即主要责任人却未明确。在此情形下，各级政府在儿童之家建设的执行过程中普遍采取了“权宜性归责”的行动逻辑和变通方式，政府责任的履行主要划归妇联系统这一非政府部门来承担。从2008年至2017年，儿童之家建设完成了从个别地区的试点到全国范围推广的重要转折。因为该工作发端于国妇工委办与联合国儿基会等国际机构的试点项目，当时具体的执行组织主要为各级妇联和基层社区，因此，当该项目转变为一项政府责任时，各级政府纷纷采取了顺水推舟式的主体归责逻2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究119 辑，赋予并强化了“儿童之家建设是妇联之责”的合法性。在作者与民政、卫健、教育等政府部门，以及残联、共青团等组织不下20位县级儿童福利工作负责人交流时，谈及儿童之家的执行单位，得到的答复多为“那是妇联建的，归妇联管”“我们一般不参与（儿童之家的事情），我们有我们自己的工作阵地”。因为2016年发布的关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见中提出“妇联要依托儿童之家等活动场所，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务”，这是诸多相关政策文本中唯一相对明确的表述，所以各级政府更是“有理有据”地将儿童之家建设的主体责任划归妇联，多个省份将儿童之家的建设纳入妇联工作年度考核指标。据未公开的全国儿童之家建设情况调查报告，截至2019年12月底，全国28.9万余个儿童之家中，约有四分之三由妇联建立；全国32个省级区域里，有26个省区儿童之家的建设责任主要由妇联承担。但如调查走访中多个省市妇联系统负责人指出的那样：妇联作为群团组织，能力有限、资源有限，单独依托妇联的力量是很难完成儿童之家90%的城乡社区覆盖率的；儿童之家的建设必须完善顶层设计，而首要举措就是要明确政府部门的责任主体；如果儿童之家建设得不到相关职能部门的重视，要完成建设目标几乎不可能。2.执行方式：线性化的妇联主责导致后劲不足目前各省推动儿童之家建设的方式皆采取项目制，先行试点，再逐步推广。自2008年至2019年，各省在省级妇儿工委办的统筹协调下，大部分地区的试点项目都由妇联负责具体工作，形成了自上而下的单一化、线性式四级管理运行机制：省妇联选定各试点市（县），制定项目宏观实施方案，分配项目资金并定期开展督导培训工作，向上级主管部门汇报并反馈项目实施情况；市（县）妇联选定试点镇（乡），制定中观实施方案，分配项目资金并定期开展督导培训工作，向上级主管部门汇报并反馈项目实施情况；镇（乡）选定试点社区（村），落实市（县）妇联制定的具体实施方案，为试点儿童之家提供配套资源，选聘专（兼）职工作人员（社区、村妇联主席或妇女主任占绝大多数比例），指导儿童之家开展工作；各试点社区（村）具体负责儿童之家的建设与运行。辩证地看，这种执行方式是一把双刃剑。一方面，当儿童之家建设处在探索阶段时，妇联作为牵头单位有其天然优势。在妇联的努力下，确实诞生了一批功能完善且广受欢迎的儿童之家，不仅为后续儿童之家的全面推广起到了示范作用，也为我国基于社区的儿童保护和福利服务体系的建立积累了重要经验。但另一方面，当儿童之家建设到了“广覆盖”阶段，妇联作为主责单位的局限性也逐渐显现。妇联不是政府权力机关，在整个国家行政系统中处于“弱势”地位，在组织设置、行政能力、资源调动等方面皆受到很大限制，不具备大规模推动儿童之家建设的客观条件。因此，在此种涉及诸多部门协作的结构体系中，相对单一地由妇联主责的执行方式客观上造成了儿童之家建设的后劲不足。需要指出的是，以妇联作为单一主体建设儿童之家的现象在2021年得到了制度性的改善。2021年6月，国务院发布了国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见，将儿童保护和福利事业明确为民政牵头、多部门协同推进的制度设计与执行结构。此政策的出台意味着儿童之家作为儿童福利体系的重要组成部分，其执行方式与执行机制也须进行调整。虽然这项政策目前尚未大范围转化为有效的“制度行动”，不少地区依然是妇联在主推儿童之家建设，行政部门之间的“条块分割”现象依然存在，但有望在未来35年迎来一番新景象。2023年第2期总第383期当代青年研究120 121 3.执行人员：认同缺失下的象征性执行在以妇儿工委办或妇联为主要责任人的组织结构与运行机制中，执行人员主要由各级妇联系统工作人员及其选聘的社区专（兼）职工作人员担任。儿童之家建设内嵌于我国经济社会发展的结构性变迁中，建基于福利主义意识形态，在实践层面也有成功案例，具备较强的合法性。然而，在目前的多元执行主体系统中，即便在主推部门妇儿工委办或妇联系统的官员中也尚未完成其意义建构。没有认同和共识，就不可能合作完成一项任务。在传统行政思维和福利创新意识的张力下，执行人员对儿童之家的认同还在形塑之中，其间不免存有一些偏差性理解和矛盾情绪，进而导致象征性执行现象普遍存在。调研发现，儿童之家的功能定位对传统行政思维及其工作方式形成了两大挑战。一方面，儿童之家是一个综合服务平台，为儿童提供系统性、专业化的保护和福利服务。在相关政策执行中，许多人员不知道什么是儿童之家，甚至认为没有必要建设儿童之家，工作中自然也很难主动去推动儿童之家的建设。还有部分执行人员将其理解为“大杂烩”，没有凸显工作特色，进而反过来质疑儿童之家建设的必要性和合法性。例如，2018年北京某区妇联领导在访谈中表示：“儿童之家像一个大杂烩，什么都想做，最后什么特色都做不出来。四点半课堂主要解决儿童放学后的托管和课业辅导问题；困境儿童关爱保护项目主要针对困境儿童提供关爱和帮扶那么，儿童之家的特色是什么？”基于对“工作特色”的执着追求，作为“大杂烩”的儿童之家在执行人员眼中成了可有可无的存在，在建设过程中得不到重视。另一方面，儿童之家是一个功能体，面向社区全体儿童及其家庭提供常态化服务。如同居委会每个工作日都必须开门办公一样，儿童之家也应做到日日开放，无论工作日还是周末，都要为前来咨询的儿童和家长提供服务。对于习惯了“间歇性搞活动”（逢年过节热热闹闹开展活动，平时则较少行动）的执行人员而言，这项政策缺乏制度传统，是有违传统行政工作“常态”的挑战，进而滋生畏难情绪，导致应付了事和象征性执行。走访中，多位社区工作人员谈道：“儿童之家是个烫手山芋，工作要求太高了，基层工作人员暂时达不到要求。但是政策又摆在那里，我们意思意思就够了。”4.执行资源：脱嵌于儿童福利制度环境在我国补缺型福利理念和制度体系的影响下，儿童之家一度被视为一个独立于儿童福利制度体系与环境结构、暂时无法被充分理解的“新事物”，主要由妇联负责，资源配置也局限于妇联的供给。因此，该项目建设在获取政策资源、财政资源、发展空间及领导的注意力分配等方面都受到极大限制，往往陷入严重的“资源赤字”。儿童之家建设被认为是妇联一个部门的职责，既不符合儿童福利工作的综合性特点，违背了跨部门联合行动机制的初衷，也与普惠型儿童福利制度的构建和社会治理创新的理念背道而驰。反过来，由于儿童之家建设的执行脱嵌于整体福利意识形态和制度环境的框架，所以更不容易得到广泛的制度承认。总体来看，对于儿童之家建设和儿童福利制度运行机制存在问题的了解和认识，还停留于话语论述阶段，较少对政府决策产生实质性影响，政策决定过程任重道远。儿童之家建设既要符合直接利益相关者的期待，更需将其嵌入更大的制度环境和政策系统中来看待，需厘清它与儿童福利制度的关系、与公共服务体系的关系、与社区治理的关系，以及与地区发展的关系，从处理好各2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究121 种关系、运用好相关资源网络的角度来重新界定儿童之家在社区的功能与性质、模式与机制，从而进入一个有充足资源支撑的、可持续的发展状态。五、结论与建议儿童之家建设是新时代中国儿童福利制度的一项创新实践。作为一项国家政策已经历了十余年的发展，但评估数据显示，儿童之家建设的数量和效果与政策目标存在较大差距。通过政策文本分析和实地调查研究发现，制度环境的双重局限（行政性政策的模糊性和执行性政策的缺位）和执行结构的内在困境（包括执行主体单一化、执行方式单线性、执行人员认同的缺失、执行资源脱嵌于儿童福利制度环境等）是儿童之家建设结果与其政策目标存在悬殊差距的主要原因。这反映出儿童之家建设乃至我国整个儿童福利制度的运行存在着不可忽视的制度性和结构性困境。要提高包括儿童之家建设在内的儿童福利政策的执行效率，需要将儿童之家建设置于整个儿童福利制度的制定与执行框架下进行统合考虑，转变儿童福利理念、完善相应的政策体系、优化政策执行结构。（一）树立“适度普惠”的儿童福利理念建构积极普惠的儿童福利制度不仅是全球福利国家发展的趋势，也是我国儿童福利制度建设的核心理念与政策目标。1990年，我国政府签署了联合国儿童权利公约，承诺采取一切必要措施保护儿童权益。2021年国务院印发的中国儿童发展纲要（20212030年）明确提出，要建成与经济社会发展水平相适应的适度普惠型儿童福利制度体系，意味着我国已经进入了儿童福利制度转型发展的关键时期。但如本文讨论的儿童之家建设存在执行差距那样，目前我国的相关尝试仍处于起步阶段，还带有较强的补缺型儿童福利的特征，如儿童福利覆盖范围较窄、福利水平较低、行政化色彩较浓，侧重物质帮扶而忽视服务供给等。要实现儿童政策目标、避免执行差距，首先需要全社会特别是政策制定和执行者在政策理念上达成共识，真正树立“适度普惠”的理念，以儿童优先、儿童最佳利益等为基本原则，开展基于社区的儿童保护与福利服务，实现儿童福利的广覆盖、专业化与高质量发展。其中，“广覆盖”是指儿童福利不仅要优先保障有特殊需要的儿童群体（如孤儿、残疾儿童、留守儿童、困境儿童、流浪儿童等）的各项权益，还要面向全体儿童及其家庭提供与之需要相匹配的福利内容；“专业化”意味着儿童福利的供给形式要多样化，将以物质帮扶为主转变为物质帮扶与福利服务相结合的供给形式，并突出福利服务的专业性、规范性与社会化；“高质量”强调儿童福利的水平要与经济社会发展状况相适应，各类福利内容的供给质量和效率要能满足儿童健康成长的需要。（二）完善儿童福利体系的政策设计儿童权利与儿童最佳利益的实现需要依靠一整套完善的福利政策体系，包括相应的福利立法、行政法规、部门规章及政策规划等。将儿童福利作为一个相对独立的政策领域来组织公共服务的尝试，无论在发达国家还是发展中国家都未能产生令人满意的效果（Myers&Bourdillon，2012）。针对我国现状，完善儿童福利政策体系的设计包括四个方面。其一，积极出台与修订儿童福利的立法性政策，尤其要推动儿童福利的专门立法。目前，我国针对儿童的综合性法律只有未成年人保护法和预防未成年人犯罪法，儿童福利的专门法律尚未出台。中国儿童发展纲要（20212030年）明确提出“积极推动儿童福利立法”，因此，出台儿童福利法统领儿童福利和保护工作，以法律形式2023年第2期总第383期当代青年研究122 123 明确儿童福利的具体对象、福利供给主体、福利供给形式与标准等势在必行。其二，在儿童福利的行政性政策方面，减少政策模糊性和不确定性，特别是应做到“权责清晰、组织有序”，明确政策执行的主责部门或牵头部门及其职责、协同部门或机构及其职责、政策执行结构与督查机制、资源保障与投入机制等。其三，在儿童福利的执行性政策方面，注重提升政策的指导性和可操作性。如前所述，执行性政策的缺失会导致制度设计在执行过程中出现走样甚至出现象征性执行的现象，各级政府部门亟须针对行政性政策出台配套的地方性政策，包括制定完善各类儿童福利计划或项目的通知实施方案建设导则，以及相应的政策工具开发等。其四，探索建立儿童福利的司法性政策，补充前三类政策未能覆盖的边缘情况和新现象中的儿童权益保障问题。对于儿童之家建设的政策实践，则应在上述四类儿童福利政策的基础上，重点完善行政性政策和执行性政策，如明确儿童之家建设的责任主体、建立多元协同的政策执行结构、出台具备较强操作性的建设指引、明确资源保障投入机制等，以改善政策执行偏差，提升执行效力。（三）优化儿童福利政策的执行结构提升儿童福利政策执行效率的另一途径是着力优化政策执行结构，包括明确执行组织及其人员，厘清各个主体的福利责任与边界，建立良性互动、有效协同的运行方式，进而明确执行资源与制度环境的关系。这就要求建立家庭尽责、政府兜底、社会广泛参与、市场有序介入的儿童福利供给主体的多元协作格局（程褔财，2012；廉婷婷、乔东平，2021），在保障公共产品公平供给的同时，提高产品质量和服务效率。一是激活家庭责任，即突出家庭作为儿童养育的责任主体位置，强调监护人的监护职责，并且为儿童家庭福利责任的履行提供支持；二是政府责任兜底，即国家是儿童福利、家庭福利与总体性社会福利制度建设的责任主体，承担儿童福利的价值引导、制度设计、福利供给等多重角色；三是社会广泛参与，强调以儿童福利需求（特别是迫切需要满足的基本养育、监护和福利服务等需求）为导向的制度建构，动员社会福利机构和社会组织广泛参与；四是鼓励市场有序介入，提供公益性、半商业化的补充性、发展性儿童福利服务。在儿童福利政策执行从中央到省、市、县、乡、村的六级体系及其机制中，重点建设县乡村三级儿童福利服务体系与运行机制，尤其是社区（村）这一最基层的儿童保护与福利服务机制。首先，将儿童之家视为儿童福利制度体系与运行机制的重要环节，借助中国特色的社区治理网络，采取以社区预防为主、干预为辅的策略，开展儿童保护的宣传倡导、家访和家庭教育、风险家庭筛查、儿童虐待和伤害的识别、报告和转介等服务（乔东平等，2019），满足不同类型儿童需求的福利服务。其次，不同于西方儿童福利主要依托社会工作机构及儿童社工的高度专业化的服务体系（崔萌，2021），中国应建立以基层社会治理的多元主体为依托，由广泛的社工、社区儿童主任、社区工作者、社会组织人员、志愿者等“专兼结合”的服务队伍。最后，推动以家庭为中心的儿童福利和服务发展，增强家庭能力建设。参考文献陈洁，2014，公共政策执行偏差及其解决之道，长江大学学报（社会科学版）第 12 期。程福财，2012，家庭、国家与儿童福利供给，青年研究第 1 期。2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究123，2014，中国儿童保护制度建设论纲，当代青年研究第 5 期。崔萌，2021，台