中国大学生与人民代表大会制度.docx

中国大学生与人民代表大会制度摘 要 中国人民代表大会制度需要不断地注入强大的生机和活力，因此，在它的完善过程中离不开对年轻而又高素质的代表的培养。大学生代议制民主不仅仅是大学生群体利益表达与维护的重要手段，更是一种积极有效的宪政民主实践。本文通过大学生人大代表选举程序完善以及代表职能的履行的探讨，分析了大学生代议制民主的意义，并从实践操作和理念界定两个层面对人大代表的地位和涵义作出了新的诠释以回应中国人大制度完善和“人大代表专职化”发展进程中的重大要求。关键词人大代表；大学生； 人大制度；代议制民主中国的人民代表大会制度需要不断地注入强大的生机和活力，在它的完善过程中，离不开对年轻而又高素质的代表的培养，因此，对中国大学生与人民代表大会制度关系的探讨，也就具体化为关于大学生代议制民主的相关问题研究。所谓大学生代议制民主一般是指由大学生担任我国国家权力机关全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表即通常所说的人大代表或人民代表。因为在大学生参加的一切社会政治活动中，担任人大代表是最为积极有效的民主政治参与方式，它不仅仅是广大学生群体利益表达与维护的重要手段，更是一种积极有效的宪政民主实践。故而，对大学生代议制民主的研究，不仅是对当今中国大学生已当选为人大代表或者渴望被顺利或者普遍选举为代表以及大学生利益保障这样一个重大问题所必需，更有助于我们深化对我国人民代表大会制度发展的认识和思考并进而促进这一重要制度的完善。一、中国大学生参与人民代表大会制度的实践考察笔者主要通过徐雁龙 一位大学生人大代表的个案 分析，重点就产生大学生人大代表的程序保障、代表职能履行状况和如何积极维护学生利益等方面进行研究，以探索大学生代议制民主实践的进路并揭示其与人民代表大会制度发展之关系。进路之一：大学生当选人大代表的程序及其完善方法1、徐代表的当选因素：普通性中又寓含特殊性。徐代表指出，他的成功当选来自几个重要因素：一是获得组织的支持和提名推荐。他当时正在学校的学生组织任职，而且敬业和出色，团学组织认为他应该能够代表人民利益，所以，以推荐成员参选的形式推荐了他。二是经过预选。这样才成功进入正式候选人名单。三是“当时在校学生会任常务副主席，人缘比较广，最终得票获胜当选。” 我国选举法第二十九条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。”从徐代表的经历反应出，该代表确实经如此程序被推荐为代表候选人的。事实上，经多方了解，各高校里的团委、学联等组织推荐大学生为人大代表候选人并不普遍，多限于学生彼此间的自发提名，我在与本校有关选举负责人交谈时，他们的态度就是“不主张、不反对，最好不提名”。中国科学技术大学选区在这一点上也许是比较少见的情况，在实践中并不具有普遍性。但却是值得充分肯定并且在实践中继续发扬的。因为这是现行选举法律规定条件下的正常程序，对于大学生依据现有的普通程序被组织推荐提名为各级人大代表极为有利，将有助于产生大学生人大代表的可能性，是对现有选举制度资源较为充分的利用。2、两种观念上的障碍之克服在上述案例中，存在着一些观念上的障碍。其一认为，大学生流动性强1，2；还有认为学生的任务主要是学习，当上人大代表影响学习。大学生宪政民主实践的发展以及科学的人才培养观需要人们转变这些观念尤其是后者。这需要从两个方面入手：第一，在推举大学生人大代表时，可重点考虑与法学、教育学等社会学科密切相关的能代表学生群体意愿和保障其利益的大学生担任人大代表。这样可以让他们学以致用，在代表的实践中充分地运用自己所学的专业理论知识并在实践中提高理论水平。而且，恰恰法学等学科理论知识和水平特别需要在实践中加以检验、提高。第二，人民代表大会制度是我国的政体，要实现依法治国，坚持和完善人民代表大会制度乃必由之路，培养适应人民代表大会制度发展要求的中、高级人才是必然趋势。有不少高校已经招收人民代表大会制度方向的硕士研究生。人大领导和组织机构应与高等院校或有关科研教学机构通力合作，继续加大力度，有计划、有针对性地培养人民代表大会制度专业的本专科乃至硕士、博士研究生等高级专门人才。3、“预选”为确定正式代表候选人“必经”程序之必要性这是就代表候选人提出程序的技术完善上来看的又一个值得探讨的关键性问题。若选举法规定，超出最高差额比例的情况下，预选为确定正式代表候选人的“必经”程序，则大学生很有可能被推举为正式代表候选人，直至被选举为代表。之所以这样考虑，是因为：第一，若当地选举负责机构未对高校选区大学生有代表名额作特意的分配或照顾，将会直接影响到大学生被所在校选举领导小组推荐为初提名代表候选人和正式代表候选人。因为所在校选举领导小组推荐代表候选人名单一般要考虑到当地选举负责机构的意见，实践中它们是不太主张大学生担任人大代表的，多倾向于提名教师或校领导担任人大代表。第二，大学生要以“另选他人”的方式获得当选，则需要做好广泛地宣传工作，这需花费较长的时间和一定的宣传成本，况且从初提名代表候选人到酝酿确定正式代表候选人的时间也比较紧迫。此情形多为正式代表候选人已确定无学生代表候选人后，而“自发”的“补救”性措施。选举法规定的从正式代表候选人确定日期到正式选举日的期限极为紧张，基本上无充裕的弹性“补救”空间。4、完善产生大学生人大代表的三种“制度内”程序一是浙江省义乌市大陈镇曾为保障外来人员能够当选人大代表，创造性地作出的规定，值得借鉴。即单独安排大学生代表名额，用于大学生代表选举，单独划分学生选区，鼓励和引导学校组织学生参加学生人大代表的选举。二是为适应选举学生地方人大代表的要求，可以考虑由全国人大常委会办公厅给各省、自治区、直辖市人大常委会通知，要求结合本省情况，适当考虑选举大学生人大代表。那么地方在选举人大代表时可按照全国人大常委会办公厅通知的精神适当考虑分配一定的名额来选举大学生人大代表。三是由中共中央同全国学联等人民团体进行协商，提出候选人建议名单，再由全国人大常委会办公厅推荐给各省级人大作为代表候选人这一实践情况，可考虑通过这一途径来保障选举产生大学生全国人大代表。相应的其地方人大代表的推荐亦可参照此途径。5、产生大学生人大代表的“特殊型”程序制度内产生程序的完善主要是从选举人大代表的“普通型”程序上进行考察的。而所谓“特殊型” 程序，实际上就是协商选举方法。整个协商选举，直接选举与间接选举相并用原则仍贯穿始终。具体说，可包括两种情况：一是普通型中的协商“进一步具体化的协商”。这种协商选举方法是指大学生在被推荐提名为地方以至全国人大代表候选人，学联以及共青团各级组织，发挥主要的协商推荐作用，推荐提名代表候选人，主要由这些团体参与推荐协商和酝酿。另一种协商选举方法是参照选举出席第十届全国人大的台湾全国人大代表办法的“完全协商选举”，主要指由与大学生有紧密关系的学联以及共青团各级组织，通过民主协商的办法，把参加协商选举的大学生代表推举出来，然后由这些代表协商选出出席各级人民代表大会的正式代表。进路之二：完善实体法律的规定程序上的完善要求对现行关于选举的法律规定进行修改。建议待条件成熟的时候在选举法中明确将学生身份作为代表候选人的身份，将选举法等法律的部分法律条款及有关政策进行修改补充，从根本上为依法选举产生全国和地方的大学生人大代表提供法律依据，使大学生选民被选举为人大代表在实践中更具操作性。就目前的具体选举实践来看，在有些地方人大选举中已明确将学生身份作为代表候选人的身份，这就反映了学生身份的明确存在。例如，2002年底，四川轻化工学院选区公布的“代表初提名候选人名单”中，将职务注明为：“学生”。又如，2003年底，中国科学技术大学选区的“包河区科大选区代表候选人名单及其简介”中，将工作单位及职务职称注明为：“XX系学生”，学历注明为：“本科生/硕士生/博士生”。鉴于学生身份的代表初提名候选人、学生身份的正式代表候选人明确存在，以及学生地方人大代表在历史和现实上的事实存在，那么考虑在各级人民代表大会中明确设立和划分学生身份代表构成是适宜的。在人民代表大会代表构成表中的身份项目中单独增列“学生”一项。我认为其理论追本溯源，是基于我国选举制度中存在身份代表制原则，并提出了构建身份代表制理论体系的主张，这不仅可以身份的视角解答大学生担任人大代表合理性和正当性，而且还为其他非社会职业的其他身份群体担任人大代表提供了基本理论支撑，限于篇幅，我另文专门阐述。选举法第6条，共3款，可考虑在其第3款后增加1款，作为第4款，规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的学生代表，主要是大学生代表，并逐步提高大学生代表的比例。”参照2002年3月15日，第九届全国人大第五次会议通过全国人民代表大会关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定，共10条。以后，在作类似决定时，可考虑增加1条，作为第10条，原第10条改为第11条。修改后的第10条规定：“全国人民代表大会代表中，应选学生代表XX人。”、进路之三：大学生人大代表职能的履行状况论析1、从宏观层面看事实上，由于学生的、教师的很多意见并不涉及到校外的事务，也就无从惊动区政府、市政府和省政府，一般在校内解决。人大会议上讨论和决定的事项，往往限于地方事务，这种地方事务往往与教师利益或者学校利益相关，很少与学生利益直接相关。因此，我认为，尽管高校需要解决的事务有很多时候地方上并不完全能解决，尤其是高校与地方政府的行政级别不一致或有较大差别的情况下，但是，前述徐代表的代表职能的履行还是尽力与地方事务相联系，尽力在地方政府所能解决的范围积极提出议案、建议等，基本上是履行好了法律赋予的代表应该履行的代表职能。这是客观实际的需要所造成的，具有普遍性，并非在大学生担任人大代表才会出现这样的状况。其他身份的人大代表在履行代表职能的时候也往往会出现类似的情形：本单位的或者所代表的特定身份的群体事务与地方政府需解决的范畴不相一致，甚至毫不相关。这是深受区域代表制原则的重要影响所致。当然，值得指出的是，由于前述分析所表明的原因，大学生人大代表其代表职能履行也需要进一步完善：如应该视野更为开阔些，更多地融入和考虑公共的社会事务亦即与人大和政府职权相关并所能直接作用和影响的事务。萧瀚先生曾顾虑：“一疑法科学生之法律素养是否足以担当议员之职，二疑法科学生之阅历是否足以担当议员要职”。这主要是从宏观意义的层面来考虑的。因此，为了使大学生人大代表更好地履行代表职能，有必要在这几方面进一步加强大学生代表的履职能力：第一，代表职责履行方式应主要立足于学生利益的充分保障，以及对建议权和监督权的积极有效地行使。北京市海淀区人大代表、清华大学大学生罗彬表示：“我的定位很准，知道自己是代表学生来的，是学生把我选出来的，我的选民就是学生，因此我要代表学生说话，要反映学生的心声”，行使法律赋予代表的建议权与监督权，不仅是履行代表职责的一个重要内容，而且有助于其履行职责的针对性、实效性。第二，积极丰富代表职能履行的内容和范围。比如，积极走出校园，关注当选代表所在行政区域内更多的学生群体的意愿和利益保障；多提出涉及所在行政区域内的整个学生群体利益的议案和建议，而不限于本校的学生群体；多关注直接涉及学生利益的教育经费投入、教育基础设施建设、校园周边文化建设、学生犯罪预防措施建设等等，全面保障代表所在整个行政区域内的学生群体的合法权益和健康成长。第三，积极丰富代表职能履行的方式。例如利用电话、电子邮件、视频会议等现代化迅捷联系方式来增进与更多学生群体的了解和沟通，促进积极履行其代表职能；可以学生人大代表的身份主动与学联、共青团以及其他关系学生群体的合法权益和健康成长的组织建立固定、长期的联系，共同致力于学生群体的利益保障。第四，积极增加市级及其以上的大学生人大代表的数量，尤其是全国人大代表、省级人大代表的数量。因为，在关于学生的法律政策制定和修改上大多数属全国人大以及省级人大的职权范围，但是目前已当选的大学生人大代表级别多限于区县级，增加市级及其以上的大学生人大代表的数量，是十分必要的。“现有的机制，我认为相当完善，我的一切作为都将在人民的监督之下进行和开展，我能力范围之内、职责范围之内的事情，我一定尽心尽力做好。” 我赞同徐代表这样的看法。总而言之，在宏观层面上，特别是在我国现有的人大制度下，代表的代表职能是能履行好的，只是在内容、范围、方式等方面有待继续完善。 2、从微观层面看徐代表代表职能的履行主要反映和体现在：听取学生们的建议、意见，协助他们解决各种问题和困难。虽然更多的具体事例无法这里一一例举，但是，可以相信，这是一个代表完全能胜任的基本工作。例如，关于学校收费问题、管理制度等等，关系学生实际利益的不同意见，可以代表身份向学校有关部门提出建议和意见并要求答复，起到一个合理的监督作用，避免和减少学生对校方的强烈不满，化解不必要的矛盾，尽可能避免高校学生管理纠纷的司法介入。因此，没有徐代表这些大学生人大代表履行代表职能，许多涉及学生的问题解决起来将会很困难或滞缓；并且学生利益将不能得到很好的代表和维护。尽管一般的个人性或者私人性学生利益问题，可通过多次询问、多次要求甚或越级请求支持和帮助等方式在校内予以解决，但是仍然存有大量的微观问题，具有相当的普遍性或者影响比较重大，需要大学生人大代表由微观到宏观地反映学生的意愿和维护他们的利益。这是因为：第一，可调解或化解较为具体的学校与学生的矛盾，维护学生的权益。有些具体问题，若有大学生人大代表的协助，可避免矛盾的激化，在矛盾的处理过程中，也以依法发挥代表监督作用，更容易获得迅捷解决矛盾或纠纷，这有利于促进学校内部的稳定和团结；第二，微观层面代表职能的履行是宏观层面代表职能的履行的基础和前提。只有集中和反映微观的带有一定普遍性的问题，才能有效地上升为更具普遍性的、纳入地方政府和人大机构考虑的公共事务问题-关系学生利益的问题的集中反映和要求。因此，这些微观层面代表职能的履行是不能被忽视或放弃的，正如沈岿先生曾与我的交谈中提醒到：“人大代表的职能是充分履行代表职能，在政治过程中恰当地表达和维护将其选举出来的选民的利益。”第三，学生利益的集中和整合是个牵涉面很大的社会问题，是几乎涉及社会各个方面和阶层利益的复杂系统问题。一个主要原因是，由于学生大多数经济基础和社会地位尚未独立而仍是家庭结构单元的一部分，他们间的利益“休戚与共”。 3、进一步思索和追问：现实中还有什么因素可推动其履行代表职能？徐代表多次表示向我表示，能够推动他履行职能的因素是唯一的，即代表责任心，这种精神无疑是很值得赞赏的。确实，其代表职能的有效履行，除体制之外，就得依靠代表自身责任心的驱使。但是，他们当选后是否就一定能积极去维护学生的利益呢？这就需解决建立健全代表活动的约束激励机制，保障他这种责任心能持久地发挥，积极更好地履行代表职能。具体来说，我建议，可考虑要求这些代表当选后最好要设立代表信箱、网上答复、网上咨询，最好是在学校的主页上设立自己的代表工作个人主页，这样能比较直观、便捷地反映出代表是否履行了以及履行好了代表职能，通过这种方式可以促使代表责任心的强化和巩固。我曾经询问徐代表，代表级别的局限性是否是阻碍他职能履行的因素，他的答案是否定的。他认为：“因为我们的提案不够准确，区里由于种种原因，对于问题的解决心有余而力不足，从代表职能上讲，这并不阻碍我们行使我们的职权。”这无疑支持了我这样的观点：代表监督制度的完善是推动其代表职能的履行的又一关键性因素。反之亦然，代表监督制度的不完善也是影响或阻碍其代表职能履行的重要因素。最后，值得指出，非常有必要综合考察大学生成为正式人大代表候选人以及被当选为人大代表更多的个案或实例，总结各地历史与现实中的大学生人大代表的经验，建立健全学生人大代表工作参考条例或细则，使代表工作有章可循，促进大学生人大代表职能更好地履行。二、大学生代议制民主的意义及对我国人大制度的影响首先，有利于保证高校选区人大代表选举的真正民主性以及大学生群体民主意识的培养。第一，在高校选区中，大学生选民占绝对多数，代表初提名候选人也是大学生候选人居多，但正式代表候选人一般都是该校的领导或教师，甚至连一名大学生正式代表候选人也没有，这是很值得我们反思的。在大学生占绝大多数的情况下，至少产生一名他们的代表，才能有效地保证该高校选区人大代表选举的真正民主性和代表性。并且大学生群体拥有自己的人大代表以及利益保障之民主渴求不应该被长期忽略。王树国教授认为：“大学生作为一个庞大而活跃的群体，在全国人大代表中却没有一席之地，这无疑是一个缺憾。”他坚持认为，应该有大学生自己的代表10。这无疑与我的主张不谋而合。第二，蔡定剑教授的研究表明，在选举态度积极性调查中，大学生的态度积极性排名位于农民和自由职业者之后。蔡先生也指出，一个正常的市民社会的政治参与主要是出于对自身利益的考虑。只有选举行为与自己的利益相关时，选民才会积极投票。11因此，我认为，如果连大学生都严重忽视自己被选举为代表的民主权利，很难想象他们将来走向社会是否会有较高的民主政治积极性，这很不利于我国人大制度建设以及依法治国进程。其次，比以其他身份的人大代表更具针对性、更利于实效性地保障学生群体的合法权益和履行好代表职能。因为，我国代表也是按一定的身份或生产、事业单位选出来的，其代表活动多与所代表身份的群体或职业的利益相联系，这在一定程度上制约了代表在履行职责时很充分地保障学生群体的利益。再次，有利于提高人大工作整体质量。第一，大学生人大代表与实践的联系非常紧密。他们或者充分汲取当前高校和学术理论界的最前沿的理论成果，或者充分学习和掌握所在高校现有的比较齐全、丰富的各种专业技术知识资源，努力做到将自己当前所学习和研究的理论知识与实践需要相结合。第二，向优秀学者、专家咨询，这极为重要。第三，与学生等群体联系非常紧密，能经常和及时听取他们的意见和要求。而且，重要的是我国高校管理模式、教学方法等的探索和改革不断深入和前进，学科体系和专业设置越来越广泛、合理，人文社会科学和自然科学研究普遍越来越深入，蓬勃发展，为大学生更好地行使代表职务提供了理论上的基础保障。这将总体上对提高人大工作整体质量，特别是教科文等决策的更加科学化，无疑具有重大意义。最后，有利于我国专职代表的培养，保证人民代表代表工作的连续性、代表高素质化以及整个人大制度的长远建设。大学生担任人大代表，适应了新老合作与交替的要求，他们中的那些积极而认真履行代表职责以及代表工作的优秀代表，完成代表任期及毕业后，可通过多种途径继续被选为本级或者上级人大代表，或者其他身份的人大代表，也可重点和优先进入各级人大常委会及各专门委员会工作。总之，随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的推进，大学生们的民主权利意识的进一步增强以及他们对利益保障的渴求，大学生当选并担任人大代表的实践必将深入发展，成为不可阻挡的历史潮流，同时，大学生代议制民主理论研究与实践不断的完善和发展，以高级专门人大人才培养的视角，也为转变人们所谓人大代表是“橡皮图章”的陈旧观念，从实践操作和理念两层面对人大代表的地位和涵义作出了新的诠释，回应了中国人大制度完善和“人大代表专职化”发展进程中的重大要求。注释： 徐雁龙，安徽省合肥市包河区人大代表，时为中国科学技术大学科技传播与科技政策系四年级本科学生，现为中科大科技传播与科技政策系2003级硕士研究生。 例如，萧瀚先生2003年底“闻影响较大的法科学生自荐参选人大代表，认为此精神此壮举开风气之先，于日后中国宪政进程之推动，其影响不可轻估，诚为之衷心地鼓掌，同时，又顾虑法科学生当前之要务为学习，非为慷慨救国”。参见。 例如，四川师范大学2003年招收人民代表大会制度方向的硕士研究生，2005年延边大学也招收人民代表大会制度方向的硕士研究生，两校都按宪法学与行政法学专业招收该方向研究生。详见其研究生招生简章。 早在1980年，这年的中国首届县级直接选举中，在校大学生当选密度最高的重庆市北碚区第9届人民代表代表大会，有西南师范大学的罗立为、陈敏，西南农业大学的刘然杰，渝州大学赵宏铭4名在校大学生当选区人大代表，详见：罗立为谁是首批独立候选人N南方周末，2003-06-12其后，陆续有大学生当选为区县级人大代表，尤其值得注意的是，清华大学的大学生人大代表罗彬系北京市海淀区第十三届人大一次会议主席团成员，据海淀区人大有关负责人介绍，吸收学生加入主席团这在海淀区人大历史上是首次，在全北京市可能也是第一次。参见：关注区县“两会”之政府报告N新京报，2004-1-12 身份项目一般包括工农、知识分子、干部、解放军、归国华侨、港澳台等。代表构成的划分除了包含身份类别，还包括政治面貌类别以及“其他”类别。可参见：蔡定剑附表6“历届全国人大代表构成情况表”M中国人大制度，社会科学文献出版社，1992 徐代表征集意见大多与学校事务有关。例如：解决校区照明问题、安全防卫问题、学校周边环境的问题等。 王树国教授回忆说，上个世纪70年代末，他在哈尔滨工业大学读书时，同学中就有人当选区人大代表，而且发挥了很好的作用。比如，当时学生宿舍区靠近公路，很吵闹，经学生代表反映后，有关部门就在公路和宿舍之间隔了道高墙。参见10。 即便是产生大学生全国人大代表，人口数条件也基本具备。根据中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报，全国共约953万在校大学生，按照全国人民代表大会关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定之相关规定，全国可产生约40位大学生全国人大代表。 大学生人大代表的任务可基本概括为：以实践为根据，以法律为武器，加强对关系学生群体合法权益和健康成长的有关法律法规实施的监督和执法检查，提出有关立法及法律法规修改完善建议或议案，有力地保障学生群体的合法权益和健康成长。其中，最重要的是依法行使监督权。其表现为：对于关系学生群体合法权益的有关问题，依代表法和有关法律的规定向有关机关、单位及其负责人提出建议、批评和意见，可依法对那些不负责任、无视学生群体的合法权益的有关机关、单位提出严厉批评。必要时，还可对其负责人提出罢免等议案，也可依法提出对人民法院，人民检察院的质询案。另外，加强对有关法律法规和行政规章的监督或执法检查也是行使监督权的重要内容。重点是要加强对中华人民共和国教育法普通高等学校学生管理规定学生伤害事故处理办法等的执法的检查和调研。对有些还不能适应现实发展的需要的条款，大学生人大代表应在学生中深入调研，依法提出意见和建议。参考文献：1 万东升“基层人大工作与政治文明建设大家谈” 支持大学生担任人大代表J人大研究，2005 万东升论大学生代议制民主实现的重要途径J宜宾学院学报，2006 邹树彬关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告J人大研究，2002蔡定剑中国人大制度M北京：社会科学文献出版社，1992132 合肥市包河区科大选区正式代表候选人简介EB/OLhttp:/ 萧瀚鼓掌与忧虑法科学生自荐参选人大代表论EB/OLhttp:/?id=1818 廖卫华、王其恒、魏铭言关注北京区县两会之动态N新京报，2004-1-17 唯雁雷高校学生管理与司法介入之范围J法学，2004鲍进霞试论我国人大代表制度的进一步完善D郑州大学硕士学位论文，200310 陈强全国人大代表中为何没有在校大学生N，2003-3-1011 蔡定剑选举在中国J南风窗，2002