第十章--政府间财政关系-.ppt

第十章第十章政府间财政关系政府间财政关系第一节 政府间的职责分工第二节 政府间收入权限的划分第三节 政府间转移支付第四节 我国的政府间财政关系2024/5/22 周三1政府间财政关系的实质 即预算管理体制，是确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度。它是狭义的财政体制。其实质是正确处理财政分配中的集权与分权、统一性与独立性的关系问题。西方财政理论中称“财政联邦制”(fiscal federalism)。除极少数国家，都存在多级政府。现代市场经济国家多奉行财政联邦制，财政联邦制与国家结构形式所指的联邦制有同有异，其差别在于单一制国家也可以实行财政联邦制（财政支出责任的区分、收入权的划分和政府间转移支付制度）。财权与事权统一；集权与分权相结合；收支挂钩。2024/5/22 周三2 分权程度取决于：对公共物品的偏好，提供公共物品的成本及拥挤成本。分权缺点：外部性，无规模经济，无效率课税，缺乏再分配收入能力。分权优点：公共产品适应当地偏好，地方政府间竞争，低成本实验。教育：应该地方负责，但溢出部分有赖联邦分配一定财力。财产税：公共服务使用费！是不受欢迎的税种。对联邦的唯一优点是适宜地方管。2024/5/22 周三3第一节政府间的职责分工包括资源配置（效率），收入分配（公平），经济稳定（稳定）和增长方面。一、资源配置职能分工（一）公共产品提供的分工注意到公共产品的受益范围：如国防、外交、基础研究？城市间道路？铁路？警察、路灯、卫生、公园？国际性公共产品由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。2024/5/22 周三4理论支持：施蒂格勒（1957）分权菜单，即“地方政府接近当地人民，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共产品上，地方比中央拥有更多的信息优势，能够按照当地人民的偏好提供产出”。奥茨（1972）分权定理，“在等量提供公共产品下，一些公共产品由地方政府提供优于中央政府”。2024/5/22 周三5（二）蒂布模型用脚投票前面的分权理论实际上只是提出了地方政府在地方性公共产品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息优势问题。但仅此不够，如激励问题，如居民偏好显示问题。蒂布“用脚投票”（1956年）Tiebout.1956.A pure theory of local expenditures.Journal of Political Economy 64(October):416-424.居民成本税收，收益地方公共产品。(1)能使个人效用和社会福利最大化；(2)促进政府间的竞争，提高公共产品提供效率。但蒂布模型实际上是有很严格假设条件的。最主要在于无迁居成本和完全信息。（与中国背景不符。）2024/5/22 周三6(1)有足够多的可供选择的辖区；(2)人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区；(3)人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制；(4)人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别；(5)公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应；(6)各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。（三）分工的问题与不足现实中完全的分权，从而取消中央政府在资源配置上的作用是不行的。两个方面的原因：1.辖区间外部性问题（如教育、环保）(1)辖区间成本外溢(2)辖区间效益外溢 2.规模经济2024/5/22 周三7分权过度案例分析分权过度案例分析 1.珠三角机场和长三角港口的重复建设(1)地方保护主义盛行，在中国导致了“诸侯经济”。由于地方政府直接干预地方经济活动,造成地区盲目重复建设，引起区域间的过度竞争,资源浪费严重。“诸侯经济”的危害十分明显。以机场建设为例，在“珠三角”4万平方公里土地上，目前已建成和正在建的机场有9个包括湛江、汕头、梅县机场，一些机场之间相隔不足30公里。(2)其中在不足200公里的范围内，集结着香港、广州、深圳、珠海、澳门五个国际机场，机场密度之大、等级之高世界罕见。(3)目前，珠三角航空货运总量将达到1600万吨，航空客运量将达2.4亿人次。2.从上海到南京392公里之内，有南京、扬州、泰州、镇江、常州、江阴、张家港、南通、常熟、太仓10多个港口，平均39公里一个，长江沿岸港口密度之大，世界罕见。3.“同质竞争”所导致的“内耗”，使长三角港口群不能及时形成规模效应。4.应提高沿江港口建设规模和等级，促进向大型化、深水化、专业化、集约化方向发展。2024/5/22 周三8二、收入分配职能分工存在不同看法：中央公平是全国性目标，不同地区间居民收入差距也不能太大。地方不同地区对公平偏好是不同的。主要应由中央政府承担。原因：自由流动（迁移）下，如由地方政府来实施，将产生“富迁穷入”。2024/5/22 周三9三、经济稳定职能分工只能由中央政府承担。采用：财政政策？货币政策？若由地方实行，则：(1)货币政策外部性(2)财政政策贸易漏损(3)其他政策（如税收优惠、低息贷款）以邻为壑，形成恶性税收竞争，扭曲资源配置。案例分析：“零地价竞争”2024/5/22 周三10地方政府间税收竞争形式地方政府间税收竞争形式根据目前我国财政管理体制，税收的开征、减免等权利全部属于中央政府。当制度内空间有限时，地方政府便在制度外寻找可以营造税收竞争的空间：重点在于企业所得税的违规减免。例如，在外资企业所得税上，许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行。台积电在长三角选择投资地时，一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。在个人所得税上将扣除额数目提高，变的是免税扣除额项目。类似的还有住房公积金。设经济园区或利用开发区税费优惠政策。以税收“先征后返”的形式出现的变相竞争：财政奖励的形式返还给企业。2024/5/22 周三11在关于2005年度中央预算执行的审计工作报告中对开发区财政税收政策审计调查情况显示，通过审计调查上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省（市）所属87个开发区2003至2005年6月财政税收政策执行情况发现：审计调查的6个省（市）开发区，2003年以来共减免税款183.56亿元，其中东部4个省（市）减免178.14亿元，平均每个省（市）44.54亿元，最多的达75.27亿元，而中西部两个省共减免5.42亿元。此外，各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。审计调查的87个开发区中，有79个开发区向企业返还120.15亿元。2024/5/22 周三12另外，稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余。而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行稳定职能的分工。中央和地方政府间支出责任分工的基本框架责任分工的基本框架：1.全国居民享用全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。2.地方政府应提供适合本地居民享用本地居民享用的地方性公共产品和服务。3.对具有跨地区外溢性和规模经济效应跨地区外溢性和规模经济效应的公共项目和工程，由地方政府与中央政府共同参与。4.调节地区间和居民间收入分配收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。2024/5/22 周三13第二节政府间收入权限的划分一、收入划分的基本问题收入：税、债、费、利、租主要是税权的划分收入划分的基本原则是“财权与事权相对应”。但在实际中一般从收入本身的特征和政府间关系出发，中央本级收入大于本级（直接）支出，地方相反，这样才形成中央对地方的转移支付制度。补充资料：1.企业所得税隶属关系的变化 2.土地出让金政策的调整2024/5/22 周三14我国企业所得税隶属关系的变化（集权？）中国目前的税收机制是1994年进行的分税制改革所确立的。在这次改革中，来自地方的阻力相当大。为了平衡中央与地方的利益关系，改革最终选择了折中的方案，保留了原来计划经济色彩极强的税制模式在所得税方面，按照隶属关系缴纳企业所得税的办法隶属于中央的企业，所得税归中央所有；隶属于地方的企业，所得税归地方所有。从2004年起，企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税(包括对个人储蓄存款利息征收的所得税)实行中央与地方按比例分享。分享范围和比例全国统一。中央与地方分享比例2004年55，2005年为64。然而同样出于减小改革阻力的考虑，在实施中采用了增量分成的办法，即每年所得税收入增量的部分进行中央与地方分成，存量部分依然按照原来的模式进行分配。2024/5/22 周三15土地出让金政策的调整（分权？）2006年9月，新土地出让金政策出台。地方政府对土地出让金的收支，将采取在财政部系统(即国库)中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。办法草案中还提出，土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。此前的做法，是要求土地出让金增值部分的15%作此用途。二部分别向国务院上报了各自的方案。国土部认为，地方政府的土地出让金须向中央集中，并在中央财政设立“地方土地收益基金”，自上而下进行管理。而财政部则希望纳入地方财政预算进行管理，其理由是1994年中央地方财政体制改革时，已明确土地出让金属地方财政收入，中央政府再行收回缺乏合法性。双方一度争持不下。争论持续近3个月，直至9月份国务院最终拍板认可了财政部的方案。2024/5/22 周三16二、税收划分的两种基本思路规范意义上的分税制：分权、分税、分征、分管。各级政府间的分税有三种方式：分税种，分税收收入，分税率。分税种：中央税、地方税、共享税。（一）税种本身属性（由谁征收更好）如流转税、所得税、财产税（房产税）。塞利格曼三原则：效率、适应和恰当(1)效率原则哪级政府征税效率高，就由该级政府征税。(2)适应原则以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地方。(3)恰当原则以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税归中央征收。2024/5/22 周三17 （二）受益原则（与支出相对应）如房产税与地方基础设施建设、个人所得税与中央政府公平职能（但我国个人所得税先前为地方税，04年后改为共享税）。优点：可以增加对地方政府经济行为的监督，促进整个政府体系服务效率的提高。税种税权的划分，不仅是要确定哪些税归中央、哪些归地方的问题，更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政相对独立性。真正意义上的分税制，地方应有地方税收立法权和公债发行权。2024/5/22 周三18第三节政府间转移支付政府间转移支付指发生在各级政府间资金的无偿转移。它通过财政补助制度来完成。一、为什么会有政府间转移支付1.保证下级政府的支出需要（按税种划分，通常中央本级收大于支，地方相反）2.各地公共服务的均等化3.纠正外部性，有助于地区间利益的协调4.有助于上级政府对下级政府的控制转移支付的具体做法：纵向、横向转移支付2024/5/22 周三19“对口支援对口支援”我国不规范的横向财政转移支付我国不规范的横向财政转移支付目前，我国实践中尚未出现同级政府间进行横向财政转移支付的探索。但值得注意的是，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从1979年中央作出加速边疆地区和少数民族地区建设的决定以来，省际间的对口支援活动在全国范围内蓬勃开展，到了90年代后，支援方与被支援方的范围继续扩大，还出现了一些“对口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。主要的有北京与内蒙古、上海与云南、天津与甘肃、广东与广西、辽宁与青海、山东与新疆、浙江与四川、江苏与陕西、福建与宁夏。2024/5/22 周三20 二、转移支付数量的确定因素法如人均公共服务水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口规模、税收努力等。事先要确定影响地方收支的各种因素及影响程度：(1)一般因素，主要是人口、土地面积、行政机构等；(2)社会发展因素，主要是市政建设、教育、卫生等；(3)经济发展因素，主要是工农业产值及国民生产总值、国民收入、财政收入、银行信贷收入等；(4)自然环境因素，主要是气候、资源、交通运输；(5)特殊因素，主要是考虑政策需要和照顾民族地区需要。转移支付数量以较为规范的公式为基础，考虑到各地具体的因素，促进各地公共服务水平的均等化。但是，均等化不是说各地的公共服务水平要完全一致。均等化案例分析：中国的教育财政支出。2024/5/22 周三21 三、转移支付的种类1.无条件转移支付（无附加任何条件）2.有条件转移支付 (1)无配套转移支付（不要求地方提供配套资金）(2)配套转移支付（要求地方提供配套资金）解决正外溢性1)封顶 （补助有限额）2)不封顶 （补助无限额）2024/5/22 周三22政府间补助的类型2024/5/22 周三23 由以上分析可知：无条件转移支付给地方较大的选择权，有条件转移支付会约束地方的行为。因此，地方政府更偏好于无条件的补助。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于有条件的转移支付。地方总想要增支减税。中央对地方补助金的增加要比地方收入等量增加导致更多公共物品支出：官僚们利用了公民对社区预算约束的不完全了解。2024/5/22 周三24第四节我国的政府间财政关系 一、我国财政体制的演变计划经济下“统收统支”1980年开始“分灶吃饭”，具体作法：(1)“划分收支，分级包干”。8085年(2)“划分税种、核定收支、分级包干”。8593年(3)最大的一个问题是“中央包死”，中央财政收入比重大大下降。93年36 1994年开始“分税制”。2024/5/22 周三25二、我国的分税制 （一）中央和地方事权及支出的划分（二）中央和地方收入的划分1.中央税：维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种如关税、消费税、海关代征各税、中央企业所得税、船舶吨税和车辆购置税。2.地方税：适合地方征管的税种划为地方税如营业税（不含铁路、金融保险和邮电通讯等中央企业）、房产土地税等。3.共享税：同经济发展直接相关的主要税种如增值税（由国税局收，中央75、地方25）、资源税、（证券交易）印花税、个人所得税、地方企业所得税。税收实行分级管理，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。2024/5/22 周三27 1.1.中央税中央税 关税及海关代征消费税和增值税；消费税；铁道运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行及海洋石油天然气企业以及中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润，其他金融、保险企业按3%税率缴纳的营业税部分；收入有专门用途的车辆购置税等。2024/5/22 周三28 2.2.地方税地方税 营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税及其他金融、保险企业按3%税率缴纳的营业税部分）；地方企业上交利润；城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用牌照税，城市房地产税，车船使用税，印花税，农（牧）业税（包括农业特产税），耕地占用税，契税，土地增值税；国有土地有偿使用收入等。2024/5/22 周三29 3.3.中央与地方共享税中央与地方共享税 (1)(1)国内增值税：国内增值税：75%归中央，25%归地方。(2)(2)纳入分享范围的所得税：纳入分享范围的所得税：其余企业所得税和个人所得税，中央60%、地方40%。(3)(3)资资源源税税：海洋石油企业缴纳的部分归中央，其余归地方。(4)(4)印印花花税税：证券交易印花税97%归中央，其余3%和其他印花税收入归地方。中央根据各地方增值税和消费税的增长情况对地方实施税收返还。中央财政每年通过转移支付方式向经济欠发达地区尤其是民族省区、非民族省区的民族自治州提供资金帮助。2024/5/22 周三30中央政府中央政府固定收入固定收入中央政府与地方政府税收收入划分中央地方中央地方共享收入共享收入地方政府地方政府固定收入固定收入国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征的增值税、消费税国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征的增值税、消费税城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船使用牌照税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船使用牌照税，契税契税国内国内增值税增值税营业税营业税企业所得税企业所得税外企所得税外企所得税个人个人所得税所得税资源税资源税城市维护城市维护建设税建设税印花税印花税75%75%25%25%铁银保铁银保总缴、总缴、金保金保3%3%其余其余铁银海油总铁银海油总缴部分，其缴部分，其余余02-50%02-50%03-60%03-60%其余其余02-50%02-50%03-40%03-40%02-50%02-50%03-60%03-60%02-50%02-50%03-40%03-40%海洋海洋石油石油其余其余铁银保铁银保总缴部分总缴部分其余其余证券证券97%97%证券证券3%3%其余其余2024/5/22 周三31（三）转移支付体系其中，中国的特殊性：“税收返还”，保地方既得利益(1)94年中央对地方税收返还把94年与93年由新体制变动到来的中央净增加的收入全部返还给地方。地方税收返还基数的核算公式：RC75VS S为1993年中央对地方下划收入(2)94年以后每年在上年基础上按全国C和V增长率的30增加返还额。当年税收返还上年税收返还（1全国两税收入的增长率0.3）两税指消费税和增值税。2024/5/22 周三32三、我国政府间财政关系现存的缺陷（一）事权划分（二）收入划分1.税种的划分如个人所得税、资源税等，地方税缺乏主体税种（其实尤其在于地方无税收立法权、无公债发行权）。2.地方税体系及其管理权限的问题（三）政府间转移支付如税收返还的存在等等。(1)形式不规范，影响了财政均等化进程(2)无条件转移支付所占比重过大，影响中央财政的调控(3)省以下财政体制不规范，影响了财政职能的发挥2024/5/22 周三33四、我国转移支付的改革完善政府间转移支付的基本目标基本目标可分解为：弥补地方财政经常性缺口、缓解横向非均衡、体现国家政策导向。（一）应采取的补助形式1.用一般补助弥补财政缺口。2.用有条件补助缓解横向非均衡方面，其中重点是保证地方政府提供最低公共服务水平。3.用有条件的配套或非配套补助体现政府政策导向。2024/5/22 周三34 我国依据各地的标准收支差额分配转移支付。2007年改革规范转移支付制度，协调区域发展。一是完善转移支付管理和分配方法，在财力性转移支付方面不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人数等测算方法；二是规范了相关财政资金的拨付渠道和管理程序；三是逐步提高地方预算编报的完整性；四是推进专项转移支付项目整合，提高转移支付资金规模效益。2024/5/22 周三352024/5/22 周三362024/5/22 周三37 （二）借鉴国外经验 1.以美国为典型的补助金制度(因素计分法)2.日本的税收返还制度 (1)国家让与税：地方公路税、液化石油税、汽车吨位税、航空油料税、特别吨位税。它们由中央征收，按一定比例下拨地方专用于航空交通。(2)国家下拨税：个人所得税、法人税和酒税的32拨给地方，用以平衡各地方预算。(3)国库支出金：专项补助。3.德国的财政平衡法2024/5/22 周三38德国政府间财政关系 一、共享税 1.个人所得税：联邦42.5%,州42.5%,地方15%；2.公司所得税：联邦和州各50%；3.增值税：联邦49%,州49%,地方2%增值税为调剂性共享税，联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整，每4年一次。二、转移支付 德国1949年制定的国家宪法基本法要求在全国范围必须保证大体相同的生活条件，各州必须保证大体相同的生活条件，各州都应为公民提供水平相同的公共服务。2024/5/22 周三39 通过分税在联邦、州、地方这三者间进行初次分配后，还建立了一套转移支付制度。(一)联邦政府的纵向均衡 1.1.联邦对州的财政转移支付联邦对州的财政转移支付 (1)增值税分享比例的调整。(2)对财力特别薄弱、收支矛盾最突出的州，联邦从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以补助。(3)在完成联邦和州的共同任务时，联邦向州提供各种专项补助。(4)对州和地方事权范围的一些重要投资项目，联邦财政根据宏观经济政策有时也给予适当补助，包括改善经济结构、改善地方交通及市政建设等。2.2.州对市镇的财政转移支付州对市镇的财政转移支付2024/5/22 周三40 (二)横向(州际)的财政均衡颇有特色，并扮演重要角色 1.增值税由州分享份额的1/4(3/4按每州人口数直接分配给各州)；2.财政较富的州按计算结果直接划拨的资金 具体包括四环节：(1)计算各州的财政收入能力指数 财政收入能力指数该州政府税收总额该州所属地方政府税收总额50%(2)计算财政平衡指数 财政平衡指数全国各州人均税收额该州加权人口数 人口越多、密度越大，则加权人口数越大。2024/5/22 周三41 (3)把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较，分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。a.能力指数相当于平衡指数的比例在92以下的州，可从平衡基金中得到补助，以达到92的水平；b.92100的州，可从平衡基金中得到其中不足100部分的37.5；c.100102的州，财政上自求平衡；d.102110的州，要从其超过102的部分中拿出70的财力转移支付给财政困难的州；e.110以上的州，要将其超过110的部分全部用于转移支付。2024/5/22 周三42 (4)联邦和应付出平衡基金的州，按上述计算结果在每季末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。年末，联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。美国目前的联邦税收占GDP16%，若能提高到18%，就能解决美国经济的三大问题：(1)非熟练工人一筹莫展；(2)医疗保健体系不合人意；(3)平庸院校误人子弟。2024/5/22 周三43 建立事权和支出责任相适应的制度建立事权和支出责任相适应的制度 决定提“支出责任”，强化了“事”与“钱”的结合。支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁，任何财力，只有指向具体的事权履行，才会转化为一级政府的支出责任，即花钱办事的责任。因此，事权和支出责任相适应，更利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。这里的“事权”概念侧重于事权履行或执行权。每一项完整事权包含四个基本要素：决策权、执行权、支出责任和监督权。由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的，在国家层面，即在中央和地方之间形成了“中央决策、地方执行”的整体格局，这与我国单一制的国家结构形式是相适应的。在地方层面，也形成了“上级决策，下面执行”的事权划分格局。与这种事权划分格局相适应，明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。事权履行重心过度下移，容易引发国家治理风险，适度上移事权履行，并相应上移支出责任是必要的。因此，在决定中，提出了中央事权、中央和地方共同事权以及地方事权的划分，就进一步明晰事权履行和相应支出责任指出了明确的改革路径。2024/5/22 周三44 优化横向财政关系优化横向财政关系 在清晰界定不同政府部门事权的基础上，给予各自相应的财力。根据政府与市场的关系以及政府的管理优势，对不同层级的政府部门以及不同职能的政府部门事权进行清晰界定，特别要减少重复职责，职责交叉既不利于政府施政效能提升，也不利于事后问责，要整合专项资金，加强专项资金管理和绩效考评；在此基础上解决预算“碎片化”倾向，让财政部门成为真正的核心综合预算机构。调整纵向财政关系，适当提高省级财政的收入和支出责任调整纵向财政关系，适当提高省级财政的收入和支出责任 省级政府是一类重要的管理主体，分税制后省级政府对省内公共服务差距的调控能力有限，不利于体制的和谐稳定。未来可以适当对共享税收比例做些调整，增加省级共享比例或适当上移支出责任到中央政府，以增强省级财政自主能力和辖区公共服务平衡能力，并可减少中央过度的补贴所形成的地方政府支出责任模糊以及预算软约束现象。纵向收支比例调整必须要考虑到地区间的税收竞争、支出竞争以及税收和支出的外部性问题，将不利成本降到最低。2024/5/22 周三45改革转移支付体制改革转移支付体制 通过财力测算将既有体制上解下放部分合并或取消；合并某些中央专项转移支付为中央本级的直接支出，以减少专项转移支付管理中所存在的弊病；提高转移支付因素法测算比例，提高分配公式的透明度，加强对转移支付尤其是对中西部落后地区转移支付的绩效考评，增强使用方的责任意识，以避免公共资金的扭曲配置；探索建立规范的横向转移支付机制；转移支付要实现中央宏观调控和基本公共服务均等化目标。此外，为了保证转移支付能得到足够的增量补充，可以考虑对其他共享税种建立新的返还激励机制，例如对所得税的税收返还，激励发达地区新的增长活力。2024/5/22 周三46改革事权和支出责任划分（吕冰洋 14.5.28）由于分税制遗留问题的存在，其负面影响逐渐显现，目前地方政府职能扭曲、社会分配不公平、经济增长方式固化等问题，均与分税制有着密切关联。改革前中央财政陷入困境改革前中央财政陷入困境 分税制改革是建立社会主义市场经济体制重要一环分税制改革是建立社会主义市场经济体制重要一环 分税制改革具渐进式特点分税制改革具渐进式特点 政府间权责边界的划分，主要包括事权、财权和转移支付三方面。但由于客观条件制约，分税制对事权划分基本没触及。并且，中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步。2024/5/22 周三47 一是应该由中央负责的事务交给了地方处理。二是属于地方管理的事项，中央承担较多支出责任。三是中央与地方的职责重叠，共同管理的事项较多。最严重的是第一个问题，造成地方政府公共支出的成本与收益不对等问题。按照财政分权理论，地方政府活动要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，应由上级政府负责，否则很容易对地方政府行为产生扭曲。例如跨流域江河治理责任由地方承担，违背了成本与收益对等原则，很难激励地方政府不打折扣地完成目标。目前，在财政预算内支出中，中央政府与地方政府支出之比为1585。大量公共事务由地方政府承担，但是中央政府仅在外交、国防、金融监管支出、国债付息支出四个领域的支出明显高于地方政府。2024/5/22 周三48 分税制在一定意义上成了“分成制”。地方税系设置也不合理，地方税收主要来自对流动性税基的征税，这易破坏税收秩序，并产生恶性税收竞争。由于地方财政收入不能满足支出需要，地方政府财力的45%左右来自转移支付和税收返还。转移支付分成一般性转移支付和专项转移支付，前者有利于均衡地方财力差距，后者有利于实现中央目标。但是目前一般性转移支付专项化、专项化转移支付碎片化的现象明显。转移支付资金配置权力集中于各大部委，部门间缺乏协调，地方政府缺乏话语权，导致资金使用效率降低。目前地方政府职能扭曲、社会分配不公平、经济增长方式固化等问题，均与分税制有着密切关联。2024/5/22 周三492024/5/22 周三50作业 思考题：政府间财政关系的实质是什么？1.简述我国现行分税制的主要内容及其存在的主要问题。2024/5/22 周三51