公平竞争审查“四全四审”模式的创新实践与思考.pdf

公平竞争19中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期公平竞争审查“四全四审”模式的创新实践与思考苏简政方永彬濮锐侯英博公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重大决策部署，对于构建全国统一大市场、推进商品要素在更大范围内自由流通具有重要意义。为了深入落实公平竞争审查制度，江苏省淮安市结合地方实际打造了“四全四审”淮安模式，为此项工作在本地的落实推进作出了创新性地实践。一、调研基本情况淮安市把深化落实公平竞争审查作为每年市委市政府的一项核心重点工作，要求出台涉及市场主体经济活动的文件必须经过公平竞争审查，着力从源头上打破行政垄断，确保对各类市场主体平等对待。同时，结合淮安本地实际在落实环节打造了“四全四审”淮安模式，一方面织密了“四全”（机制建设全覆盖，审查环节全链条，宣传培训全方位，督查评估全周期）审查网，构建了覆盖事前事中事后全环节公平竞争政策实施机制；另一方面稳住了“四审”（政策起草机构初审，内部特定机构复审，数据监测平台协审，联席会议组织会审）基本盘，重点审查调整各地各部门助企纾困解难、促进经济发展的各项政策措施，坚决破除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。开展公平竞争审查工作专题调研，主要以 8 个县区为重点，组织县政府办、发展改革委、财政局等 37 个重点部门开展座谈交流，了解各地、各部门公平竞争审查“四全四审”模式开展情况，以及在财政奖补、招标投标、政府采购等热点领域出台的政策文件及落实情况；走访调研 5 个乡镇政府，了解各地是否打通“最后一公里”，推动公平竞争审查工作向乡镇延伸；问卷调查 11 家企业，了解市场主体在经营过程中是否遇到行政壁垒、不公平对待等问题，广泛征求市场主体在保障公平竞争方面的意见和建议。二、全市公平竞争审查工作现状（一）公平竞争审查机制基本建立市级公平竞争审查联席会议印发了淮安市公平竞争审查会审工作机制，严格执行重大、疑难事项会审工作机制。同时，组建了由 15 名专家组成的公平竞争审查专家库，依托公平竞争审查智慧化监管系统，基于大数据、人工智能等新一代信息技术，率先在全省创建公平竞争审查智慧化会审机制。各成员单位均已成立公平竞争审查工作领导小组，由单位主要负责人或分管负责人任组长。各县区均已成立由分管县（区）长为召集人的公平竞争审查工作联席会议，部分县区还根据本地实际情况在体制机制上做出了一些创新。（二）“四全四审”模式基本落实市、县（区）两级基本能够按照“四全四审”的要求，将公平竞争审查贯穿增量审查、存量清理全过程，嵌入式审查流程逐步推开。市公平竞争审查联席会议办公室结合实际制定了四项措施，一是政策指导，分别建立事前承诺、审核把关和预警整改三项机制，优化审查流程，提升审查效率；二是调研部署，对政府采购领域公平竞争审查进行专题调研，推动市财政局和市行政审批局联合制定关于加强全市政府采购领域公平竞争政策落实工作的通知，规范政府采购领域公平竞争审查工作；三是对接宣传，加强对相关单位的业务指导与交流，强化公平竞争审查法规政策宣传，邀请业内专家为各单位开展公平竞争审查培训，及时提炼务实管用的先进做法和典型经验；四是动态反馈，依托现有热线电话及平台等渠道接收公平竞争审查投诉举报，指导采购部门利用智慧化监测平台对拟发布的政策措施进行网上监测、搜索、收集、整理、分析、评估，及时反馈存在问题及修改建议。各县区也围绕“四全四审”模式在推进落实上做进一步探索。清江浦区将公平竞争审查内容纳入区委党校主体班培训课程，并组织编写了全省首部县区一级公平竞争审查实务手册；盱眙县升级公平竞争20中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期应用公平竞争审查“四全四提”模式，通过建立第三方评估、专家会审、投诉回应、阶梯式监管工作机制，实现全覆盖审查再提档、全链条监管再提优、全方位宣传再提质、全周期评估再提速。（三）公平竞争审查功能基本实现截至目前，市级联席办共会审政策措施 20 份，对 9 份文件提出修改意见。全市共妥善处理 3 起公平竞争审查投诉举报，及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。金湖县重点审查以县政府或政府办名义出台的涉及市场主体经济活动的增量文件11 件，并开展了多轮存量文件自查清理，提请废止了 15 份违规或到期文件；清江浦区对出台的 33 份涉及市场主体经济活动的文件进行回头看，废止违规文件 10 份，同时探索公平竞争审查会商会审机制，会同其他部门提出审查建议 5 次，开展会审 1次，发出会审建议函 1 份。经开区严格对增量文件进行公平竞争审查，累计下发交办函 5 件，通过第三方线上系统评估增量文件 7 件，审核各类存量文件 6876 件，切实提高审查质效。盱眙县对全县 49家发文主体坚持开展“初审+复审+智审+会审”，绿灯放行 458 份文件，黄灯预警 39 份，红灯修改 2份。同时，结合负面清单和审查细则，细化 5 个审查流程和 10 个审查标准，结合 21 个违规案例编写形成盱眙县招采领域公平竞争审查指引，对采购人和代理机构实行双向约束，通过“路标”指引，保证 126 个政府采购项目健康有序运行。三、当前存在的问题（一）审查能力有待提高调研发现，各地、各部门普遍存在审查人员频繁调整、审查程序缺乏细化、审查标准不够严格、审查内容质量不高等问题，尤其在乡镇街道一级较为严重。涟水县保滩街道的公平竞争审查工作经办人两年调整了 4 次，分管负责人反映，“每个经办人员接手一段时间后都抱怨这项工作涉及法规政策太多，专业性太强，自己干不了，我们也想找专业人才来做这个事。”金湖县银涂镇虽然在乡镇一级建立了公平竞争审查机构，但具体负责人员对“怎么审、审什么”等问题一知半解，没有具体的审查程序和审查标准，审查基本停留在“看看文件、登记一下”的形式阶段。同时，部分乡镇街道负责公平竞争审查工作的人员认为这项工作“不仅牵涉大量的时间和精力，而且审查过细、审查出问题容易得罪人，导致工作缺乏灵活性”。（二）审查范围不够全面一些部门对公平竞争审查仍存有错误认识，例如一些基层政府部门，认为其并非公平竞争审查联席会议成员单位，没有履行公平竞争审查的义务，可采取合法性审查或征求相关单位意见的方式代替公平竞争审查，这便导致部分县区的公平竞争审查工作未能实现“全覆盖”。同时，部分乡镇街道的公平竞争审查工作仍有较多盲区，未将招投标等活动纳入公平竞争审查范围。乡镇街道审查人员普遍认为，“公平竞争审查涉及面广、专业性强，而基层实践能力又比较薄弱，目前，从事审查工作基本全凭个人对相关文件精神的理解以及日常工作经验，缺乏一些智慧化、高效的实用工具。”（三）审查机制不够健全部分县区虽然建立了联席会议机制，但功能尚未充分发挥，在统筹协调、监督指导和答疑解惑等方面未能充分发挥作用。例如生态文旅区和工业园区，在 2023 年三季度公平竞争审查工作考核中被评为 B 级，主要就是审查机制仍不健全、宣传培训力度有待加强。调研中还发现，淮安市公平竞争政策宣传机制仍有欠缺，主要表现在宣传力度不够，宣传形式单一，载体不够丰富，且宣传覆盖面有限。社会公众对公平竞争政策普遍了解不多，问卷调查结果显示，接近 60%的被调查人员对公平竞争审查制度“不了解”或“有点了解”。部分乡镇街道的基层干部对公平竞争审查工作认识不足，一些企业遇到公平竞争方面的问题不知道该向哪些部门反映。某公司负责人便在调研中提到，“我们对营造公平竞争市场环境充满期待，也有一些意见和建议，但不知道向哪个部门通过什么渠道反映。”四、原因分析调研中发现的问题具有一定的代表性，反映各县区在推进公平竞争审查向乡镇街道一级延伸方面还面临着诸多阻碍。一是思想认识不到位。部分单位领导对公平竞争审查工作重视程度不够。部分地区甚至还存在地方保护主义思想，尤其是财政奖补问题一直是市场主体反映强烈的问题，成为公平竞争审查工作和优化营商环境的难点、痛点和堵点。二是考核制度不健全。公平竞争审查虽已纳入省督查激励、营商环境评价指标和专项考核，但由于考核对象均在市一级，所以工作责任压力未及时传导至基层，再加上市一级未及时对考核等相关要求进行细化部署，导致相关人员学习和推动的积极性不足，整体督查推进较少。三是学习培训不充分。由于反垄断及公平竞争审查制度具有较强的专业性，工作人员在开展具体审查识别工作中需具备较强的专业技能。公平竞争21中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期五、相关对策及建议（一）持续完善体制机制要从源头进一步强化制度建设，通过体制机制的持续完善推动公平竞争审查工作向更大范围延伸。一是完善联席会议机制。积极推动公平竞争审查在市、县（区）、乡三级政府和部门全覆盖，推动公平竞争审查工作纳入市优化营商环境考核和市级督查检查内容。积极探索重大行政决策公平竞争审查程序，将“政策措施通过公平竞争审查”作为提交市政府常务会议研究的必要前置条件，增强公平竞争审查制度刚性约束。制定公平竞争审查工作实务手册，为政策制定机关开展自我审查提供系统性指引。制发 淮安市公平竞争审查会审工作机制，严格执行重大、疑难事项会审工作机制。推动县（区）落实重大政策措施会审机制、乡镇政府政策措施审查机制。二是完善工作考核制度。出台公平竞争审查工作考核实施方案，制定专项指标对各县区公平竞争审查工作开展情况进行考核。强化联席会议成员单位之间的配合联动，充分发挥各方面作用，形成高效运行、长效推进的工作机制。三是完善责任追究制度。积极运用公平竞争审查工作建议函公平竞争审查工作提醒函等手段，对违反公平竞争审查规定的有关机关行政负责人开展约谈提醒，听取其公平竞争审查工作情况，提出整改要求和工作建议，督促推动其尽快落实公平竞争审查制度。（二）切实提升审查能力要通过多种形式丰富审查手段，切实帮助基层提升公平竞争审查能力。一是加大业务培训力度。通过组织全市公平竞争审查专题培训，不断加大对反垄断法优化营商环境条例公平竞争审查条例等法律法规的宣贯力度。带领基层审查人员认真学习关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见等政策性文件，着力提升公平竞争审查工作的专业化、精细化水平。灵活运用“党校课堂”开展专题培训，邀请专家学者在线授课，增强各级党政领导干部保护和促进市场公平竞争的意识和能力。二是引入信息化系统。以提升审查效能为重点，积极推进公平竞争审查智慧化、信息化建设，实现存量文件监测清理、增量文件辅助把关、特定领域靶向监测、疑难问题专家会审等功能，通过信息自动归集和大数据分析，提升审查智能化、规范化、专业化水平。通过公平竞争审查大数据监测评估平台，发挥第三方评估效能，对网上公开的政策措施进行全时域、全过程监测，提升智慧化监管能力。三是建立专家库机制。指导各县区加快建设本级公平竞争审查专家库，从提供重要事项咨询、对重大政策措施进行论证、参与第三方评估、协助宣传培训等多个维度充分发挥相关领域专家的专业支持作用，在决策建议、理论研究、专业咨询等方面提供专业意见和参考，进一步强化淮安市公平竞争审查工作智力支持和人才保障，提升公平竞争审查和反垄断工作的效能和水平。（三）不断拓展工作范围要通过加大宣传、扩大范围、提升规范等措施，确保将涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施全部纳入审查范围。一是扩大宣传影响力。着力开展“统一大市场 公平竞未来”公平竞争政策宣传周活动，强化公平竞争政策宣传倡导，集中展现保护和促进公平竞争、提升人民群众满意度、优化营商环境、加快建设全国统一大市场等方面的新思路、新经验和新成效。深入重点企业、公用事业单位开展宣讲调研活动，通过解读公平竞争政策，引导企业强化主体责任，增强合规经营和风险防范意识，自觉提升公平竞争合规能力。二是拓展审查覆盖面。将审查工作从横向和纵向上积极拓展延伸，在横向上除了联席会议成员单位外，明确出台涉及市场主体经济活动政策措施的所有单位都必须开展公平竞争审查，做到一家不漏，不留死角，真正实现“谁制定、谁审查、谁负责”；在纵向上将审查工作覆盖至所有乡镇和街道，督促各乡镇和街道制定本级公平竞争审查制度，打通公平竞争审查“最后一公里”。三是提升“四审”规范度。优化内部审查机制，在全市继续推行公平竞争审查“四全四审”模式，着力解决审查标准不统一、审查质量不高等问题。指导相关政策制定机关严格落实公平竞争审查制度，停止执行或调整修改违规政策措施，提高审查质效，防止排除限制竞争，通过强化制度刚性约束，预防垄断案件，营造公平竞争市场氛围。聚焦财政奖补政策领域公平竞争审查，研究制定财政奖补公平竞争审查指引，不断优化财政奖补领域审查规则。按照“应集尽集”原则，完善涉企优惠政策目录清单，探索建立全市财政奖补事项数据库和目录清单，做好财政奖补政策措施的存档备查。通过对接智慧化系统，实现自动放行“绿灯”文件、预警“黄灯”文件、评估“红灯”文件，以规范财政奖补政策的实施，平衡财政奖补和竞争政策的冲突，确保市场竞争机制不被财政奖补不当操作所扭曲，提升淮安“四最”营商环境的亮度成色，促进地方经济高质量发展。（作者单位：江苏省淮安市市场监督管理局）