对口支援促进西部地区乡村振兴的路径及其优化.pdf

2024 年 7 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村振兴对口支援促进西部地区乡村振兴的路径及其优化朱媛媛（桂林理工大学 公共管理学院，广西 桂林 541004）改革开放以来，中国的综合国力不断增强，人民生活水平显著提高。在经济社会发展取得了巨大进步的同时，不同地区之间发展不平衡的问题仍然存在，尤其是西部地区，由于地理、历史、资源等因素的影响，与东部发达地区一直存在较为明显的发展差距1。针对区域发展不平衡的客观实际，党中央和国务院把带动边疆民族共同发展作为重要战略任务2，于 1979 年召开的全国边防工作会议上首次提出对口支援政策3。40 余年来对口支援政策逐步形成全方位、多层次、宽领域的援助体系，从资源统筹分配、人才支援等方面全方位助力西部地区脱贫攻坚。2021 年 2 月 25 日，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记庄严宣告：我国脱贫攻坚战取得了全面胜利4。随着脱贫攻坚任务的顺利完成，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，我们开启了迈向第二个百年奋斗目标的新征程。党的二十大报告强调要“全面推进乡村振兴促进区域协调发展支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设”。脱贫攻坚的成功经验表明，对口支援政策能继续为西部地区乡村振兴发挥重要的制度功效5。在新的发展时期，总结脱贫攻坚阶段的成功经验，探索对口支援促进西部地区乡村振兴的路径及其优化，对更好地巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴具有重要意义。1文献综述学术界关于对口支援的研究比较丰富，可以总结为以下 3 条路径。其一，属性研究路径。关于对口支援的属性探究，已有研究分别从府际关系、经济学、政治学等不同视角，将其界定为一种新型央地关系6、财政转移支付以及区域援助7等。李庆滑8试图给对口支援做质的分析，认为对口是规则，支援是行为，对口支援是一种制度；钟开斌9通过历史考察，认为对口支援这一机制其他国基金项目：国家社会科学基金项目（21BZZ095）作者简介：朱媛媛（1998-），女，硕士研究生。研究方向为公共经济与管理。摘要：对口支援是解决区域发展不平衡、不充分问题，促进西部地区乡村振兴的重要制度力量。在实践过程中，对口支援促进西部地区乡村振兴的具体路径包括经济援助、产业援助及智力援助，通过助力受援地完善基础设施、促进增收致富并提升其治理水平，逐步形成全方位促进乡村振兴的对口支援体系。针对对口支援实践中的不足之处，为更好地实现政策效果，应加快建立对口支援长效机制、构建多主体协同参与机制，以及引导西部地区干部和群众积极参与对口支援，最终迈向乡村全面振兴的新征程。关键词：对口支援；西部地区；乡村振兴；实现路径；路径优化中图分类号院D633文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2024冤07-0193-04Abstract:Partner-assistance is an important institutional force helping to solve the problem of unbalanced and inadequateregional development and promote the revitalization of rural areas in the western region.In the process of practice,the specific waysof partner-assistance to promote the revitalization of rural areas in the western region include economic assistance,industrialassistance and intellectual assistance.Through helping recipient areas to improve infrastructure,they can increase income andimprove the governance level,gradually form a partner-assistance system to promote rural revitalization in an all-round way.Aimingat the shortcomings in the practice of partner-assistance,in order to better achieve the policy effect,we should speed up theestablishment of a long-term mechanism of partner-assistance,build a multi-agent cooperative participation mechanism,and guidecadres and masses in the western region to actively participate in partner-assistance.Finally,we will embark on a new journeytowards the all-round revitalization of the countryside.Keywords:partner-assistance;western region;rural revitalization;realization path;path optimizationDOI：10.20028/j.zhnydk.2024.07.047193-2024 年 7 期乡村振兴智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture家难以复制，有着特殊的制度前提、政治前提、经济前提和社会前提，具有跨边界合作治理的典型特征。其二，政策研究路径。关于对口支援政策的研究多集中于政策的历史演进和结构特征。首先，在历史演进方面，已有研究依据援助方式10、政策实践11等标准分析对口支援政策，认为其经历了一个从“实验性”的政策萌芽阶段12，到“结对关系”不断稳定的政策形成阶段13，再到强调“合作造血”的政策完善阶段；其次，在结构特征上，有研究基于政策文本量化分析，总结出对口支援政策呈现发布主体多元的形式结构特征，以及运用“管理”“保障”等策略为主的内容结构特征1。其三，效能研究路径。关注对口支援的功能，通过“对口支援做了什么”来反推“对口支援应该是什么”，然后改进政策工具或改善政策执行。任恒等14将对口支援实践作为一个整体现象分析，认为对口支援作为中央政府推动下的国家任务，其实践中肩负着稳定、平衡与发展的三重使命，在维护边疆稳定、平衡央地关系、培育市场经济等方面发挥着重要的作用。上述研究成果从不同研究路径对对口支援进行了深入探讨，有助于我们更加全面了解其内涵和特征，具有重要的参考意义。作为带动西部地区实现共同富裕的一种中国特色社会主义制度，对口支援一开始就蕴含着区域均衡发展的政策目标，但关于对口支援在实践中如何促进西部地区乡村振兴的研究却不多。鉴于此，本文试图从对口支援促进西部地区乡村振兴的实践路径分析着眼，进一步针对其存在的问题提出优化建议，更有力地促进西部地区乡村振兴。2对口支援促进西部地区乡村振兴的路径2.1经济援助院完善基础设施对口支援作为一种横向转移支付制度形式，体现了国家财政的收入分配职能，为平衡区域发展、促进共同富裕提供了一种新模式15。经济援助是对口支援出现的最早的援助方式，同时也是其他类型援助的前提和基础，在中央的统筹规划下，支援方为受援方提供大量的资金、项目支持，既包括直接形式的资金、物资供给，也包括针对西部地区特定基础设施进行的“交钥匙”项目援助。由于历史、地理等因素，与东部发达地区相比，西部地区的经济社会发展和生活水平较为落后，其乡村地区更是地广人稀且居住分散，从而基础设施的缺失或薄弱成为制约西部地区乡村振兴的“瓶颈”。统筹乡村基础设施和公共服务布局，充分发挥对口支援的综合协调功能以及资金配置优势，帮助受援地完善交通、水、电等基础公共服务设施，提升当地群众的生产生活水平、增进民生福祉是经济援助的工作重点，也是对口支援促进西部地区乡村振兴的题中之义。2.2产业援助院促进增收致富产业援助是支援方根据西部地区的传统产业优势，因地制宜地为当地选择适合其发展的产业类型，从而促进受援地产业结构的转型升级。具体说来，产业领域的援助主要有 3 种形式：一是支援方充分发掘受援地的特色旅游资源，以及依托本地传统的种植业、养殖业等产业类型，引入多元主体和市场化运作模式，助推受援地特色产业转型升级；二是援受双方共建产业园区，将支援方的强大资金优势和园区管理经验同受援地充足的劳动力资源和自然资源优势结合；三是通过销售帮扶，帮助西部地区开拓销售市场、完善产业链。乡村产业体系是助力乡村全面振兴的关键内容，决定了乡村居民致富增收的可能性和稳定性。受自然环境和气候条件的影响，我国大部分西部地区乡村产业的发展水平远低于内地，产业援助立足于支援方的产业发展优势和受援方的资源禀赋，一方面能够广泛动员东部发达地区的企业、社会组织多元参与对口支援，实现从“硬件援助”向“软件援助”的转变；另一方面能通过扶持西部地区的特色产业，缓解当地就业难的问题，提高西部地区的收入水平，从而实现产业振兴。产业援助为西部地区打造乡村振兴的产业集群，实现东西部资源要素的高效流动，释放了西部地区乡村产业的发展活力，加快受援地构建现代农业产业体系，促进乡村居民增收致富。2.3智力援助院提升治理水平智力援助包含人才支援、教育支援、技术支援等以提升西部地区自身发展能力为目的的援助方式，是促进西部地区全面乡村振兴的长效举措。其中人才支援主要是指干部队伍和教育、医疗等领域的专业技术人才进行的定期轮换支援，援助干部作为援受双方联系的纽带，是对口支援战略的具体落实者和推动者；教育支援既包括基础教育阶段的教育资源支援，也包括东西部高等院校之间以“点对点”形式开展的对口合作；技术支援是支援方通过举办培训班、邀请专家技术讲学等方式对受援地进行技术发展方面的指导和专业技能的培训，从而实现将支援方的先进科学技术与管理经验移植至受援方，提高西部地区的技术软实力。一个地区的经济社会发展，除自然资源禀赋外，人力资源是关键的决定因素之一。乡村人才是实施乡村194-2024 年 7 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村振兴振兴战略的重要主体，西部地区的人力资源基础还不稳固，智力援助能够有效发挥对口支援的“造血”功能，是增强受援地自我发展能力的重要手段。首先，人才援助为援受双方干部队伍搭建了一个相互交流、学习的渠道，将支援方先进的治理思想和管理理念移植到西部地区，助力提升当地人才队伍的治理能力；其次，教育、医疗等领域的专业技术支援通过“师傅带徒弟”制为西部地区培养了一批专业化的人才队伍，实现专业人才“本土化”发展，有效提升了受援地的专业技术能力和管理水平。3对口支援促进西部地区乡村振兴存在的不足3.1缺乏长效机制对口支援促进西部地区乡村振兴是一个长期的过程，并且是一个需要不断完善的过程，但在对口支援实践中由于具体的援助项目通常具有任务性质，支援方在实施的过程中往往只关注到项目本身，而忽视了该项目与受援地的适配性，以及在促进西部地区乡村振兴方面的有效性和持续性。尤其是在对受援地农村地区的支援过程中，部分基础设施建设项目未能充分考虑当地的现实条件以及后期的设施维护成本，盲目地投入大量援助资金修建道路、图书馆、标志性建筑等硬件设施，缺乏合理的统筹规划和长效机制。3.2缺乏帮扶合力当前对口支援机制主要依靠政府政策驱动，未能有效引入市场机制和社会参与，且缺乏行之有效的激励机制，对口支援资源配置效率低，对口支援各帮扶主体之间处于一种零散的“碎片化”运行状态，未能很好地形成帮扶合力16。对口支援实践中缺乏帮扶合力具体体现在对口支援各政府部门之间、政府与社会帮扶主体、社会主体之间缺乏合作协调机制，“个体化”帮扶现象突出。3.3西部地区干部和群众参与程度不高对口支援的最终目标是增强西部地区干部和群众的内生动力，提高受援地的就业率，从而达到促进全面乡村振兴的目的，故受援地的干部和群众既是对口支援政策的直接受益者，同时也是必要的参与者。但在实践中，一方面由于在对口支援项目的选择、确定及实施过程中未能与受援方进行充分沟通，导致援助项目和资金不能很好地调动受援地群众广泛参与的积极性；另一方面由于西部地区尤其是农村地区的参与意识和参与能力不足，故对口支援未能充分发挥带动受援地干部和群众广泛参与，以及开发当地人力资源的作用。4对口支援促进西部地区乡村振兴的路径优化4.1建立对口支援长效机制乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其具体内容十分丰富，故对口支援促进西部地区乡村振兴的使命任务是长期而艰巨的，需要一个相对稳定且连续的制度环境。脱贫攻坚任务完成以后，我国西部部分地区的农村仍存在贫困人口脱贫质量不高，面临返贫风险，为全面推进西部地区农业农村现代化，对口支援应从以下几个方面建立长效机制。首先，在援助资金监管方面，针对目前经济援助实践中存在的专项援助资金监管不规范，以及缺乏完善的效果评估等问题，为了更好地实现对口支援促进受援地乡村振兴的效果，应当在经济援助方面制定更加规范的制度体系作为对口支援运行的保障和指引；与此同时，针对经济援助中项目资金的管理，也应充分考虑到其特殊性，制定相对灵活适用的项目资金启用和退出机制。其次，在资金的使用方面，应当以长远的眼光看待对口支援，在帮助西部地区完善基础设施的过程中避免“重硬件、轻软件”“重建设、轻维护”，以及产业援助短期化、同质化等问题，进一步做好援助资金的统筹规划和效果评估，提高对口支援的效率。例如，在教育领域的资金援助，应当在重视学校硬件设施建设的基础上重视教师资源投入、教育理念提升等软件援助；在农村基础设施建设的过程中，做好长期规划，统筹考虑当地农村生活环境、基础设施后期维护成本等因素。最后，创新考核与激励机制，将对口支援促进西部地区乡村产业、教育、治理能力等方面的发展成效纳入考核体系，增加量化考核指标，将考核结果与干部晋升挂钩，对促进西部地区乡村振兴的支援人员基于表彰奖励，激发援助干部的个人潜能，提高工作积极性。4.2构建多元主体协同参与机制西部地区幅员辽阔兼具独特的政治地理空间特性，其乡村振兴战略的具体实施是一个涉及领域宽、投入多的系统工程，具有显著的特殊性。为更好地实现对口支援促进西部地区乡村振兴的目标，不仅要以国家力量为主导，同时也应鼓励企事业单位、各类社会组织共同参与，激活多元主体力量，构建多元主体参与的协同机制，从而链接丰富的市场和社会资源，最终形成促进乡村振兴的合力。鼓励和支持东部发达地区的企业、高校、医院、社会组织以及金融机构等主体广泛参与对口支援，形成195-2024 年 7 期乡村振兴智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture助力西部地区乡村振兴的强大合力。优化西部地区乡村的营商环境，在发挥市场主体的作用下，打造政府引导、多元参与的对口支援模式。在产业援助实践中，应在产业园区的规划和建设方面吸引更多的支援方企业参与其中，鼓励援受双方企业合作交流，在互利共赢的市场化环境中促进西部地区乡村产业不断发展壮大。4.3提高受援地干部和群众的积极性西部地区乡村振兴目标的最终实现有赖于当地自我发展能力的切实提升。为有效提升受援地干部和群众的内生能力，首先要搭建支援方和受援方之间相互交流的平台，使援受双方在实践中充分沟通，起到互通有无、相互启发的作用。在确立援助项目时，做到受援方所需、支援方所能，实现精准对口支援，从而充分调动西部地区群众参与对口支援实践的积极性。其次，在实施援助的过程中，应注意以培养受援地干部和群众的从业技能、沟通能力及自我发展意识为目标，充分发挥西部地区群众的主动性。定期召开对口支援座谈会，讨论对口支援实践中遇到的难题，培养受援地干部和群众自主解决问题的意识和能力。最后，在促进受援地发展的同时注意提高精神层面的援助，通过宣传、示范教育等途径改变当地“等、要、靠”的思想，在支援方示范作用的基础上，通过“参与式”支援，鼓励受援方积极参与到支援项目运作的过程中去，使西部地区领导干部和群众能够在“干中学”，充分发掘其潜力，提高其积极性，从而实现促进西部地区乡村振兴的长远目标。5结束语对口支援自提出至今已有 40 余年，在推动区域协调发展、促进西部地区乡村振兴方面发挥着重要作用。在对口支援实践中，支援方通过经济援助、产业援助以及智力援助路径助力西部地区完善基础设施建设、促进增收致富以及提升受援地的治理水平和发展能力，从而全方位促进西部地区乡村振兴。作为国家治理体系的重要组成部分，对口支援集中体现了中国特色社会主义制度的显著优势，但在具体实践中仍存在一些薄弱环节和不足之处，集中体现在缺乏对口支援长效机制、未能形成帮扶合力以及西部地区干部和群众参与程度不高等方面。为更好地发挥对口支援促进西部地区乡村振兴的政策效果，首先应从援助资金的监管、使用以及考核和激励机制等方面入手，加快建立对口支援的长效机制，以规范的制度化体系保障对口支援赋能西部地区乡村振兴；其次，构建多元主体参与的协同机制，形成援助合力，凝聚各方力量助力西部地区乡村振兴；最后，无论是在项目的选择还是实施过程中，均注意提高受援地干部和群众参与对口支援的积极性，从思想层面进行帮扶，通过“参与式”支援，逐步迈向乡村全面振兴的新征程。参考文献院1 单菲菲，张雅茹.边疆民族地区对口支援政策的结构特征与历史演进基于 19792019 年的政策文本量化分析J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2021，41（4）：45-53.2 赵明刚.中国特色对口支援模式研究J.社会主义研究，2011（2）：56-61.3 国家民委政策研究室.国家民委民族政策文件选编（19791984）M.北京：民族出版社，1988.4 中华人民共和国政府网.脱贫攻坚战，全面胜利！EB/OL.（2021-2-25）2023-12-20.https：/ 文雷，李若飞，张淑惠.乡村振兴与脱贫攻坚衔接背景下对口支援的双边匹配机制研究J.学习与探索，2022（8）：153-160.6 杨龙，李培.府际关系视角下的对口支援系列政策J.理论探讨，2018（1）：148-156.7 丁忠毅.对口支援边疆民族地区政策属性界定：反思与新探J.湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2021，39（1）：76-86.8 李庆滑.我国省际对口支援的实践、理论与制度完善J.中共浙江省委党校学报，2010，26（5）：55-58.9 钟开斌.对口支援：起源、形成及其演化J.甘肃行政学院学报，2013（4）：14-24，125-126.10 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