行政黑名单制度中信用修复机...思考——以破产重整企业为例_金钰卓.pdf

104丝路经济管理行政黑名单制度中信用修复机制的思考以破产重整企业为例文/金钰卓摘要：我国信用修复制度尚处于初步发展阶段，从当前的实际情况来看，信用修复仍然存在诸多问题需要解决，其中最突出的就是法律缺失导致的信用修复效率低下，以及各地修复规则存在显著差异、信用修复缺乏精准性、缺乏对失信认定部门监督。在此背景下，建立以政府为主导、企业为主体、公众广泛参与的以高位阶为基础的信用修复工作机制，并制定相应的法律法规来保障信用修复的统一性和规范性是社会信用体系建设发展的必然趋势。所以从总体层面上研究中国信用修复机制仍然有重要意义。关键词：信用机制；信用修复；黑名单；失信人一、问题的提出关于个人信用权保护问题，民法典人格权编第 1029 条规定民事主体可查询其信用记录并有权提出不同意见以及更正与删除等。可见，健全信用修复机制、维护相对人合法权益是未来促进社会信用体系高质量发展不可忽视的一环。当前国内对信用修复问题的研究多聚焦在特定主体与特定领域，如破产重整企业，税务与金融领域等。信用修复机制作为社会信用体系建设中的重要组成部分之一，近年来也受到越来越多学者的关注，并取得了一定成果，但仍存在一些问题亟待解决。二、信用修复机制概念界定概念的厘清是进一步研究的前提。信用修复有广义与狭义之分，信用修复主要包括三种情况：一是已到期信用信息被及时更新；二是政府纠正了登记错误信息；三是从狭义上讲，是指失信人在纠正失信行为后，将原信用信息进行删除或者修正。本文主要针对狭义的信用修复进行研究。关于“信用修复”的界定，国家发展改革委副主任连维良曾做过详细解释：“信用修复指的是失信主体在彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下，在接受诚信教育主动做出守信承诺并按规定履行相关社会责任的前提下，依法依规退出黑名单并相应解除失信联合惩戒，依法依规缩短或结束失信信息公示，依法依规规范保存信用记录的相关措施和过程。”该说法基本界定了信用修复主体范围、修复条件和修复后果这三个核心要素。信用修复机制通过具体设计各个要素在现实中的执行与应用，并通过各个要素间的互相配合、互相促进和互相制约，推动信用修复制度宗旨的达成。三、中国信用修复机制的缺失（一）各地修复规则存在显著差异信用修复工作主要是依托地方以及各个行业领域的实施细则而制定的，作为最新的从国家层面专门规范信用修复机制法律体系的市场监督管理信用修复管理办法（以下简称“管理办法”），作为部门规章自身法律位阶不高。第一，信用修复法律位阶不高直接导致的问题就是各地在信用修复的具体规则制定上没有统一的标准可以遵循，各地在具体修复细则上千差万别，实践中缺乏规范性且各地法规难以有效对接，这不利于修复机制实施的总体成效。第二，对准予修复信用的条件没有统一明确的标准。例如，新疆对信用修复条件进行了独创性的探索，设置组织失信企业负责人参加信用培训，并以考试的形式对培训效果进行检查这一程序，将考试成绩是否达标作为是否通过信用修复申请的重要参考依据，这种形式对失信人，105SI LU JING JI GUAN LI 尤其对故意失信人不会达到修复信用的效果。（二）信用修复缺乏精准性截至到 2021 年底，我国共有经营异常名录企业名单共 664.86 万户，其中有 98.24 万户属于严重违法失信企业。面对如此庞大的失信群体，如何建立起一套行之有效的信用修复模式，满足不同类型的失信主体的信用修复需求，是一个极具争议性课题。在刘瑛教授看来，信用修复机制覆盖的主体源于社会、市场等多个领域，而抽象概括的条款只具指导意义并不能解决信用修复实践中面临的复杂难题。政府虽然已经意识到重整企业应当区别于常规企业并建立不同的失信惩戒和退出机制，但是有关配套制度细则尚处于实践探索阶段。（三）缺乏对失信认定部门监督我国信用修复机制刚刚起步，在我国现行中央和地方有关信用修复的规范中都没有专门针对信用修复机关进行监督和管理的方法，在信用修复过程中普遍存在着对于公权力机关监督不到位的现象。这种现象首先影响了信用修复的及时性和有效性。在目前我国失信联合惩戒中，信用修复问题往往没有得到应有的关注，导致失信主体无法按预期进行信用修复退出惩戒。信用修复及时性与有效性不足是导致我国广大失信主体更愿意寄希望靠时间的推移来进行自然修复，而不愿意通过主动承担自身义务来积极修复的重要原因。其次，可能导致公权力被滥用，对于不具备信用修复条件失信主体给予修复信用许可。当公权力没有得到有效监管时，信用修复审核机关有可能为了提高审核效率或其他目的而违规操作和其他滥用公权力。四、我国信用修复机制完善建议（一）建立全国性信用修复相关法律法规首先，可以参考国外信用修复的先进法规。近年来，国内已有更多的学者在研究国外信用修复立法的基础上，对国内信用修复有关问题提出立法上的建议，如陈勇通过考察美国、英国、韩国等国家关于信用修复的相关法律，建议国家通过立法树立社会信用修复专业机构地位。其次，可以把各地成熟的信用修复做法提升为法律，地方信用修复规范是全国性信用修复法律法规的重要组成部分。各地信用修复工作应当从基本情况入手，构建具有中国特色的地方性信用修复机制。可以把地方信用修复过程中所形成的、经大量实践检验、可重复应用的惯例，用法律法规的制定来巩固和确立下来，为我国颁布社会信用法发挥巨大推动作用。（二）建立类型化修复机制2020 年，国务院办公厅发布进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见（以下简称“实施意见”）在总要求一节中，对信用修复提出类型化要求。具体的机制制定以后能否推广适用，需更深层次的理论论证和实践检验，本文只对失信主体、修复细则在学术层面上展开探索。1.失信主体类型化。第一，可按失信主体性质分为个人信用修复与企业信用修复。我国现行的个人信用修复机制已比较完善，问题集中表现在企业信用修复机制是否健全。而企业信用修复可以再将其划分为常规企业的信用修复和破产重整企业的信用修复。破产重整企业由于性质特殊，在信用修复过程中涉及对金融机构不良贷款的信息记录的恢复，债权人很难做到，重整企业恢复时政府、法院和银行怎么发挥作用等问题都与其他商事主体不同。特殊修复机制是满足重构成企业信用修复之必需。第二，失信主体可基于行业领域划分，比如把失信主体分为医疗卫生、文化旅游、交通运输、工程建设、环境保护和城市管理类。面向医疗卫生和工程建设重点领域应提升信用修复门槛，设定更苛刻的修复条件。另外，本文认为需要按照失信动机的不同把失信主体划分为过失失信与恶意失信两种类型。关于失信主体对失信动机的区分与否，国内理论界有一些争论，持有否定论观点的以罗培新教授为主，他认为考虑失信主体的主观因素，立足于中国人口基数大这一国情，征信成本需投入过大，区分故意或过失会导致失信认定和惩戒效率下降。但失信主体主观上的履约践诺之意愿最关键，在人们头脑中建立起诚实守信思想意识并使之成为内化于心的严106丝路经济管理格行为标准，才是社会信用制度的目标。2.修复细则类型化。不同于社会信用领域，商事主体失信行为通常源于违背诚实信用原则和未履行约定义务。违约产生的短期利益和失信产生的长期利益之间的取舍是导致商事主体发生违约行为的首要因素，所以针对商事主体而言，修复自身信用的成本必须大于失信产生的短期利益，不然失信惩戒制度就不能达到威慑具有失信意图主体的目的。除了设定履行约定义务的基础条件之外，失信主体还要承担更多的财产义务才能考虑修复其信用。比如对失信纳税主体来说，除了全额支付未缴税款的基本恢复条件之外，还要符合支付滞纳金和罚款、公开作出信用承诺的附加要求。针对商事领域中的特殊主体破产重整企业而言，与其他主体不同，在重整企业信用恢复过程中，政府、法院以及其他公权力主体都应当主动协助重整企业信用恢复，在重整企业申请恢复之前也应当主动敦促重整企业恢复信用。（三）强化信用修复机制监督我国信用修复程序是信用主体到失信认定部门申请信用修复，该部门审查并做出是否同意修复信用的裁定，做出修复裁定后报信用管理部门管理并共享信用信息，信息使用部门依据信用修复申请的审查结果确定失信主体是否被撤销处分。这种程序在失信认定部门对信用修复申请进行审查时，没有其他公权力主体的监督，就有更大的可能性由于利益驱动而经过不符合修复要求的失信主体进行修复，所以建立公权力机关之间相互监督机制对预防信用修复时公权力被滥用非常必要。与美国和英国相比较，我国还没有成立联邦贸易委员会（FTA）、信息专员署这样的专门的信用监管机构，由专门的信用规制机构来监管失信认定部门的信用修复申请的审查流程对我国来说暂不可行。失信认定部门则可通过行政系统内部层级关系来监督，并通过备案、检查、报告、批准等层级监督手段来实现上级机关对于失信认定部门的监督和管理。除了层级监管之外，还应在信用修复有关部门之间建立平级监督机制，加强信用修复申请的审查监管，可授予信用管理部门与信息使用部门对于失信认定部门审查结果监督检查的权力，信用管理部门可要求失信认定部门出具失信主体递交的申请材料，解释同意恢复信用的原因，如果审查结果不一致，则可拒绝接受失信主体恢复申请，同样信息使用部门也可认定失信主体尚不符合恢复信用条件而采取撤销措施。通过建立信用修复有关部门平级监督机制，确保信用修复应用审查工作合规进行和审查结果合理。【基金项目：青海民族大学硕士研究生创新项目“行政黑名单制度中信用修复机制的思考”课题研究成果，项目编号 04M2022153。】（作者简介：金钰卓，青海民族大学法律专业硕士研究生，主要研究方向为行政法学。）参考文献1 陈泷.基于全国信用修复协同工作平台的南京地区数据分析 J.现代营销(下旬刊),2021(01):130-131.2 刘瑛.信用修复的法理依据及类型化实施研究J.中国信用,2019(12):112-117.3 顾敏康,谢勇,王伟,石新中.我国诚信建设法治化核心命题笔谈 J.求索,2020(03):13-24.4 陈勇.个人不良信用修复机制的国际经验及其启示 J.福建金融,2014(07):39-42.5 王秋香.借鉴美国经验完善我国个人信用修复机制 J.征信,2015,33(10):62-65.6吴圣涛,徐晓荀.市场监管信用修复制度研究J.中国市场监管研究,2020(12):51-55.7 罗培新.信用修复的法理基础及实现路径 J.中国信用,2019(08):113-115.8 张平华.权利冲突辨 J.法律科学.西北政法学院学报,2006(06):60-69.9 徐昭,姜弘毅.破产重整企业信用修复的实践与思考 J.征信,2018,36(06):17-22.10 陈海盛.以信用体系建设深化“最多跑一次”改革 J.科学发展,2021(01):28-32.11 单建军.国际视角下的中国信用修复机制建设J.征信,2020,38(10):28-34.