“雷声大雨点小”：顶格管理...减负执行偏差的一种解释框架_田进.pdf

2023 年第 1 期总第 127 期No.1，2023General No.127Journal of Hubei Administration Institute湖北行政学院学报DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2023.01.公共管理研究009收稿日期：2022-12-21基金项目：2020年度新疆自治区社会科学基金项目“基于弹性清单的新疆基层减负治理研究”（项目编号：20BZZ013）的阶段性成果。作者简介田进（1978），男，湖北鹤峰人，中南财经政法大学公共管理学院教授、副院长，主要研究方向为地方与基层治理；董程（1999），男，河南固始人，中南财经政法大学公共管理学院研究生，主要研究方向为基层治理。摘要基层减负是完善基层治理，实现基层治理现代化的重要抓手。以基层减负执行偏差为研究切入点，重新审视基层减负议题，并以“顶格管理”及“行政内卷”为研究依据，构建基层减负执行偏差的逻辑框架。上级提出的顶格管理要求超出基层所承受之重，任务量与任务要求的加码在导致基层负担超载的同时引发基层减负“雷声大”现象，资源的匮乏导致基层政府之间竞争激烈但“劳而无功”，后果是基层投入不断增加但收效甚微，基层政府内耗严重，陷入“内卷化”困境，进而导致基层减负“雨点小”现象。基层减负在现实中异化出诸如替代性执行、象征性执行等具体偏差现象，导致减负实效与理论预期出现错位。化解基层减负执行偏差，需要从多方面综合施策，真正实现为基层工作人员“松绑”，进一步提升基层治理能力。关 键 词基层减负；执行偏差；顶格管理；行政内卷；基层治理中图分类号D638 文献标识码A 文章编号1671-7155（2023）01-0063-08基层治理是国家治理的基础，基层治理体系与治理能力的现代化关系到国家治理体系与治理能力的现代化。党的十九大报告明确提出要“推动社会治理重心向基层下移”1。党的十九届五中全会也强调治理重心下移是我国“十四五”时期推进社会治理现代化的重要举措。随着社会治理的“触角”下沉到基层，基层工作人员的工作负担也随之加重。为解决基层负担过重问题，为广大基层工作人员“松绑”，中共中央办公厅于2019年发布关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，明确指出要着力解决文山会海、形式主义、痕迹管理等基层的突出问题2。2020年，中共中央办公厅发布关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知，再次对基层减负工作做出了具体细化的要求3。中央对基层减负问题的高度重视得到了地方政府的积极回应，各地根据现实情况制定实施了一揽子减负措施，但基层减负的实效远低于既定目标，部分措施只是“治标不治本”，“一些深层次体制机制问题没有破解”4，文山会海现象并未得到实质性解决5，形式主义“乔装打扮”成另一副面孔，实质是“穿新鞋走老路”6，将减负工作本身设为检查考核的一项指标，导致减负工作在实际执行中产生偏差，出现“基层减负，越减越负”现象7。基层减负执行偏差已成为掣肘基层减负效能完全释放及基层治理现代化充分实现的重要因素。基于此，本文将围绕基层减负执行偏差的形成逻辑、根源因素、现实表现等议题展开讨论，以期为有效扭转基层减负执行偏差现象提供有益参考。“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷田进，董程基层减负执行偏差的一种解释框架（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）湖北行政学院学报2023 年第 1 期64一、文献回顾与相关概念阐释（一）文献回顾针对基层减负议题，现有研究主要针对基层减负的实际效果不如预期及基层减负难的原因进行了深入剖析。一项基于居委会的减负调研表明，减负过程中引入的社工站，非但没有减轻居委会的负担，反而由于治理结构的非均衡关系给居委会增添了隐形负担8；另一项针对社区党支部书记“会议减负”的调查结果也表明，虽然制定了针对性举措，但现实中仍然感到“会议负担”沉重9；有学者调研发现，社区减负的实际效果远低于理论预期，档案整理繁复、开会考核频繁、突击任务增多等问题依然突出10。一方面，我国纵向政府间的压力型体制11（P28）使处于末梢的基层政府的日常运行与政策执行压力随上级变化而不断波动12。另一方面，我国宏观政策在制定及扩散过程中会保留一定程度的模糊性以释放政策效能，这种模糊性在保持政策弹性的同时也导致基层执行压力被不断加码13，典型表现即是“责任甩锅”现象14，基层承担了自身职责范围与能力范畴外的额外负担，出现“加压式减负”15。与此同时，基层权力不断被压缩，权责失衡状态就此出现16，我国从上至下的考核负担与任务压力使基层衍生出拼凑式应对、选择性消解的治理样态17。有研究表明，政府绩效评估是基层繁文缛节负担的重要诱因18，诸多因素叠加，导致基层减负在现实中演化出周期性规律，减负逐渐异化为增负19。通过梳理既有文献发现，学者针对基层减负议题开展研究时大多是遵循“现状问题原因对策”的研究思路2021，属于典型的对策研究，此类研究大多从具体单一案例出发，相应对策难以从单一案例中上升为普适性对策，结论的可推广性有限。鉴于此，本文在相关学者研究的基础上尝试以“顶格管理”“行政内卷”为研究依据，对“雷声大雨点小”式的基层减负执行偏差现象构建一个全新的普适性的解释框架，深入剖析“顶格管理”与“行政内卷”现象所导致的减负偏差在现实中的生成机理及运行逻辑。（二）相关概念阐释1.顶格管理在中国知网中以“顶格管理”为关键词进行搜索，相关资料很少，仅在少数文献中有所涉及，但也并未对其进行深入分析。本文在学者房宁对“顶格管理”做出基本阐述的基础上将“顶格管理”界定为：在组织日常运行过程中，管理者对相关事项和有关要求在规定区间内设定最高标准，但未充分考虑实现此标准的具体条件及现实情境，致使目标与现实相脱节，最终可能导致实际结果与预期效果间存在一定差距的一种管理理念22。顶格管理具备高标准、严要求、完全理性、最优结果导向等特征，这些特征在激发工作潜力、提高工作效率等方面发挥一定作用，但需要在具体场景下使用，若脱离了具体使用场景反而会起到负面作用。2.行政内卷“内卷化”概念最初由人类学家亚历山大.戈登威泽在描述社会文化变迁时提出，指社会文化模式发展到一定规模，就陷入自身内部的复杂化及精细化怪圈，社会文化得不到进一步发展的怪象23（P99-104）。此后，学者吉尔茨用“内卷化”来形容农业发展中的劳动分工过于精细化而导致劳动力不断填充但农业得不到进一步拓展现象24（P80）；与此类似，社会学家黄宗智用“内卷化”来概括农业生产中劳动力的大量投入导致边际产出递减现象25；此外，学者还将乡村社会建设中非正式组织逐渐取代基层政权成为一支不可控的力量，进而导致国家政权建设达不到既定目标这一不良现象，称之为“国家政权内卷化”26（P66）。随着时间推移，“内卷化”的概念内涵与使用场域不断丰富，马卫红曾就“内卷化”是否等同于基层治理中的“改而不变”现象展开研究，结果表明二者在目标、主体与环境等方面存在本质差异27；学者张付强深入剖析社区治理内卷化的形成逻辑，并构建了社区治理内卷化的解释框架28；杨帆在对社区的痕迹主义问题进行考察后认为，社区的痕迹主义与社区的“内卷化”之间存在因果关系29；范黎波等学者指出基层治理陷入“内卷化”的根源在于政府外部力量的不足30。在我国当今社会语境下，“内卷化”主要指的是不同主体间陷入激烈但无效的竞争，进入一种低水平的循环状态，精力投入不断增长但最终收获甚微，处于有增长而无发展的困境，后果是各主体田进，董程：“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷2023 年第 1 期65不断内耗，导致自身及组织负担沉重、运转无效、发展停滞。二、顶格管理：基层减负“雷声大”的形成逻辑从宏观层面来看，我国政府的组织结构可分为中央政府与地方政府；从微观层面来看，地方政府包括省、市、县、乡（镇）四级政权。而基层减负中的基层政府主要指县级以下的基层组织政权，农村地区包括乡、镇，城市中则为街道。同时，城市中的社区居委会虽然是群众自治组织，但是在实际运行中承接了大量基层工作任务，也属于基层政府的范畴。在对“顶格管理”概念界定及梳理顶格管理的实践表现后发现，基层减负“雷声大”现象之所以出现，是由于我国行政体制内存在使其滋生蔓延的土壤，且其表现形式、实质内核及具体归因等要素都存在现实依据。（一）基层减负“雷声大”的土壤：科层制我国的科层制最早可追溯到秦朝实行的郡县制。秦朝通过郡县制实现了中央对地方的垂直管理，极大地加强了中央集权，为之后几千年的国家统一奠定了坚实基础。作为延续至今的行政体制，科层制在发挥保证组织运作严密、稳定、连续等基础作用的同时也衍生出诸如官僚主义、形式主义等管理弊端，这些弊端逐渐演化为顶格管理与基层减负“雷声大”的基础。马克斯韦伯在对科层制做出系统开创性研究后认为，科层制所具有的准确、严密、统一、服从等独特优势，使科层制在大型组织机构中“备受青睐”，能使组织达到最优状态，取得最佳效果31。新中国成立以来，随着我国政府规模的快速膨胀、政府职能的急剧扩张，科层制治理体系也随之扩大规模，演化成了一套系统完备、职能科学的科层治理体系与治理模式。但改革开放以来，我国政府所面临的社会事务指数型增长，这时科层制本身所固有的刚性、僵硬、缺乏效率等一系列弊端被无限放大，传统科层制强调严格的权力等级划分，遵循上级对下级严格管理、控制、监督的运行体系，此种上下级间的压力传导机制正是顶格管理的形成路径，同时处于传导机制末端的基层政府所承担压力由于受到上级政府顶格管理思维影响而远超中央政府最初既定值，压力负担在不断向下传导过程中被连续“加码”，使得基层减负“雷声大”。（二）基层减负“雷声大”的表现：层层加码顶格管理在现实中的典型表现为层级内压力从上至下的“层层加码”，由于这种加码附带“邀功”与“避责”的双重功能，使得该现象在科层制内大量存在。“层层加码”是指在落实中央政策或执行具体任务过程中，各级政府随意拔高工作要求、增加工作内容、压缩工作时间，“加”和“减”在“层层加码”中实现了双向异变32，为了“如期完成”上级交办的指标任务，基层迫于压力只好“变通执行”，采用捏造数据等流于形式的方式予以应对33。“层层加码”现象产生于科层制。在科层制中每个人像机器一样运转，在各自的等级中各司其职，从而实现整个社会良好运转。而在现实的科层制中，人非机器，各层级间存在领导与被领导关系，上级控制下级，下级对上级负责。在这种不平等关系中，下级政府为了向上级凸显自身的工作绩效，会在向下传达任务要求时顶格加码，以此类推，直至基层，整个过程贯穿“向上负责”“压力传导”“表现邀功”的思想。同时，现实中还存在下级政府“主动加码”的吊诡现象，下级政府在上级“加码”的基础上，通过“主动加码”来执行带有张力的政策，以规避任务执行中的潜在风险34，经过顶格“层层加码”的任务要求在实际执行中本就存在诸多困境，而下级则通过“主动加码”来避责自保，将出现利益冲突及不可调和矛盾的责任“甩锅”给上级政府，而这无疑加重了基层负担，同时导致基层减负“雷声大”现象更加突出。（三）基层减负“雷声大”的实质：晋升锦标赛顶格管理理念以及基层减负雷声大现象的出现与官员动机密不可分，官员把对下级提出顶格要求而取得的突出成绩作为自己晋升竞争中的额外砝码，其实质是官员为了提升自身在晋升考核中脱颖而出的概率所做出的理性选择，可用我国官员的“晋升锦标赛”加以解释。锦标赛的基本特征是基于相对排名而非绝对成绩来决出优胜者，参赛者若想脱颖而出就需努力取得更好排名。周黎安等学者率先使用锦标赛模式来研究我国地方官员的晋升激励问题35。在晋升锦标赛模式下，上级政府设计一套晋升标准，下级政府则湖北行政学院学报2023 年第 1 期66围绕此标准展开角逐，优胜者获得晋升。我国特有的政治环境，使晋升锦标赛模式在我国科层制中层层推行，中央给省级政府定下指标，省级官员为了在晋升锦标赛中脱颖而出，会将指标顶格“加码”传达到市级政府，而市级政府官员出于同样的考虑，又会将指标顶格“加码”推行到县（区）级政府，以此类推直至基层，政治晋升通道越往基层越狭窄，竞争也愈发激烈，导致出现政府层级越低，目标要求反而越高的诡异现象。近年来，地方官员晋升中针对类似环保问题的“一票否决制”36，使晋升锦标赛的正向强激励转变为负向强激励，地方官员纷纷将环保指标置于突出位置，并向下顶格“加码”传达环保要求，且通过频繁的巡视、督查、考核向基层强化环保意识的重要性，目的是将这种顶格“加码”转化为自身晋升的“筹码”。为下级单位顶格“加码”已成为各级官员的一种无意识的集体行动，这种晋升驱动所引发的一系列“联动反应”在无形中给基层增添了超额负担。（四）基层减负“雷声大”的归因：事权下放基层减负效果不明显以及基层减负“雷声大”，很大程度上是由于上级事权层层下放导致基层承接了超出岗位设定及自身能力范畴的“超纲”任务。事权是指通过法律形式赋予各级政府地位与功能，并赋予与其地位相匹配的管理公共事务的权力，一级政府对应一级事权，形成一套涵盖从中央到基层系统完整的事权格局。在此格局下，上级政府掌握绝对的事权，下级政府更多则是扮演一个执行者角色，对诸多事项缺乏一定的自由裁量权，且随着社会治理重心下沉，上级把部分本属于自身职责范围内的一系列工作任务下放基层，导致基层工作严重超载37，基层工作人员苦不堪言。鉴于此，2015年国家开始实施行政管理体制改革即“放管服”改革，但在具体实施过程中，往往会出现上级政府将属于自身职责范围但不重要的众多事项予以下放，而将决策权、设计权、审批权等重要权力牢牢握在手中，在增加基层责任的同时并未赋予其相应权力，出现“权少责多”38、虚假性放权现象。此外，“为放权而放权”现象时有发生，上级政府未充分考虑下级政府实际“接权”能力，一味地通过“属地管理”原则将自身职责内的任务负担下放基层，致使“放权”与“接权”间出现错位。基层政府由于受到资源、技术等多方面限制，无法有效承接工作任务。但在科层制内，上级政府对基层政府所传达的强大压力与提出的顶格要求迫使基层政府不得不“接权”，最终结果是基层陷入“下面一根针，上面千条线”“下面一颗钉，上面千把锤”的艰难情境，基层工作人员只能“负重前行”。三、行政内卷基层减负“雨点小”的生成机理“雨点小”是从基层政府本身的角度来剖析减负偏差的生成机理。上级政府对基层提出“兜底办理”的顶格要求，同时基层不敢对上级布置的超出自身能力范畴的额外任务说“不”。面对强大压力，基层政府需要通过激烈竞争来获取更多资源，由于资源有限性决定了竞争结果与精力投入之间严重失调，使得基层政府自身陷入内卷化。（一）基层减负“雨点小”的土壤：行政发包制我国政府间特有的行政发包制结构导致基层政府与上级政府处于一种“不平等”结构中，此结构在导致基层丧失自主性空间的同时也引致了基层政府内卷化与基层减负“雨点小”等不良现象。行政发包制中上下级政府间存在着发包与承包关系，上级政府作为发包方，对整个发包过程及下级政府拥有绝对的控制权，下级政府作为承包方只拥有一定的执行权39。在整个过程中，上级通过挂牌督办、检查验收等各种形式向基层施压，导致基层政府的社会管理、公共服务等基本职能出现边缘化倾向。上级在发包任务的同时会通过频繁的巡视与调研向基层传导压力，以确保目标任务高质量完成，这导致基层政府不得不将应对上级频繁考核问责、开会迎检列为一项具体的工作内容，同时为了完成超纲的考核任务而弄虚作假，追求痕迹管理、材料管理，耗费了大量宝贵的人力和物力资源，基层工作人员在迎检、开会、做材料而负担累累的同时并未产出与投入相对应的结果，组织内耗严重。此外，在行政发包制下，上级政府还会通过负激励手段向基层施压，主要体现在环保、维稳、抗疫等敏感领域，若在上级高度重视的敏感指标方面出现任何差错，则在考核中“一票否决”，面临被追责的风田进，董程：“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷2023 年第 1 期67险。鉴于此，基层工作人员的第一考虑要素逐渐从政绩转变为避责，工作积极性、主动性、创新性大打折扣，甚至出现基层懒政及职业倦怠等不良现象，速成材料、档案填报、留痕拍照等诸如此类的形式主义工作足够使基层官员规避负激励，获得正激励，逐渐造成基层形式主义。在导致组织负担超载的同时也挤压了基层真实工作任务的完成空间，最终导致组织运转无效，有效产出与实际投入不成比例，基层组织陷入内卷化困境。（二）基层减负“雨点小”的表现：常规行政事务“政治化”基层减负“雨点小”的原因之一在于基层政府在承接“超纲任务”的同时面临政治任务不断增多的局面，政治任务是从众多治理事务中遴选出的应该予以优先考虑的重要事项，具有政治性、综合性、权威性等特点，一般也称为“中心工作”40（P127-128），通常由地方“一把手”亲自抓，通过一段时间内领导的高度重视来强化对下级的纵向控制，确保政策“不走样”，减少政策执行偏差41。在通常情境下，基层承接的政治任务较少，往往是时段性任务。但近年来，上级布置的政治任务逐渐增多，既包括精准扶贫、乡村振兴、生态环保、基层党建、安全维稳等在内的中央层面高度重视的工作，也有常规行政部门领导“夹带私货”，多种因素叠加使基层政治任务激增，基层常规行政事务的政治任务化倾向，在防止工作执行变形、推进工作落实的同时也带来了一些问题。第一，基层任务量及工作压力陡增。基层必须按最高标准、最严要求完成每项政治任务，这其中的工作量与工作压力可想而知；基层领导对所有政治任务都必须高度重视，进一步引发基层“弦紧绷，弓拉满”的连锁反应。第二，更为重要的是政治任务激增导致基层人力、物力资源“捉襟见肘”，即使耗费了大量精力却仍顾此失彼，无法“面面俱到”，面临被追责风险。基层工作人员一方面背负政治压力“负重前行”，另一方面在政治任务的高压态势下面临可能被问责的后果，精力投入与成果收获失衡，此种矛盾情境导致基层“内卷化”程度不断加深，基层减负“雨点小”现象使得基层治理活力与内生动力严重不足。（三）基层减负“雨点小”的实质：囚徒困境行政内卷以及基层减负雨点小的本质是地方各级政府分别从维护各自利益出发，彼此间不断博弈，但却导致政府付出精力不断增加但收益回报越来越少，即政府陷入“囚徒困境”。“囚徒困境”于1950年由美国数学家塔克在向心理学家解释博弈论时首先提出，最初指的是两名囚犯在面临相互合作或彼此背叛的两难抉择时看似都做出了对自己而言理性的选择，但最终却导致二者纷纷入狱的双输情形。此后，“囚徒困境”演绎出包括“智猪博弈”等在内的许多模型，成为博弈论中的经典案例，在当今语境下用“囚徒困境”来说明即使合作对双方来说是有利的但保持合作对彼此来说却是困难的，个体的理性选择往往会导致集体非理性，损害公共利益。在我国科层制压力下，地方各级政府如同“囚徒困境”中的决策者，为了维护自身利益，乐此不疲地与同级政府进行零和博弈。这种博弈在基层政府间愈发激烈，基于理性考虑，地方各级政府在博弈过程中大都会选择“配合”而非“对抗”，这种对单个政府而言看似理性的选择，最终结局却导致整个层级政府的非理性化，集体利益受损。对于我国科层制下的各级政府来说，能够从整个体制内获取的“蛋糕”有限，即无论地方各级政府之间如何努力竞争，如何理性决策，最终收益是固定的。基层政府陷入“囚徒困境”的后果是，由于与同级政府博弈争夺上级“额外关照”的理性考虑而超负荷运转，资源有限性又决定了博弈的结果收效甚微，制度化的内部竞争使基层政府自身陷入内卷化。这正是基层减负“雨点小”的本质所在，基层政府“内卷化”导致基层负担不降反升，使得基层减负在现实治理场域下取得的实效与既定预期产生偏差。（四）基层减负“雨点小”的归因：财权上收“事多、钱少、权小”已成为基层工作的“代名词”，究其原因在于上级政府在事权下放的同时将与之相对应的财权上收，导致基层缺乏完成任务所必要的资金支持，基层财权自主性缺失已成为现阶段基层内卷化以及基层减负“雨点小”的主要成因。我国政府间财权划分的主要依据是1994年实行的分税制财政管理体制，分税制改革后，地方政府征收的税种主要湖北行政学院学报2023 年第 1 期68包括税源不稳定、征收困难、税额小的所得税及营业税，“营改增”及税费改革后，地方政府的财政空间被进一步挤压，地方政府丧失了财政自主权。此外，随着我国财政体制改革的持续推进及预算管理体制的日趋完善，地方政府用于补充财政收支缺口的预算外收入被纳入了常规预算管理范畴，导致地方政府的财政收入机制缺乏连续性与保障性，而处于行政体制末梢的基层政府主要收入来源是上级政府的财政转移支付，而在转移中则可能会发生资金层层“剥削”现象，导致基层政府的财政收入机制同样缺乏连续性与保障性42，政府间的转移支付结构不合理、资金的层层划拨及部门条块分割的碎片化已经严重阻碍了基层政府的良性运作，导致基层政府负担繁重且“入不敷出”，欠下高额债务，陷入内卷化困境。与此同时，基层政府还要应对上级与日俱增的考核压力，上级政府下达的考核指标不随基层政府的财政压力而调整，于是出现“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”的尴尬局面，基层政府拿着最少的钱，却干着最多的活，出现“小马拉大车”的奇怪现象43。四、基层减负执行偏差的具体表现基层减负的目的是将基层人员从文山会海、形式主义、官僚主义、痕迹管理中“解放出来”，为基层人员松绑，使其将有限精力更好地投入到基层治理中，以扎实的作风替代形式主义、面子工作，真正做到提质增效。上级政府受“顶格管理”思维影响，对基层政府的顶格要求超出其本身所能承受之重。投入产出间的失调导致基层政府自身陷入内卷化困境，二者叠加导致基层减负工作在现实中收效甚微，出现“雷声大雨点小”式的减负偏差现象。而这种偏差给基层带来的直观感受是减负效果有限，还可能会在其原有负担基础上增添额外负担，出现“越减越负”现象。（一）象征性执行基层减负中的象征性执行指的是部分地区对上级的减负政策不结合现实情境加以思考，“开会传达精神”“印发通知方案”“成立领导小组”“签订军令状”“验收考核评比”，用会议落实会议、用文件落实文件，这一套“组合拳”看起来威力十足实则收效甚微，且在整个科层制内从上至下都如此“加码”执行至基层，由此带来的后果是减负效果远低于预期，且可能将减负工作本身变为一项新负担。在“军令状”及考核评比的压力下，基层政府不得不将减负工作作为一项特殊任务来抓，而为了展示工作成效，则需要各种数据资料、文字材料及留存档案等作为支撑依据，这反而导致基层工作人员忙于赶材料、跑数据，疲于应对考核评比。此种执行偏差正是在科层制下发生的一种典型现象，下级政府为了完成上级政府布置的“规定动作”，会选择通过象征性执行方式将动作“加码”传达，当“加码”至基层时，已完全偏离初衷，导致基层负担不减反增。（二）替代性执行现实中还存在一定程度的替代性执行现象。在上级政府颁布基层减负政策之后，下级在减少相应开会频率及发文次数的同时，取而代之的是开会时间的延长、考核指标的增加、汇报频率的增多等。还存在将原有负担“改头换面”，替代性执行现象屡见不鲜。替代性执行相较于象征性执行而言，在实际中的应用范围更广，更受各级政府“欢迎”，在我国科层制所带来的压力传导机制影响下，下级政府在面对上级政府的指令时以服从为主，为了向上级政府展示自身的工作成果，会按照上级的减负要求采取相应措施减轻基层负担，但与此同时会衍生出另外的不在上级政府要求范围之内的新型负担，且相较于传统负担而言，新型负担可能会更加沉重，使基层减负的实际效果大打折扣，基层减负执行偏差进一步加剧。（三）残缺式执行残缺式执行指的是一项完整政策任务在现实中只有部分被严格贯彻执行，其余部分被置之不理，导致不能完全有效地达成既定目标44（P175-176），“目标结果”间出现错位。中央出台的减负措施在现实执行中同样存在残缺式执行现象，上级政府要求严格控制发文及开会次数，减少无谓的检查考核评比，不能将留痕、台账作为评价工作优劣的标准，但在具体实施中，下级政府对上级政府的要求“断章取义”，即只在名义上降低了部分工作的开会考核要求，同时继续田进，董程：“雷声大雨点小”：顶格管理与行政内卷2023 年第 1 期69在其他工作领域维持现状，而无论是原标准亦或是调整后的要求都在一定程度上超出了基层人员的可承受范围，同时将痕迹管理在评价基层工作中的指标权重予以调整而非取消，基层同样会由于评价考核而花费精力用于整理材料及档案。此种残缺式执行严重影响了基层减负目标的顺利实现及减负效能的正常发挥。基层减负的若干配套措施是作为一个整体发挥作用的，只有基层减负各要素形成合力才能带来整体质的飞跃。而对减负内容进行残缺式执行，会扩大基层减负偏差。五、结论与讨论本文尝试从“顶格管理”及“行政内卷”视角切入，深入剖析基层减负中“雷声大雨点小”式执行偏差的生成逻辑，在此基础上进一步阐释基层减负执行偏差的具体表现以及实际效果与理论预期的错位现象。针对基层减负的执行偏差现象，以“顶格管理”“行政内卷”为研究切入点，构建了一个“雷声大雨点小”式的基层减负执行偏差的解释性框架，用此解释框架深入剖析基层减负过程中执行偏差的生成机制，既拓展了现有研究的理论边界，也为后续研究提供了新的研究思路。基层政府一方面由于上级“顶格管理”的压力而负担累累，另一方面又囿于资源匮乏而陷入“内卷化”。同时，基层政府迫于上层压力选择通过形式主义、痕迹管理等方式完成上级任务，而实际效果却达不到上级要求。上级政府会进一步加大“顶格管理”“层层加码”力度，以下达超额指标、增加检查考核频率、不定期汇报工作进度等方式向基层施压，而基层政府则会形式化应对，使得“雷声大雨点小”式的基层减负执行偏差现象不断发生。参考文献1习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告EB/OL.新华网，http：/ 关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知 EB/OL.新华网，http：/ 关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知 EB/OL.新华网，http：/ 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