《国务院安全生产十五条措施》解读(二)_石少华.pdf

1电力安全技术第25卷(2023年第2期)国务院安全生产十五条措施解读(二)石少华(国务院安委会专家咨询委员会，北京 100713)Interpretation of the Fifteen Measures for Work Safety Issued by the State Council()SHI Shaohua(Expert Advisory Committee of the State Council Safety Committee,Beijing 100713)摘 要 解读了国务院关于进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故的十五条措施出台的背景、主要内容、配套举措，为理解、落实该措施文件，实现安全生产和遏制重特大事故提供参考。关键词 安全生产责任；重特大事故；十五条措施；安全风险隐患排查Abstract:Interpretations are made on the background,main contents and supporting measures of the Fifteen Measures Issued by the State Council on Further Strengthening the Implementation of Work Safety Responsibilities and Firmly Preventing and Containment of Major Accidents,offering reference for understanding and implementing the document of the measures,realizing work safety and containing major accidents.Key words:work safety responsibility;major accident;fifteen measures;troubleshooting of potential safety risks中图分类号:TM08 文献标识码:A 文章编号:1008-6226(2023)02-0001-06对安全生产工作的政治领导、思想引领和组织保障。安全生产法第三条关于“安全生产工作坚持中国共产党的领导。安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险”的规定，就是对各地党组织领导安全生产工作的法律定位和总体要求。(2)地方党委安全生产工作要做到“四个一”。一是树立一个观念，牢固树立发展决不能以牺牲人的生命为代价的安全发展观。二是组织一系列学习，反复认真地组织、认真学习贯彻总书记关于安全生产重要论述，领会其精华要义，指导本地方的安全生产工作。三是落实一方责任，严格落实地方党委、政府领导干部安全生产责任制规定，恪尽职守、履职尽责，严格落实“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”，履职尽责者无责免责，渎职失职者有2 硬措施的主要内容针对近期一些地区和行业领域接连发生重特大事故，暴露出安全发展理念不牢固、责任落实不到位、隐患排查整治不力等突出问题，国务院出台了十五条整治措施，需要各地、各企业予以高度重视并不折不扣地落实落地。2.1严格落实地方党委安全生产责任(1)各级地方党委必须提高政治站位，充分认识抓好安全生产工作的极端重要性，切实加强党的领导。各级地方党委是包括安全生产工作在内的地方各项工作的全面领导决策者，对确保一方平安负有主要的不可推卸的政治责任和领导责任。硬措施第一条明确要求各级地方党委必须自觉承担起促一方发展、保一方平安的政治责任和法定职责。要将安全生产工作摆上本级党委重要日程，建立、健全党委班子成员安全生产工作责任制，加强党委本 刊 特 稿第25卷(2023年第2期)电力安全技术2责追责。四是召开一次会议，党委主要负责人要立即主持党委常委会分析形势，研究安全生产监管重大问题，真正抓扎实、抓出成效。中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见要求地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题；加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设；严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究；强化安全生产宣传教育和舆论引导；发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用；推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作；动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。2.2严格落实地方政府安全生产责任各级地方政府对各地方安全生产工作负有实行行政领导和实施监管执法的行政管理职责，是中央和本地方党委有关安全生产工作大政方针和决策部署的组织实施者。换言之，中央有关决策部署是否落地、各地安全生产工作状况能否改观，关键是看各级地方政府安全生产工作责任制是否建立健全并落实到位。为此，硬措施第二条明确规定：(1)建立、健全安全生产工作地方政府行政首长负责制，明确行政领导责任。地方各级政府主要负责人是本地方安全生产工作行政第一责任人，行政一把手对安全生产工作负总责、负全面领导责任、负第一行政领导责任。地方政府领导班子其他成员按照“一岗双责”原则，在分管工作范围内要分工把关，严格履行有关安全生产工作职责，切实抓好分管的安全生产工作。(2)政府主要负责人要根据地方党委会的要求，及时研究解决突出问题，提出有效的办法。安全生产法第九条规定，国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，建立健全安全生产工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。(3)各级安委会要创造条件，实现实体化运行，滚动排查隐患，主动协调跨地区跨区域安全工作。各级安全生产委员会是本机政府常设的议事协调机构，负责指导、协调、监督各项安全生产工作。有些地方安委会形同虚设或者不作为、乱作为，对跨地区、跨区域的安全生产问题不研究、不协调，长期得不到解决，有的甚至引发事故。为了充分发挥安委会的职能作用，硬措施要求地方各级安委会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。各级、各地必须建立健全安委会工作机构、明确职责，加强各级安委会组织领导，政府主要负责人必须亲力亲为，抓好安委会工作。要充分发挥其统筹协调作用，切实解决突出矛盾和问题。各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。负有安全生产监督管理职责的部门，依照有关法律法规和部门职责，健全安全生产监管体制，严格落实监管职责。相关部门按照各自职责建立完善安全生产工作机制，形成齐抓共管格局。坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制。(4)各级政府要把安全发展理念落实到经济社会发展各领域各环节，关键是牢固树立安全发展是“硬道理”的观念，正确认识和处理好发展与安全、速度与安全的关系，在经济社会发展和各项工作任务目标和政府工作中，充分体现不安全不发展、不安全不生产建设的工作思路和政策措施。地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度；及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任；充分发挥安委会作用，实施安全生产责任目标管理；建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责；加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平；严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理；加强应急管理，完善安全生产应急救援体系；依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。2.3严格落实部门安全监管责任地方各级政府负有安全生产监管职责的部门本 刊 特 稿3第25卷(2023年第2期)电力安全技术是负责日常安全监管工作的职能机构和行政执法主体，是地方党委、政府领导安全生产工作的主要执行机构。要贯彻硬措施，地方政府必须理顺、完善综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制，负有安全生产监管职责的部门要各司其职、齐抓共管，形成监管执法工作合力。严格落实“三必须”，即：必须坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，依法依规确定各有关部门安全监管职权和责任清单并尽快落实。对职能交叉的新业态风险，各级安委会要会同编制部门按照谁主管谁牵头，谁为主谁牵头，谁靠近谁牵头的原则，及时明确责任，相关部门之间不得推诿扯皮。对危化品(如油气生产与经营环节)、道路交通(如道路建设管理与运行安全)等环节的有关部门链条要加强监管、明确责任。对关系安全生产但上级政府已经下放的监管事项，要实事求是地开展一次评估。对那些地方或者基层接不住、监管跟不上的，要及时纠正，必要的要收回来。这种情况不仅在上下级政府及其监管部门之间存在，而且在不同层级企业之间也存在，形成了一些安全生产监管执法的空白盲区，因此必须要堵塞漏洞。应急部门要理直气壮履行各级安委会办公室的职责，促进(指导、监督)各部门落实监管责任。各地方、各部门及有关企业可以提出一批有利于提升安全水平的项目，抓紧上报审批，有利于长期的发展。2.4严肃追究领导责任和监管责任任何只有职权、没有责任的工作，都不能得到应有的重视。党政同责的提出和实行，突破了长期以来将安全生产工作视为单一的政府行政工作、实行行政问责的旧体制，第一次明确地将安全生产工作纳入党的领导和党委工作，这是党的十八以来具有历史性的突破和提升，更是我国社会主义人权保障的独特优势。定责、问责是落实地方党政同责的“杀手锏”。硬措施第四条抓住关键少数、压实责任和严肃问责，具有很强的震慑力和执行力，其要点是：(1)党政同责的内涵之一是权责一致、有责必究。对发生事故负有领导责任的地方党委政府及领导班子成员，要依法依纪问责；地方党政领导干部应当承担相关的领导责任。公务员法 党员纪律处分条例 国务院关于特大事故行政责任追究的规定 生产安全事故报告和调查处理条例 安全生产领域违法违纪政纪处分暂行规定等对此均有详细规定。(2)党中央明确要求，对不履行职责造成较大以上事故的领导责任，既要追究直接责任，还要追究上一层(级)党委政府领导的责任，以及有关部门的监管责任。(3)发生重特大事故，追究县级以上地方有关党委政府的主要领导、分管领导的责任(对严重违法违规行为没有采取有效措施，甚至放任不管的)，直至追究乡(镇、街道)主要负责人的责任；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任(罪名有渎职罪、玩忽职守罪、滥用职权罪、不报谎报事故罪等)。安全生产法规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，对事故负有责任的人员要一追到“顶”。2.5企业必须严格履行第一责任人责任企业对安全生产工作重视与否、安全管理到位与否、事故发生率高低与否，关键在于企业一把手及企业主要负责人，能否真正履行安全生产第一责任人的职责。2.5.1 企业主要负责人的安全定位及法定职责硬措施第五条明确界定了企业主要负责人的范围，具体包括企业的法定代表人、实际控制人和实际负责人。安全生产法规定，生产经营单位(企业)主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位安全生产工作全面负责。企业主要负责人应当严格履行法定职责，特别是安全生产法设定的职责：(1)建立、健全本单位安全生产责任制，加强安全生产标准化建设。(2)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程。(3)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。(4)保证本单位安全生产投入的有效实施。(5)组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。(6)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案。(7)及时、如实报告生产安全事故。本 刊 特 稿第25卷(2023年第2期)电力安全技术4企业安全生产分管负责人协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责，企业其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。企业负责人违法违纪的，要直接追究集团公司主要负责人、分管负责人的责任。2.5.2 重点问责的行为及人员硬措施规定，要严格落实重大风险源与安全包保责任制、矿长带班下井等制度。对弄虚作假、搞挂名矿场逃避责任的依法追究；对重特大事故负有主要责任的，在追究刑事责任的同时，明确终身不得担任本行业本单位主要负责人，依法严格实行行业和职业禁入。安全生产法第九十四条规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，给予撤职处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。2.6立即深入开展全国安全生产大检查国务院安委会将尽快组织开展安全生产大检查。各有关部门、有关地区要做好准备，全面深入排查重大风险隐患，列出清单。大检查要压实责任，限期整改，坚决防止风险隐患演变为特大事故。检查重点主要有三个：(1)要牢牢盯守矿山、危化品、民航、道路、水上交通、建筑施工、燃气、消防等重点行业领域。(2)特别是对可能造成群死群伤的重大风险，由省市级安委会和中央企业总部挂名督办。对拒不整改的，要采取追究刑责等坚决、果断措施。(3)要统筹疫情防治公共安全，检查商场、影院、医院、养老院、学校、幼儿园和高层建筑等人员密集场所封闭安全出口、封闭疏散通道以及整改不认真等问题。未列入(整改)清单，查实属于重大风险隐患可能发生事故的，要当作事故对待；引发事故的，更要从严追究责任。基层难以解决的问题，要报本级安委会、上级行业主管部门。2.7牢牢守住项目审批安全红线项目(安全)审批是市场准入的门槛(安法)。目前许多安全风险和事故隐患是突破了项目审批安全红线而埋下，而后引发了生产安全事故的。硬措施第七条指出，当前经济社会发展压力大，但对每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫漏洞。(1)对新建、改建、扩建项目，必须严格依法实行建设项目安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收和投入使用，要杜绝“先上车、后买票”的弊端。(2)对危化品、矿山、烟花爆竹、建筑施工、冶金等行业高危项目和人员聚集场所，不得降低安全门槛，必须严格审查其安全生产条件，不符合安全生产条件的不得批准。(3)部分传统行业由东部沿海地区向中西部地区转移，要严格执行国家规定和国家标准、行业标准，严格安全监管，坚决淘汰落后产能(包括落后、高耗能、污染的工艺和设备)。2.8严查违法分包、转包和挂靠资质行为硬措施第八条要求发承包必须安全、合法，包括发承包的对象必须合法，发承包各方必须订立书面安全生产协议(或合同约定)，发包方对承包方的安全生产要统一协调、管理，承包方发生事故，发包方承担连带责任。重点打击工程、项目和业务发承包中的安全违法行为。要立即采取行动，对高危行业(重点是建筑、矿山、交通、人员密集型行业等)违法分包、转包行为进行检查，严肃追究发包方、承包方法律责任。坚持谁的资质谁负责，谁挂的牌子谁负责，对搞资质转让、挂假牌子发生安全事故的，要严格追究连带责任。国务院要求国企、央企要发挥表率作用；国企总部、央企总部要建立专业化技术管理团队，加强对下属企业的指导监督考核，不具备条件的不能盲目承接相关业务。2.9加强劳务派遣和灵活用工人员安全管理当前各地、各行业的劳务派遣人员和灵活用工人员情况非常复杂、安全素质较差，尤以临时工、季节工、合同工居多，临时性、流动性强，多未经专业的安全培训，安全意识较差，其安全管理难度大，引发事故风险高。硬措施第九条要求：本 刊 特 稿5第25卷(2023年第2期)电力安全技术(1)落实对劳务派遣人员(包括实习学生)管理有关法律规定。安全生产法规定，劳务派遣人员(包括实习学生)由派遣单位进行安全教育，由用工单位负责安全培训、管理，劳务派遣人员(包括实习学生)与用工单位的从业人员享有同等权利义务，谁用工谁培训、谁管理。(2)安全经营单位接受劳务派遣人员从事作业的，要将劳务派遣人员、灵活用工人员纳入本单位统一管理，履行安全生产保证责任。危险岗位要严控劳务派遣用工数量，未经培训合格的不能上岗。对劳务派遣、灵活用工数量较多的行业(建筑、矿山、交通、人密等)，有关主管部门要予以重点检查。对全员安全生产责任制落实不到位的，责令限期整改，安全生产责任要覆盖到劳务派遣人员、灵活用工人员。2.10重拳出击开展“打非治违”安全生产领域开展“打非治违”已有多年，首先要区分“非法”与“违法”的异同。广义上的“非法”与“违法”是同义语，相互通用。而狭义上的“非法”与“违法”是有区别的，“非法”是指不具备法定的主体资格(非法企业)并从事相关非法活动，“违法”是指虽已具备法定的主体资格(合法企业)但从事相关违法活动。对“非”与“违”的法律制裁方式不同：对非法主体(生产经营单位)及其非法生产经营活动，一律取缔；对违法主体及其违法生产经营活动，追究法律责任。硬措施 第十条要求：(1)有关部门、地区要精心组织开展“打非治违”专项活动，并对重点及地区进行集中整治。对矿山违法盗采，油气管道乱挖、乱钻；以及客车、客船非法运营危化品等各种典型非法违纪行为，采取精准办法整治。(2)要狠抓一批违法违规行为和事件的处理。对顶风作案、屡禁不改以及责任不落实，监管不到位，失职渎职的，要依法依规从严惩处，绝不手软；同时加大曝光的力度，起到威慑作用。要坚决打击违法行为背后的保护伞，对腐败行为，要移交纪检监察部门严肃处理。2.11坚决整治执法检查宽松软问题安全生产监管执法层层衰减的主要原因之一，是程度不同地存在着执法检查的宽、松、软问题。硬措施对此提出要求：(1)安全生产执法要理直气壮，不得选择性执法(不得人情执法、不得以罚代刑)，不能宽、松、软地走过程、走过场，流于形式。(2)强化精准执法。各地要明确省、市、县三级执法管理权限(包括委托执法的乡镇、街道)，确定各级管辖企业名单，明确重点检查企业严重违法行为，制定检查执法计划。精准执法还要抓准重点地区、重点行业企业和重点检查事项。(3)举一反三，加强执法检查，强化专业执法，组织专家参与执法过程，依照程序检查执法。(4)要创新监管方式，大力推进异地交叉检查。产业构成不同、高危行业企业不同、经济社会发展程度不同的地方，可以有针对性地组织对口检查，总结、交流经验，推动监管方式和执法效能的创新和提升。(5)要充分利用新技术信息化手段，及时发现违法行为，对关停的矿山要停止供电(停供火工产品)，派人现场盯守，严防明停暗开、昼停夜开。2.12着力加强安全监管执法队伍建设(1)各地区要尽快配齐市县两级监管执法队伍，确保有足够力量承担监管任务。此前，一些地方以综合执法为名，撤并了原有的安全监管执法队伍，严重消弱了执法力量，导致安全生产状况恶化。硬措施第十二条明确要求，不得以改革(综合执法)为名，层层下放执法责任。对个别地区撤销市级执法队伍的错误做法坚决予以纠正。各地在探索跨地区、跨部门、跨领域综合行政执法时，要充分考虑这项工作的专业性、特殊性，不得简单撤并安全执法队伍。(2)加强执法队伍专业化建设，配强领导班子，加强专业执法装备配备。各地根据需要，应当配齐执法制服、车辆、电子音视频设备等。(3)健全经费保障机制，各级财政一定要给予大力支持，提高专业执法能力和保障水平。2.13重奖激励安全生产隐患举报举报是群防群治、社会监督的重要方式。社区组织、公民、媒体、社团是社会监督主体，依法享有监督举报权。各级地方政府应当重视和发挥社会监督的作用，对举报安全生产违法行为和隐瞒生产安全事故等违法行为经查实、有功的，要给予重奖。硬措施第十三条要求：(1)要拓宽举报宣传渠道，鼓励社会公众通过市民热线、部门举报热线和网站来信来访等多种方本 刊 特 稿第25卷(2023年第2期)电力安全技术6式，对重大风险隐患、违法行为进行举报。(2)用好吹哨人制度，鼓励企业内部职工举报违法行为，负有监管部门责任的部门要及时处理，依法处理，依法保护举报人，不得私自泄露有关个人信息。(3)对举报重大风险隐患或者举报违法违规行为的有功人员，由所在地政府给予重奖。2.14严肃查处瞒报谎报迟报漏报事故行为依法报告事故是企业现场人员、负责人，政府监管部门及工作人员的法定义务和责任，事故报告是一项重要的法律制度。为了严肃查处迟报、漏报、谎报、瞒报事故行为，硬措施第四十条规定：(1)要严格落实事故直报制度。各级政府均有事故直报制度，每级上报的具体时间有所差异。生产安全报告和调查处理条例规定的事故报告的时限，分别是事故企业负责人接报后 1 h、政府接报后每级 2 h。(2)谎报、瞒报或者推延不报(迟报)的，对直接负责人和负有管理领导责任的人员，依法依规依纪从严追究责任。生产安全报告和调查处理条例规定，对迟报、漏报、谎报、瞒报的相关责任人给予行政处罚；刑法 第一百三十九条之一规定，构成不报、谎报事故罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。对初步认定的瞒报事故，一律由上级安委会挂牌督办，必要时调查。2.15兼顾经济发展、疫情防控和安全生产(1)三者兼顾、三位一体。从当前形势看，做好经济发展、疫情防控和安全生产工作是一个整体，必须统筹兼顾。要注意调动各方面积极性，提倡互相协作，相互尊重，齐心合力，共同解决好面对的复杂问题。(2)各级监管部门要注意从实际出发，处理好红灯、绿灯、黄灯之间的关系，使得各项工作协调有序推进，引导形成良好市场预期。既要亮红灯，又要给黄灯、给绿灯。(3)要高度重视特困行业纾困问题，并将采取有效的措施给予必要的补助。交通、民航部门和有关企业要深入进行整改，同时要注意做好飞行员的思想工作，心理疏导。其他各行业都要从实际出发，发挥一线人员做好安全生产工作的主动性。(4)对各类事故遇难人员要认真做好善后，以人为本，生命至上，逝者为大，体现中国特色社会主义人权观。(5)各级党委政府要把握好政策基调，做到稳中求进，高质量统筹做好各方面工作，真正体现党的执政能力水平，让党中央放心，让全国人民放心。(待续)收稿日期：2022-09-17。作者简介：石少华(1950)，男，原国家安监总局政策法规司巡视员、副司长，现任国务院安委会专家咨询委员会专家、国家安全生产专家（首席法律专家）、中国能源法研究会会长、中国法学会理事，中国安全生产协会法律顾问；安全生产法的主要执笔人和修改工作顾问，荣获 2014 年度“中国十大影响力法治人物”荣誉称号。多年来，出版和发表了 10 余部法律专著和百余篇学术论文。南方电网召开区域电力行业网络安全管理制度宣贯会议2023-01-31，南方电网总调组织召开南方区域电力行业网络安全管理制度宣贯会议。会议传达了电力网络安全监管相关要求，详细解读了电力行业网络安全管理办法 电力行业网络安全等级保护管理办法，对于网络安全管理制度在南方区域有效落地、提升南方区域厂网协同和网络安全防护水平具有重要意义。国家能源局组织修订颁布的电力行业网络安全管理办法 电力行业网络安全等级保护管理办法进一步完善了电力行业网络安全、电力行业网络安全等级保护有关要求，健全了电力行业网络安全管理制度，为电力有关单位做好网络安全工作提供了科学指引。本次会议对电力行业网络安全管理制度新要求进行了解读，对于网络安全管理制度在南方区域有效落地、提升南方区域厂网协同和网络安全防护水平具有重要意义。(来源：中国南方电网有限责任公司网站 2023-02-03)本 刊 特 稿