简·来恩《新公共管理》-.ppt

新公共管理新公共管理简莱恩莱恩1新公共管理内容整理新公共管理内容整理一 本书的目标二 本书脉络梳理三 前七章的主要内容2一一、本本书书的目的目标标1 考察20世纪公共行政与公共管理的主要 理论模型2 公共部门的持续适用性3二二、本本书书的脉的脉络梳理梳理第一部分考察现状，包括第一、二章第二部分考察渊源和背景，包括三到六章第三部分提出与新公共管理出现相联系的重要主题，包括第七到十一章4三三、前七章的主要内容前七章的主要内容1 二十世纪的基本研究途径（1）传统的公共行政学派（古典学派）：1887年威尔逊发表重要论文使行政学成为独立学科；韦伯的官僚制模型与公共企业这两种基本机制的研究分析为20世纪的公共部门奠定了基础。（2）管理途径：1938年，巴纳德发表经理的功能一书，批判了古典理论，他强调领导者的管理、有效实现目标，这预示了管理途径；而西蒙的管理行为一书使管理途径成为公共部门的核心理论，他强调手段、目的、变化的行动、有限理性、令人满意的决策而不是最优的决策。5（3）政策途径：20世纪60年代，阿伦出版著作政策分析的艺术。政策途径的研究重点是政策或公共项目，政策途径从政策周期开始，包括政策制定和执行。（4）新公共行政：20世纪70年代产生的，主张政府必须建立在公共行政的伦理理论基础上，着重研究公共责任问题。（5）新公共管理：它建立在80、90年代公共部门变革的基础上，它研究的重点是将契约运用到公共部门治理过程中。新公共管理发端于英国，最激进的是新西兰的新公共管理改革，使整个国家都置于契约之下。62 公共管理的适用性2.1市场化改革以后，公共部门仍十分庞大原因：（1）本书作者认为，改革只改变了各部分的规模，而非总规模（2）传统观点是瓦格纳定律，即公共服务增多了使公共部 门膨胀、现代观点是公共服务的单位成本增加了，即鲍莫尔死亡（3）工会的力量：斯堪的纳维亚福利国家的工会主义推动福利国家。（4）文化差异：基督教民主哲学体系所谓的履行社会责任，推动了福利国家的出现。如：意大利（5）卡斯特斯认为这与自由主义倾向的保守党的力量有关，当这样政党的力量强大了，公共部门支出的规模就会减小，而反之就可能增加。72.2福利国家与福利社会（1）一般把主张大政府的叫作福利国家，如北欧（2）把主张小政府的叫作福利社会，如美国（3）二者之间是会变化的82.3公共部门的主要任务：（1）公共资源配置（2）收入保障93 官僚制组织X-无效率、公共企业非社会效用、再分配效率与公平的权衡（1）20世纪政府扩张前期，人们依靠官僚制提供政治家和选民要求的服务，之后官僚制组织受到批评。（2）官僚制组织是无效率的，有两个理论可以证明：一是尼斯坎南的批判，指出由于对预算的高要求导致行政部门的扩张倾向，最终导致实际规模是最优规模的两倍；二是莱不斯泰因的X-无效率，指出行政部门并非是因为扩张倾向才导致无效率，而是因为懒惰和抬高成本。10（3）对于公共企业，作者也指出其非社会效用问题，为反对私人垄断而实行的垄断干预也同样没有效率，并且进入管制等行为还导致了寻租现象，即为求利益，可能不考虑手段。（4）至于再分配问题，也同样存在无效率的问题。巴里指出，存在三种实现正义的途径，即共同利益、互惠和公正无偏私，但只有公正无偏私可以得到应用，但也要面对与均等进行区分的难题。114 新公共管理的主要理论阐述（1）首先作者指出长期合同到短期合同的转变，前者主要有配置型合同和管制性合同，而后者则主要表现为通过竞争和拍卖实现公共产品和服务的竞争性提供，具体的说就是，对那些容易收费的产品采取竞争方式，而对初期投资巨大的基础设施，则通过拍卖使用权达到市场化供给的目的。当然，也不是所有部门都可以使竞争和合同制得到有效应用，比如在教育、医疗等软部门的服务供给中，由于需要长期的专业化训练，单纯的引入竞争并不能提高配置的效率，因此就这些部门还需要灵活的进行安排，在重视竞争原则的同时，要关注引进手段的选择。12（2）需要明确的是，在公共部门契约主义的指导下，私法在新公共管理中得到重点的应用，这和过去强调公法治理不同，后者还经常出现象征性的公共契约，比如选举和宪法等都可以看作是一种契约，但新公共管理中主张的契约主义是一种真正的契约，可以得到法院的执行，当然这还包括一些准契约作为补充。公共部门通过订立私法性质的合同，利用司法部门推动合同的实施，得到从而达到公共治理模式的改革。13（3）在合同制下的政府就要承担三重角色，即仲裁者、签约者和提供者，这些角色都面临着冲突。前两者主要体现为作为裁判的政府需要管制作为委托人的政府行为，虽然新公共管理提出消除管制，但为了规范秩序、优化服务仍然需要实行新的管制，重点在于对质量、价格的管制，这又会产生过度管制的危险。另外，在国家所有权下，签约者和提供者也面临着冲突，作为委托人的首席执行官和作为服务、产品提供者的首席执行官需要谈判，虽然二者都代表国家，但他们可能会为了实现本部门的利益而损害整体的利益。这就需要二者通过协调，选出最优配置方案。实现整体利益的帕累托最优。14与新公共管理出现相联系的重要主题第八到十一章15 第八章第八章 公共部公共部门的契的契约主主义 基本研究途径（上）基本研究途径（上）16本章总体脉络 如果说第七章是考察传统的长期契约制转化成新公共管理的短期契约制所带来的重大变化，那么第八章作者所讲解的则是转化后赞成者与反对者的主要观点，具体体现为私法合同取代公法合同、契约关系、委托代理、优势与劣势的分析，软硬部门的合同以及治理机制的种类。下面我们分别进行讲解：17合同与私法合同定义：构成义务关系，可以依法执行或依法认定的一种协议。合同特征：（1）一种承诺或协议（2）不违反合同的义务（3）产品或服务交换的一种补偿作为一种有关责任的法律，合同法从来都是私法而根本不是公法。而政府也是通过私法合同来配置资源。18公共合同种类1、公共组织无民营化状态19公共合同的种类2、公共组织民营化状态 政府 委托、代理 公共企业CEO （股东）（私法合同）（经理人员）交易型 代理型 （私法合同的两种形式）20交易型合同与代理型合同交易型：现货市场合同（例如立即进行某物的买卖）代理型：关系合同（例如雇佣合同）政府或部门 代理型合同 CEO CEO 代理型合同 生产单位 交易性合同21与传统公共行政的不同新公共管理的核心是签约外包制，在公共服务提供过程中引入竞争机制，与传统公共行政有两点不同：（1）交易合同大幅度增加，签约外包使购买者与提供者分离机制引进（2）短期代理合同取代长期代理合同，尤其体现为首席执行官的聘任合同，即使公共部门的雇员是长期雇佣合同，那么也会有一个短期的业绩合同当然，此机制中也有两种合同并签的状况（书中公立医院的案例），从这一案例中我们也发现似乎公法治理机制转到私法治理机制过程中不是十全十美的蜕变，它是既有优势同时也有劣势的22 第八章第八章 公共部公共部门的契的契约主主义 基本研究途径（下）基本研究途径（下）23优势外包制或交易型合同意味着一个帕累托最优的结果，买卖双方都有动力去追求对双方最好的交易，会导致谈判朝竞争方向发展，体现了均衡。为了达到一个既是帕累托最优，又能从分配角度可以接受的交易型合同，签订合同的人必须有强烈的兴趣去增进自己的利益，并能将所有潜在的收益进行分配。因此，交易型合同的效率和可接受的分配结果最终取决于坐在谈判桌两端的首席执行官。24劣势因为有多种不同的帕累托最优结果，导致分配方式多种多样，所以实际达成的结果由签约各方的议价能力决定，这个实际上充满不确定性。政府与首席执行官之间在委托人身份和代理人身份上存在委托-代理关系，而由于他们彼此之间的复杂关系，在收益分配上无可避免的会陷入囚徒困境中。25治理机制的种类公共管理需要注意商业部门和软部门的不同，改进设计治理方法，而新公共管理仅仅是有关公共部门治理机制的一种理论，需要将招标|竞标理论，修正的官僚组织理论，以及作为配置部门可供选择的治理机制的信用理论都包含。26结论新公共管理是一种有关公共部门合同制共性特征的一种重要的理论。它既包括在购买者-提供者关系中的签约外包制，也包括在委托代理关系中与首席执行官的关系合同。新公共管理用一系列的的合同-交易型合同和关系型合同等，代替传统的公共行政或公共政策学派中的政策网络，其目标是提高配置效率。新公共管理需要总结研究其他形式的合同制，包括长期合同制，以及信任和相互理解等其他类型的机制，而不仅仅是签约外包制。27第九章第九章 合同制中的政府（上）合同制中的政府（上）28随着新公共管理运随着新公共管理运动动的的兴兴起，公共服起，公共服务实现务实现了了权权威治理向合同治理模式的威治理向合同治理模式的转变转变。政府角色的重新界定政府角色的重新界定运用私人所有制形式的改革运用私人所有制形式的改革-激活国有激活国有资产 引言引言29 主要主要讨论所有制形式和管制模式所有制形式和管制模式变化基化基础上的政府作用上的政府作用激活公共所有激活公共所有权改革的基本原理？改革的基本原理？优劣劣势谁是公共是公共资产的所有者？的所有者？私法制度中管理公共私法制度中管理公共资产的有效性的有效性新公共管理新公共管理对积对积极管制和消极管制极管制和消极管制问题问题的影响的影响有关政府有关政府过过度管制度管制风险风险的争的争论论30 作作为为裁判的政府裁判的政府在新公共管理所实行的合同制中，为了提供公共服务，政府谈判并签订合同作为裁判，政府对合同的性质拥有最终的解释权国家作为合同的缔结者和裁判时，扮演着两种不同的角色31合同的三个合同的三个阶阶段：段：第一阶段 签订合同或达成协议（在双方对合同的有效性达成共识的基础上）第二阶段 合同活动的检验第三阶段 第三方强制执行合同 或自动执行32 就政府合同制而言，在政府与它的代理人和服务供应者之间的合同关系中，作为签约方的政府，在签约和兑现协议的过程中，都会受到合同背约行为逻辑的约束。如果政府违约的话，它就可能要面临着被起诉的命运。如果政府作为违约行为的受害者，它就只能诉诸法律。33自自动执行和背行和背约自动执行：签约双方在没有第三方干预的情况下自觉地遵守其所签订的合同。即合同双方都认为履行合同符合自己的利益，达到了双赢的结果背约：合同当事人完全没有履行合同或者履行合同义务不符合约定的行为背约行为的逻辑：如何减少背如何减少背约约的可能性的可能性？发发生背生背约约，如何来，如何来处处理理？34 仲裁者和仲裁者和签约签约者角色的冲突者角色的冲突作作为为仲裁者仲裁者角色的政府和作角色的政府和作为为签约签约者者角色的政府角色的政府之之间间的分离。的分离。（政府政府执行机构和司法机构之行机构和司法机构之间的的制度化分制度化分权）在新公共管理体制下，在政府的执行部门中将会由其代理人即首席执行官们处理大量的合同。同时，政府作为一个仲裁者，会积极活跃在政府的司法部门。作作为为立法者立法者的政府和作的政府和作为为仲裁者仲裁者的政府之的政府之间间的分的分离。离。作为立法者，政府只能就签约双方该如何签订合同，设置一般性的规则，而不应该考虑有关的合同有关公共事务，还是有关私人事务。35有关合同制有关合同制规则的法律理的法律理论卡拉布莱索和波斯纳提出的一个著名的理论，所谓的法律经济学就认为，当当经济经济生活的基本生活的基本规则规则由基本法院中的法由基本法院中的法官官进进行解行解释释的的时时候，那么效率的关心将会占很大的比重。候，那么效率的关心将会占很大的比重。作者陈述波斯纳的法律理论：“普通法是使社会普通法是使社会财财富最大富最大化的最化的最优优体制，即使它体制，即使它们们充分考充分考虑虑了了经济经济方面的因素，并方面的因素，并受到受到经济经济分析的影响，也不大可能提高效率分析的影响，也不大可能提高效率”。36 作者的结论：政府需要十分积极地扮演好仲裁者的角色，以建立一个管理型的国家。政府或国家不仅仅是一个合同签约者，或一个仲裁者，政府还是一个最大的资产所有者，是各种类型财产的最大的所有者。37 公共所有公共所有权权的性的性质质公共的概念，即一个国家中的所有人，不能等同与“公共财产”一词中的公共（public）的概念。公共所有权中的“公共”一词代表的是政治实体或一个社会的政治组织，也就是指像“国家”，“联邦政府”，“地方政府”这样的法人。公共所有权和共同所有权的区分38 激活国有激活国有财产财产政府作为巨大资产的所有者，如果它所掌握的资产被用于实际的赢利性投资的话，那么就会得到一个很高的年度回报率。公共所有权中的所有权是指什么？公共财产由什么构成？39在新公共管理理论中，经济活动中的有限责任形式以及与所有权相关联的资产一起，是重塑公共资产及其管理方式的理想模式在传统的治理模式下，各种资产的公共所有权是作为预算的一个要素，要么通过财政部直接管理，要么是在公共企业的运作过程中，通过对财政部的关键参数的控制而间接的进行管理40传统的公共财产管理形式都强调集中和统一资本激活政策强调分权化和资本的高回报率41第九章第九章 合同制中的政府（下）合同制中的政府（下）42合同制下的国家所有合同制下的国家所有权权：角色之角色之间间的冲突的冲突u财产管理者 u合同签约者43 政府作政府作为资产管理者的角色，是否能毫无管理者的角色，是否能毫无困困难地与政府作地与政府作为签约者的角色者的角色统一起来一起来 政府最终可能坐在桌子的两端，坐在桌子一端的作为签约者的政府，与坐在另一端的作为一个组织的资产所有者的自己谈判。政府中的政治家永远都不会作为签约者或者政府所有的公司的代表，来直接行动。44存在一个管制国家存在一个管制国家吗？政府管制：指政府或其他公共机构凭借其法定的权力，制定一定的法律、法规和政策等权威性的规则，并将其付诸实施，对社会主体的行为进行约束限制和规范的一种管理、控制行为。45传统的管制 市场准入管制，通过发放执照的制度来建立一种合法的垄断。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”道格拉斯诺斯 46美国管制行政的主要问题：（1）管制的成本太大（2）管制抑制经济绩效（3）管制产生延误与繁文缛节（4）不胜任问题（5）腐败（6）过度扩大的管制范围（7）管制程序失去控制（8）缺乏管制绩效标准47新公共管理所赞同的放松管制经济的基本原则：（1）经济的非国有化（2）创造公私竞争者的平等的竞争场所（3）区域性竞争机制（4）公共采购的国际管制48过度管制的危度管制的危险一方面，新公共管理确实以一个竞争机制的存在和有效运行为先决条件。另一方面，经济领域的竞争机制的产生，很可能成为增加国家干预的起点，从而导致过度管制，这些竞争机制是与其他国家的体制和谐一致的或者与世界经济的管制机构相一致。49重新管制和反托拉斯重新管制和反托拉斯 反托拉斯（反垄断）：指当一个公司的营销呈现垄断或有垄断趋势的时候，国家政府或国际组织的一种干预手段。马杰恩：声誉会保证诚实、有效的公共管制。德姆塞茨：反托拉斯决策是无效的。50欧盟是一个超欧盟是一个超级管制者管制者吗？法律一体化和决策一体化 消极管制和积极管制 若在联盟中实现积极管制将会怎样呢？寻租：政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会欧盟几乎不可能成为从事大规模重新管制的超级管制者。51第十章第十章 公共政策、合同制和首席公共政策、合同制和首席执执行官行官（上）（上）52一、合法性一、合法性维度度二、公开性二、公开性三、公共三、公共经理人或者首席理人或者首席执行官行官四、没有公法四、没有公法为什么不能什么不能实行新公共管理行新公共管理五、五、动力：政治家、力：政治家、经理人和理人和专家家六、代理六、代理问题：道德：道德风险和逆向和逆向选择七、委托人的回七、委托人的回应八、首席八、首席执行官行官九、博弈参与者：九、博弈参与者：竞赛和拍和拍卖十、公法的新适用性十、公法的新适用性53一、合法性维度 概念：指必须依据规定公共权力范围与运作方式的规则来行使公共权力。具体规定：（1 1）法律）法律许许可可无无规则规则不能行不能行动动（2 2）法律限定）法律限定无指令不能无指令不能进进行行（3 3）法律等）法律等级级由底由底层层到最高到最高层层54合法性的解释马马克斯克斯韦韦伯伯合法性是一种保持公共权威的手段，构成了正义的一个方面的内容，公平的赋予每一个人他所应得的东西。渐进主主义合法性可以为公共部门提供规则，这种规则能够形成规范的运作程序。理性理性选择在决策过程中，合法性有助于建立决策多要建立的所谓的均衡。国家理国家理论如果没有一种由法令支撑的规则系统，政府就不能稳定的运行。55二、公开性（一）与合法性关系：1、合法性公开性；2、相互支持，相互需要。3、二者构成了对民主国家及其公共部门的基本要求。（二）公共官员和公民认同原因：1、希望知道规则状况以便理性地采取行动；2、对公开性准则内在的公正性持肯定态度。56三、公共经理人或首席执行官 新公共管理提出，把公共政策纳入与公共经理人和所谓的首席执行官的合同之中。作为契约的公共政策的制定，引发了许多关于公共部门中配置合同制的限度问题，特别是在软部门中。这些限度包括：（1）合法性问题界定权利，法治需要，限制公权？（2）公开性问题涵盖公开公共政策？新公共管理的后果：首席执行官正迅速地取代官僚和专家。57四、没有公法为什么不能实行新公共管理 公共行政中主要运用公法来进行管理；新公共管理全部通过私法合同来进行管理。公共部门管理可以在这两种治理模式之间寻求平衡，将公法和预算案与私法合同结合起来的。公共管理的各种机制中广泛地运用合同制是，总是需要公法。而随着合同制的扩展，行政法的作用将逐渐减少。但是，合同并不能完全取代行政法。58 合同法取代行政法的局限性具体表具体表现系系统的不完整性的不完整性不能详细地说明影响合同履行的条件和环境；普通公法可以弥补不能不能处理重大事件理重大事件人们不想使反对国家的权利成为私法类合同谈判的目标；不能包括官员的执行权限权利和利和权限需要公开限需要公开说明明将失去国家的公共性问题；详细的合同可能危及合法性59（1）从公共行政途径的视角看：行政法构成了对合同制的限制。（2）从公共政策理论的视角看：政策目标属于公共领域的范畴，而不仅仅是合同中的一个要素。公共部门中的服务提供者的动力因素到底是什么呢？60五、五、动力：政治家、力：政治家、经理人和理人和专家家 传统的公共治理所关注的是任期和天职，把它作为政治家与公共官员之间实现互惠的动力机制，以此酬劳公共官员并激发他们对工作的兴趣。新的动机理论和信息经济学集中考察了以各种方式出现的政治家、官僚、专家的机会主义行为。政治运作或履行管理职能等各种情境中，政治家追求自我利益的行为表现为机会主义行为追求自我利益的动机，加上信息优势，使公共治理中的各种主体互相勾结，选择对他们自己有利的策略成为可能。61互动关系委托代理关系模式：委托人支付报酬给代理人，作为代理人努力完成委托人目标的报偿。公共部门中的委托代理关系：（1）政治家是人民的代理人；（2）官僚或高级官员是政治家的代理人；（3）公共服务中工作的专家也是代理人。62第十章第十章 公共政策、合同制和首席公共政策、合同制和首席执执行官行官（下）（下）63代理问题：道德风险和逆向选择64道德道德风险 在合同签订之后，政府的代理人：首席执行官和管制者可能会辜负委托人的期望，受许多因素的影响而产生签约后的问题。第一，经常存在着合同的不完备性。（1）主客观的限制（2）随机因素的影响第二，契约可能包含大量的书面条款，如何解释这些条款，可能会导致只能在法院中解决的冲突。第三，我们不能假定合同当事人各方都会一心一意地去履行一份合同。第四，存在着明确的合同过失或欺诈行为，和不遵从合同条款的行为。65逆向逆向选择 签约后的机会主义难以处理，除了诉讼相关的成本相当高，另一方面是因为签约前的机会主义的危险性委托人如何知道代理人在为完成契约准备时是不是值得信任呢？可信度问题已经收到了极大的关注，已经有一种观点提出，信号传递或者声誉的使、提高委用有利于政府在选拔经理时做出正确的选择。信号传递可以人托人的考查能力，而声誉则使代理人更少地选择那些在未来构成合同风险的纯粹的机会主义行为。66委托人的回委托人的回应 传统公共治理机制导致了代理人的优势。对于代理人所拥有的优势，委托人拥有许多机制可以用来克服代理人的机会主义行为。至关重要的是委托人在选拔代理人的过程中，使用招标、投标方法。在选拔各种首席执政官的时候，熟练地运用各种方法，将会提高委托人的地位。但是，这并不能消除在任何委托代理关系中都会发生的道德风险和逆向选择。67竞赛和拍和拍卖 那么，如何将公共管理中的道德风险和逆向选择的可能性降到最低限度呢？如果不信任代理人，代理人也不会主动地努力工作，怎样运用合同去指导代理人呢？对于经理人即首席执行官和管制者，我建议使用煎熬策略，而对于服务提供者，我建议恰当地使用竞赛和拍卖。68首席首席执行官：煎熬行官：煎熬 对于首席执行官来说，无论他们在哪里工作，政府应该通过不断地威胁要终止契约。另外，政府必须时刻准备要更换首席执行官，录用新的首席执行官，而不是与现有的首席执行官续约。69博弈参与者：博弈参与者：竞赛和拍和拍卖 竞赛非常适用于购买者提供者结构，在这种结构中，物品和服务的提供方式实现了规范化，公共的和私人的参与者之间自然地存在着竞争。在传统的公共行政中，竞赛只是用于娱乐和清洁等有限的领域，而在现代公共治理中，竞争扩展到其他诸多领域。新公共管理力图在公共服务的所有各个领域实现竞赛。但是，在软部门中，使用竞赛的方式是有限制的。下一章将对此加以阐明。70博弈参与者：博弈参与者：竞赛和拍和拍卖 在基础产业规模庞大的商业部门中，如何实行竞赛？基础产业是否容易产生自然垄断呢？在电力、供水、污水处理、通信和电信这些服务领域进行竞争基本上是不可能的，因为不可能每个服务提供者都建立一个线路系统。那么，政府是否能够运用招标、投标方法呢？当政府拥有线路系统时，可使用拍卖的方法。像铁路、供水和污水处理这样的线路系统的使用权可以长期拍卖出去。71博弈参与者：博弈参与者：竞赛和拍和拍卖 当线路系统不是掌握在政府手中，而是由私人所有者控制时，政府可以通过对第三方线路进行立法的方法进行管理。第三方线路原则可以在国际范围内运用，在某一地区的若干国家之间建立这种服务线路 服务网络。欧盟对西欧天然气管道线路的管理，就采用了这种方法。在现代公共治理中，政府不仅必须改变自己签订和履行合同的技术，还应该成为管理诸如竞标和拍卖这样的招标、投标方法的专家。72公法的新的适用性公法的新的适用性 新公共管理意味着治理观念的根本转型，司法取代公法，成为人们偏好的工具。在公共部门中依靠合同制提供服务，合同构成司法的核心，治理观念的根本转型，还包括普通法院代替公法法院。但是，绝不应该夸大合同或司法在政府中运用的范围。在未来的公共部门中仍然会有公法，公法所满足的是一个宪政民主国家的最基本的需求，合同制是无法满足这些需求的。许多原因表明，各种公法仍然有继续存在的必要性。73公法的新的适用性公法的新的适用性首先，公法包含了重要的人权原则，这些原则不能纳人合同之中。相反，它们是签订公共服务合同的前提条件。公共性的需求也要求以明晰、易懂的方式阐释人权。第二，虽然远不像在传统公共治理中那样详尽细致，行政法对于规范现代公共治理过程仍是必需的。第三，全体居民中的大型集团认为权利至关重要，相反，权利就看做是现代公共治理的先决条件，在任何公共服务提供的合同中，都必须得到尊重。最后，在公共服务提供或公共组织管理过程中，遵循严格的程序，有利于目标的实现。这在软部门的服务提供过程中，是一种常见的现象。74结语传统公共治理模式具有以下特征：（1）它强调政治在控制公共部门过程中的作用（2）它几乎全部是运用公法来控制它的雇员（3）公共部门和私人部门明确分开（4）它区分了政府的配置任务和管制任务。新的公共治理模式不是对传统共同治理模式这些关键特征的微小的调整，而是以一种完全不同的公共治理模式来替代传统的模式。75结语现代公共治理模式是一种以合同制为工具的治理模式，它要求以各种不同的合同构成一个复杂的网络。通过实行合同制，人们希望实现以下目标：（1）实现管理目标（2）使用私法（3）创造公平的竞争环境（4）整合资源配置的公共管制。为了实现这些目标，现代公共治理模式采用了多种形式的合同制，包括政府与它的首席执政官和管制者等经理之间的合同，以及经理人与公共的或私人的博弈参与者之间的合同。76第十一章第十一章合同制国家：没有合同制国家：没有组织组织失失败败的的风险风险77新公共管理哲学将合同制作为互动关系的中心媒介。应用在公共部门中，作为主要的协调机制，是一种新理念。78在公共行政途径中在公共政策途径中在公共政策执行过程中79诱因和合同链 合同制的新公共管理增加新的研究范畴：通过交换来配置公共资源（一种新颖的理论原则）交换 契约80委托人和代理人的契约基本契约理论：1.现货市场契约是一种硬性契约，它将订约者履约过程中行为的不确定性降至最低限度。2.关系契约是确定订约各方当事人之间关系框架的协议。委托代理关系是一种典型的关系契约框架下的关系，而简单的交换则在现货市场契约中出现。81公共部门雇佣关系是一种委托代理关系新合同制国家，不论单一制国家还是联邦制国家，在各个层级的政府中，都运用和以前的合同制不同的合同关系：1.内部市场或购买者一供应者分离的体制中，更多地使用了现货市场契约。2.关系契约的有效期发生重大变化。82象征性的公共契约 真正的契约 象征性的契约是典型的不确定的契约，不能由第三方强制执行，即当我们在签订契约时，根本不清楚谁是合同当事人，以及怎样监督合同的履行。例如选举契约和宪法契约等。真正的契约指的是双方或多方当事人之间的协议，这种协议可能是私法契约，也可能是不属于私法范畴，但所有重要特征都与私法契约类似的协议。需要强调的是这里还有一种准真正的契约，因为这些协议中包含了私法契约中所以的条款。83私法契约新公共管理中可以区分两种契约：1.一种是私法契约，即可以通过诉讼，在普通法院中可以强制执行。2.另一种是准私法契约，它不是通过普通法院来强制执行，而是通过契约的任何一方当事人来强制执行，例如终止契约。84那么私法契约和准私法契约这两者是否提高了公共物品和公共服务提供的效率？私法契约有效的推动了意向性契约（准契约）的执行意向性契约（准契约）：委托人和政府部门经理之间的契约包括两种不同的协议。第一，是政府部门根据产量应该怎样作为。如果政府部门负责一个政策领域，那么，该协议将列出此政策领域将提供什么，完成产量的目标是什么等。这些协议构成意向性的契约（准契约），这些契约需要一个真正的私法契约的支持，或者一个次要协议的支持，这个协议将说明，无论是在签约之前或者签约之后，如果有关各方未能达成协议的目标，将导致雇主和代理人之间的雇佣契约的终止。85意向性契约也可以存在于委托人和国营股份公司的经理之间。然而，如果没有包含有关解雇经理的私法契约条款的支持，并经理不执行委托人的意图时解雇他，有关目标的协议只能是一种装饰的门面。准契约作为一种代替传统的政府指挥权力管理工具，它的力量来源于雇佣经理人或者高级行政官员的私法契约。86公共治理和契约制一个老问题：假定配置过程中拥有可靠的信息和参与者的动力因素，怎样安排物品和服务的供给，既能够保证高的效率，又能够保证参与者拥有足够的动力？契约制给了我们一个新的答案。87契约制的优势实现对产出和结果的有效监控有效的衡量经理人工作的努力程度提高公共事务的透明度提高经理的责任感提高资源配置的效率88契约制的弊端在治理体制中，代理人趋向于比委托人更强大，由于代理人的寻租行为、资源配置的无效率或浪费，信息不对称导致了公共物品和服务提供成本的大量增加。例如易形成签约前后的机会主义行为。89与经理人进行的博弈我们并不认为所以契约的运作过程都会有机会主义行为发生。在合同制国家中，机会主义行为可能发生。问题是如果出现了机会主义行为问题，它是否会影响经济效率这一基本目标的实现。签约双方都可能违反契约，因此契约关系的双方都可能有机会主义行为。作为委托人的政府如何解决经理人的机会主义？1.委托人应对经理人的策略2.经理人应对委托人的策略90政府与经理之间如何进行互动？在新公共管理中，契约失败的可能性有多大？91本章小结新公共管理理论认为：1.如果与雇员签订大量关于工作任务的契约并评估契约所规定的有关任务是否实现，政府将能更牢固地掌握政权。2.如果政府掌舵出现问题，那么与高工资的经理人之间所签订的契约，则可以解决动力问题，因而是可以自动履行的有效的交易。3.如果经理人不履行契约，政府就与另一个代理人签订一份新的契约，如果可能，则会开始对前一个代理人的诉讼。92契约制利弊的表现必须指出的两种可能的误解：1.政府和首席执行官都可能签订导致寻租行为的契约。2.任何一种组织体制都难以排除机会主义行为的消极影响。93第十二章：第十二章：总结总结契契约约主主义义在公共治理中的有效性及其限度在公共治理中的有效性及其限度94概要本章主要讨论契约主义，阐释对它的各种赞同和反对的意见；阐明整个公共部门合同制模型所涉及的所有因素是至关重要的。合同制不仅涉及到投标，也是首席执行官机制的运用。因此，我们不仅要对作为购买者和作为供应者的首席执行官之间的关系进行理论概括，也要对政府和它在执行代理机构、管制委员会以及购买者和生产者组织中的首席执行官之间的关系进行理论概括。95本章基本内容传统公共部门的治理首席执行官机制的运用新公共管理中的产权同时坐在谈判桌的两边创造竞争：商业部门官僚机构与软部门政府官僚制组织的合作制：执行代理机构专业官僚机构的合作制：信用的使用公共管制中的合作制：信用与虏获作为一种切实可行的理论的新公共管理96新公共管理新公共管理对我国行政改革的借我国行政改革的借鉴意意义与启示与启示97（一）（一）树立以人立以人为本理念，建本理念，建设服服务型政府型政府98（二）确立（二）确立“有限政府有限政府”理念，理念，规范政府范政府职能能99（三）（三）强调公共治理多元主体，大力培育第三部公共治理多元主体，大力培育第三部门100（四）引入企（四）引入企业业管理方法管理方法,切切实实提高行政效能提高行政效能101（五）加（五）加强法制建法制建设，建，建设法治政府法治政府102我国政府治理我国政府治理创创新的基本路径新的基本路径103 我国政府治理我国政府治理创新与模式新与模式转型的基本路径型的基本路径政府治理模式转型：从管理型政府转向服务型政府三个趋势：第一个趋势就是由管制型政府转向服务型政府。第二个趋势就是由单一的经济建设型政府转到一个公共治理型政府。第三个趋势是政府要由简单的手工作业型转向借助信息网络型。104（一）政府治理理念（一）政府治理理念创新新社会公正理念有限政府理念 诚信理念责任政府、廉洁政府理念政务公开理念质量与效能理念 1051.社会公正理念社会公正理念 2.有限政府有限政府理念理念全体社会成全体社会成全体社会成全体社会成员员能能能能够够共享社共享社共享社共享社会会会会经济发经济发展成果。展成果。展成果。展成果。全体社会成全体社会成员能能够拥有平有平等的生存等的生存发展机会。展机会。温家宝：公平正温家宝：公平正义比太阳比太阳还要有光要有光辉。限制限制政府政府权力力保障保障公民公民权利利1063.诚信理念信理念民无信民无信则不立，官无信不立，官无信则不威不威经济调节、市、市场监管、社会管理、管、社会管理、公共服公共服务4.责任政府、廉任政府、廉洁政府理念政府理念1075.政政务公开理念公开理念 6.质量与效能理念量与效能理念优秀的公秀的公务员队伍伍 科学有效的政策科学有效的政策科学有效的政策科学有效的政策结结构构构构优优化化化化 过过程程程程优优化化化化公共公共公共公共产产品品品品 公共服公共服公共服公共服务优质务优质优优质质政政政政府府府府成本成本成本成本 效率效率效率效率 效能效能效能效能提高政府的治理能力提高政府的治理能力提高政府的治理能力提高政府的治理能力108（二）公共政策（二）公共政策创新新第一，公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。第二，公共政策必须以实现社会的进步、公平和正义为基本价值取向。第三，政策过程必须以公众参与、政务公开、公众监督为基本活动原则。第四，公共政策必须充分体现和遵从社会公意，这是公共政策的合法性所在。第五，公共政策的公共性要求公共政策主体必须承担相应的公共责任。公共政策公共政策内容内容创新新 公共政策公共政策体制体制创新新 公共政策公共政策制定方式制定方式创新新 109 （三）行政体制（三）行政体制创新新加快转变政府职能，推进政府治理创新优化政府组织结构，提高政府效能以政府创新推进服务型政府建设1101.加快加快转变政府政府职能，推能，推进政府治理政府治理创新新完善政府社会管理完善政府社会管理职能的六个着力点能的六个着力点 构建完整的社会政策体系构建完整的社会政策体系 加大加大对社会事社会事业的投的投资力度力度 培育和完善公民社会，推培育和完善公民社会，推进社社会事会事业管理的社会化管理的社会化 建立一种安全、建立一种安全、稳定、和定、和谐的的社会秩序与市社会秩序与市场经济秩序秩序 调整政府社会整政府社会调控手段体系控手段体系 关注国民收入初次分配中的公关注国民收入初次分配中的公平合理平合理问题 1112.优化政府化政府组织结构，提高政府效能构，提高政府效能强化化综合管理合管理 建立建立权力的制力的制约和和协调机制机制 鼓励地方政府在鼓励地方政府在权力力结构方面的改革构方面的改革创新新 将政府将政府权力力结构的改革构的改革纳入法治入法治轨道道 优化政府化政府权力力结构构 改革行政决策权、行政执行权、行政监督权“三权合一”体制 112优化政府化政府层级结构构组织结构扁平化构扁平化 减少行政减少行政层级缩短政府运行中短政府运行中的的纵向向组织链条条 推行省直管推行省直管县体制体制减少减少领导职数和数和领导层级 1133.以政府以政府创新推新推进服服务型政府建型政府建设形成完整形成完整系系统的政的政府公共服府公共服务职能体能体系系 建立适建立适应我国国情我国国情的公共服的公共服务模式模式 建立完善建立完善的公共服的公共服务制度制度 实现基本基本公共服公共服务均等化的均等化的目目标 114 一个大国的发展、成长和壮大，靠的是历史的机遇、优秀的领导群体、开放的思维、相关的制度保障和能动的适应时代潮流的不断改革。表面的偶然，往往存在于历史的必然之中。115116