德国涉核建设项目公众参与的措施及经验启示_王家变.pdf

（总第73期）2023年第一期德国涉核建设项目公众参与的措施及经验启示摘要王家变赵孟桥核能安全利用意义重大。本文通过梳理德国涉核建设项目在公众参与相关主体、参与方式、参与程序等方面的措施，从立法保护、技术手段保障、渠道拓宽等方面总结出对我国涉核建设项目决策中公众参与的启示，以期为我国有序推进核能利用、发展清洁能源提供决策参考。关键词：公众参与；涉核项目；核能利用日本福岛核事故给世界各国的核电发展造成了深远影响。就中国内地而言，核电从未这般频繁地出现在公众的视野里，公众亦从未如此密切关注核电给环境和健康带来的风险，核电遭遇到了来自公众的信任危机，各种质疑声不绝于耳，公众的可接受性已经成为影响核电发展的主要瓶颈之一。一方面，我国发展核能的需求与战备目标不变，需要继续优化电能资源结构；另一方面，公众了解核电、参与核电的意愿日益增长。在此背景下，梳理分析国外有关核国家（主要是德国）的核电建设项目管理经验和管理办法，无疑对我国核电项目管理以及涉核公众参与工作的改进具有极其重要的参考价值。一、德国涉核建设项目公众参与的基本措施（一）公众参与主体环境影响评价法 规定：“主管机关必须邀请其它有关机关、专家及第三人参与讨论。”“第三人”的范围可以很广泛，不仅包括受开发活动影响的人，更多的是环保团体、利益团体以及任何能对评估范畴提供具体意见的人。根据欧盟发布的 环境影响评估指令，附录一中列出的开发活动类型应在开发前进行测量；附录二中的开发活动由各会员国决定：开发活动的种类、规模与实施地点，是否会对环境造成影响，是否需要对环境进行评价程序等均由会员国负责。欧盟在1997 年对指令内容进行修订，整理扩充了附录一和附录二的有关内容。根据德国的法律，开发活动的环境影响评价应列举到环境影响评价法 第三条的附录中。环境影响评价法 有着补充法的特征，同样的，如果 环境影响评价法 的要求高于其他法律法规的要求，则应适用 环境影响评估法 的最低标准（环境影响评价法 第四条）。（二）公众参与方式在德国，公众参与环境影响评价的方式主要有听证程序、公共讨论等。1.听证程序。当开发主体和持有反对意见的人之间的利益冲突关系不能调和时，可以通过联邦行政程序法 的听证程序来协调，经过与当事人直接或者间接的交流沟通，来达到意见的一致。听证会可以保证公众参与达到最广泛的程度，公众在听证会上各抒己见，各方的意见都可以得到表达与讨论1。2.公共讨论。根据德国 环境影响评估法 中第六条规定，当主管机关得知开发主体根据事先预定的方案开发活动时，主管当局应根据开发活动的具体条件向开发主体提供相应的文件，就环境影响评估的范围和方法以及有关实施环境影响评估的其他问题与开发主体进行沟通，评估框作者简介：王家变(1980-)，女，河南省南阳市人，郑州轻工业大学经济与管理学院会计师；赵孟桥(2000-)，男，河南省郑州市人，郑州轻工业大学经济与管理学院硕士研究生。共同研究方向：能源经济。基金项目：国家社会科学基金项目“基于双碳目标的环保行业高质量就业评价及提升路径研究”（项目编号：22BJY051）社会民生73架提出的问题的类型、类别和范围通过公开讨论程序告知开发主体，调查所得的各项数据均被视为环境影响评估程序的条件。（三）公众参与各阶段及相关主体的权利义务公众参与在德国的环境影响评价制度中扮演重要角色，尤其在评价阶段，公众的意见可以弥补环境影响评估单位信息的不足，确保信息在评估中发挥作用，使评估结果更加科学合理2。因此，在政府部门接受项目批准后，有必要开展公众参与，让公众看到环评报告的相关结果。德国公众参与环境影响评估应分为以下两个步骤：1.界定评估范畴程序中的公众参与。根据 德国环境影响评估法 的要求，开发主体应负责调查和描述环境数据。主管当局主要负责收集和筛选开发主体提供的数据。如有必要，应开展相关调查研究，以补充相关数据。开发主体主要负责事实调查。此外，开发主体通过利用其专业能力来了解开发活动，可以减少代理程序的工作量。同时，希望开发主体通过对环境数据的广泛调查，进一步发现开发活动对环境的不利影响，从而修改开发活动的内容或减轻环境影响。因为开发主体有很大的权利决定环境数据的调查路径和数据选择，依赖于从调查中获得的数据作为公民参与环境影响评估过程的基础，也是主管当局允许决策的基础，开发主体进行准备工作以及环境调查之前，可以通过广泛的公众讨论来确定调查的范围以及采用的方式。经过这样的运作，可以避免开发主体为了直接利益，通过发布信息来间接确定评估结果。这里提到的准备程序是确定评估范围的程序。评估的基础是要拥有巨大的信息来源。而信息的收集整理需要多方参与，除了政府和相关组织通过行政命令收集外，一般还要通过专业人士、科研机构，甚至第三方评估机构来获取。虽然 环境影响评价法 对“第三方”没有明确的界定，但它的资质需由政府专管部门来授予。一般而言，“第三方”应该包括与涉核建设项目利益没有交叉的个人或者集体，包括环保 NGO、会计师事务所、律师事务所等，他们都可以对评估发表自己的意见和看法，而且具有一定的豁免权。评估的流程和方式多半是口头讨论，但是具体到每个项目，根据金额的大小和地点的变化，评估的程序可以更改，只要提前报备都可获得批准。可见，主管机关对于讨论的流程以及讨论的内容有着最终的决定权。确定评估范围程序的目的是通过广泛的沟通和意见分享，尽快确定调查范围和方法，以便为信息判断提供更多相关信息。然而，德国行政实践中遇到的最大问题是“是否”和“何时”在确定评估类别的过程中引入第三人的参与。早期和广泛的参与很可能导致界定评估类别的过程成为“异议过程”，这与界定评估类别过程（正确界定评估方法和范围）的目的不一致。如果第三人的参与不能解决指定调查范围的问题，就会被认定为违反了评估范围的程序，其将会被排除在讨论之外，意见不被采纳。在界定评估范畴程序之后，开发主体应向主管当局提交必要的信息和解释。所谓的“必要”是指对开发活动的许可决定来说至关重要的数据。根据 环境影响评估法 第 6 条，除个别环境法规要求的数据外，还应该包括至少以下几个方面的内容：（1）开发活动所需的位置、类型、范围和土地；（2）避免、减少或恢复环境损害的措施；（3）对发展活动可能产生的有害影响；（4）开发活动范围内的环境状况说明；（5）开发商审查最重要的备选方案清单。2.正式的环境影响评价中的公众参与。相比较于其他政治参与程序，涉核建设项目公众参与涉及更多的利益相关人和团体机构，而且这些群体各自的利益往往又是错综复杂，处理不当容易形成零和博弈的局面。因此，此种公众参与的程序设计一定要慎重、严谨、公开透明，要在涉核建设项目开发论证之前构建一个程序形式，让环境保护机构、项目承建商、附近居民的要求可以在意见协调的过程中实现。德国 联邦行政程序法 中明确规定公众可以参与讨论以及意见协调，受到生产活动影响的人和有关机关可自由表达意见及讨论。联邦行政程序法 规定的环境保护公众参与程序的机制如下：开发活动的披露和描述。开发商应在受开发活动影响的村庄和城镇公开展示 环境手册，并举行公开演讲会。为了使公众对公告的内容有清晰的认识，其提供的开发活动各项数据和信息描述必须足够简DECISIONMAKING&CONSULTANCY社会民生74（总第73期）2023年第一期单、清晰、易懂，以此使公众能准确判断其可能受到开发商进行开发活动的影响。此外，开发主体还应该提供各项数据的解释和摘要，所提供的数据必须是易于理解的和非技术性的。展览时间和地点应在公众简报会前一周公布。展览时间受到多方面影响，一般不低于一个月。反对者和反对期限。权利或利益受到开发活动影响的人，应在展览期间或展览后两周内，以书面形式或一句话表达，听证会的主持机构（通常是审批机构）或县镇政府应对反对者的意见做出书面记录，对开发主体提交的材料提出异议。如果超过两周后提出异议，则听证机构将被排除在后续听证日期的讨论之外，但听证机构仍将决定是否接受异议；自由裁量权的标准是：逾期的反对意见对审查开发活动是否重要。然而，反对期限的限制仅限于那些“利益”可能受到开发活动影响的人，而那些权利受到影响的人即使没有及时提出反对意见，仍然可以参与反对日期的讨论。作为最正式的公众参与方式，听证会可以最大限度地实现与公众交换意见和倾听公众声音的目的3。听证会日期公告。异议期后，根据 联邦行政诉讼法 第 73 条第（3）款和第（5）款的规定，听证机构应在听证会日期前一周宣布听证会举办的地点和具体时间，并提前通知各方参加对象，包括开发主体、参与开发活动的其他机构等，权利受到影响的人和提出反对意见的人，也应在听证会当天到场表达意见并参与讨论。关于听证会日期的讨论。听证会当天举行的研讨会不向公众开放，以促进讨论过程。在听证日，开发主体应向听证程序中涉及的其他各方解释开发活动的具体内容，并说明其开发活动对环境的影响，使其他各方表达自己的观点并进行实质性讨论。听证机构（也是审批机构）的任务是使听证程序中的当事人能够充分表达他们对法律和事实观点的意见并参与讨论，从而获得许可决定所需的事实和法律信息；在讨论之日，主管当局应致力于协调不同意见和利益之间的冲突，而不是在听证机构和当事人之间进行广泛的法律讨论。为避免讨论程序过长，听证机关应努力集中讨论程序，并应在讨论期开始后三个月内结束讨论。环境影响概述。听证会结束后，主管当局应尽可能在一个月内编制一般环境影响报告。相关描述应基于开发商提供的数据，其他机构、专家或第三方提供的意见以及他们自己的调查结果。环境影响概述 不是独立的环境影响评估工具，而是开发许可决定的理由部分。若主管当局对开发计划有任何要求，通常以补充规定的形式附在开发许可决定中。主管当局完成环境影响总体描述后，环境影响评估程序将终止。二、德国涉核建设项目公众参与的经验（一）立法保护公众参与涉核建设项目的权力德国作为欧盟的成员国之一，拥有着欧盟有关指令环境信息立法的指导基础，在此基础上德国又做出了具体的转变。1994 年，为了让公民自由获得并向外界传播政府部门掌握的相关环境信息，环境信息法 在德国诞生。2012 年 12 月，新的 环境信息法 颁布。在新法中明确表示了应该提高信息透明度，利用互联网等现代媒体，大众也更加主动、方便、迅速的获取环境信息，并参与到管理中去。（二）技术手段保障公众参与涉核建设项目的便捷德国的环境信息法强调了现代信息技术的重要作用，对互联网的环境门户网站和信息系统建设提出了未来发展的新要求。在信息资源的不断发展下，德国始终坚持统一规划，联邦与各地政府共同合作，推进互联网技术下信息资源的共享。1.环境门户建设。德国环境门户网站是由联邦与各州环境管理部门共同合作创立的。2003 年，联邦和各州在共同开发、运行和维护环境信息网络等方面签订了协议，为了全面收集迅速增长的、分散存储于各管理部门的大量环境信息，在互联网上提供统一的入口，以达到欧盟、联邦及各州有关环境信息法对信息公开的要求。由此，他们成立了专门的小组，促进协议的成效。2006 年 6 月，德国环境门户网站问世。联邦与各州对网站的建设和维护负责，萨克森州环境与气候保护部的 PortaIU 协调处对网络的技术和内容管理负责。门户网站为联邦和各州政府环境信息与数据提供入口，该入口提供最新的环保工作动态、环境状况、环境出版物以及历史上的环保大事件的相关信息的查询。为方便用户对大量信息的检索，该网站提供搜索引擎，环境数据目录及分类索引等一系列功能。PortaIU 的核心包括搜索引擎和环境数据目录。使用该引擎可以搜索超过 100 万个网站和 50 多万个数据库中的内容条目。除 PortaIU的成员机构外，许多其它的机构组织的专业数据库和元数据库也被列为社会民生75搜索目标范围。环境数据目录（UDK）能够让大众迅速获得政府机构环境信息建立的资源目录系统，依照区域组织提供给联邦和各州有关环境信息数据的在线目录，给出环境信息的来源。2.网络数据库与信息系统建设。在过去的多年里，德国环境管理部门依靠互联网技术建立了环境信息系统。环境信息系统提供多样的服务和目标，但由于其没有一致的开发规范，应用系统不同时期拥有不同的特征，会对系统运营维护产生不利的影响。因此，联邦组织各州共同制定环境领域的信息系统开发方案，致力于对互联网上的环境信息系统的布局和使用上的一致性进行改造，拓展功能，联系新客户，开发新系统。德国环保部门依靠互联网技术建立大型数据库和专业环境信息系统，许多数据库由联邦与地方一起建立维护。与此同时，促进各政府部门和组织机构进行合作，共同建立了统一的、跨部门的环境信息系统，让与环境有关的主题，例如土壤、空气、水、气候、保护区、共犯区等数据在一个系统中规范管理和利用，使得各部门的配合变得简单，所有环境间的信息共享成为现实4。3.环境空间地理信息服务共享。德国相当重视 GIS 在环境信息资源管理中的应用，致力于推动地理信息系统门户的建立。与此同时，德国以期通过依赖 WebGIS 上的开放共享信息，实现提供商、不同地点环境空间数据的分布保存和服务间的共享。（三）公众参与涉核建设项目渠道多元化1949 年，基本法实现并保障了德国公民积极参与城市规划的权利，自由选择居住地避免了联邦和州当局对定居结构发展的影响。因此，政府需要征求土地所有者的意见，并在城市规划中达成共识。1986年，德国颁布了 建筑规范，公众参与城市规划可分为两个阶段，即初始阶段和正式阶段。在初始参与阶段，与城市规划相关的人员应尽早参与规划。政府应公开规划措施的总体目标和意图、规划区域的更新、发展备选方案以及规划可能产生的影响，并提供方便公众参与的方式。一般来说，应咨询有远见的机构的意见，然后再咨询公民个人的意见和要求。在正式参与阶段，政府应在计划草案发布前至少一周通知公众。并通过在政府公报或地方报纸上发布信息、在公共公告栏和市政厅张贴声明等方式公开。通告包括公示的时间与地点并且能够让公众准确地判断自己是否受到影响。规划草案和附带的解释报告要一同公示，公示时间不得少于一个月。所有人都可阅览，都有权审查规划，提出建议或持有不同意见。政府对于公众提出的意见，均要认真考虑，并以公告的形式通知公众，让其在正常工作日内到有关办公室或相关单位进行查询。若公众的意见不能被接受，就需要向上级行政机关部门进行说明，包括规划状况以及相关时期报批的解释等。如果因为公众参与规划导致草案进行修改，可能会免除重复的公示，但是仍然需要给受到规划影响的业主和公众机构在合理的时间内表达意见的权力5。三、结束语德国核电在如此短的时间内取得迅速的发展，一方面要归功于德国政府的预测性决断，另一方面还在于其更加看重信息的透明，尽一切努力消除公众对核电安全的顾虑，得到了公众的理解以及支持。2018年的调查数据显示，在整个德国境内，只有 3%的人使用环保电能；57%的人不愿意使用环保电能，37%的被访者同意在 2023 年淘汰核能，然而现在仅有 31%的人认同该观点，反对逐步淘汰核能的人数只比上次调查多了 2%。德国核能利用公众参与成效显著的启示是：强调政府在核能发展过程中的作用；理清政府、市场和公众在核能领域的定位和关系；建立独立的核安全监管机构，实施核安全监管；明确划分监管职能和政策职能以及相应部门的权力和责任；划分核能建设、使用、获益用户的风险责任。参考文献：1 马一轮.对我国听证制度发展的思考J.法制博览，2022(13):124-126.2 杨洋，武晓萌，汪自书，等.我国政策环评公众参与机制研究与建议J.环境影响评价，2022，44(5):23-28.3 褚松燕.环境治理中的公众参与：特点、机理与引导J.行政管理改革，2022(6):66-76.4 沈红军.德国环境信息公开与共享J.世界环境，2009(6):68-69.5 程愚，孙建国.商业模式的理论模型：要素及其关系J.中国工业经济，2013(1):141-153.6 肖祥.社会稳定风险评估中公众参与的困境分析J.决策咨询，2017(5):81-85+88.作者简介：翟峰（1954-），男，四川达川人，四川省人民政府参事室特约研究员，十三届九三学社中央人资环委委员，四川省广元市人大常委会第四、五届城乡建设环境资源保护工委主任。主要研究方向：环境资源保护法治建设及其立法工作。DECISIONMAKING&CONSULTANCY社会民生76