我国公共政策体制特点及其改革探索.ppt

我国公共政策体制我国公共政策体制特点及其改革探索特点及其改革探索我国公共政策体制特点及其改革探索我国公共政策体制特点及其改革探索公共政策体制概述公共政策体制概述公共政策体制概述公共政策体制概述一一二二四四三三我国公共政策体制改革变迁述评我国公共政策体制改革变迁述评我国公共政策体制改革变迁述评我国公共政策体制改革变迁述评五五2121世纪中国政策体制改革思考世纪中国政策体制改革思考世纪中国政策体制改革思考世纪中国政策体制改革思考我我我我国政策系统和决策体制特点国政策系统和决策体制特点国政策系统和决策体制特点国政策系统和决策体制特点公共决策体制类型公共决策体制类型公共决策体制类型公共决策体制类型一、一、公共政策体制概述公共政策体制概述 1.公共政策体制概念 英国学者沃德认为，体制是指“公共组织和私人利益团体借以共同发挥作用的一种非正式安排,以便能够制定和实施管理决策。它并非公共代理机构运用其选举权力强迫商业组织与其一道行动，也非商业组织摆脱公共权威机构的控制而满足其资本需求。其重点在于对利益的管理。体制在对利益的啮合中得以生成,它涉及诸多群体为达成一系列政策而在谈判议程之下的互动合作。”台湾学者王辉煌指出：“由不同政治群体，因基于某些对彼此都可相互接受的目标,透过各种正式与非正式关系所建立之跨越政府、非政府部门的治理联盟为体制政治。”周恺等认为,政体架构“是由政府、企业和社会力三者共同构成了社会决策系统。在这三方利益的牵扯下,社会的政治决策取向处于三者之间的某一平衡位置。这一平衡是政府、企业和市民利益争夺和权力较量之后的均衡。这一权力均衡常隐匿在日常政治活动之下,但影响着社会政治决策,使政策在一定时期、一定范围内表现出明显的一致性和规律性”。所谓公共政策体制,即指政策共同体所具备的较为成熟的结构状态,或者说是不同政策主体间较为稳定的关系模式。需要注意的是 无论是结构状态还是关系模式,都具有静态和动态的双重意义。也即,公共政策体制是静态和动态的统一体是在广泛的政策主体间互动过程中固化下来的相对成熟和稳定的结构状态和关系模式。决策体制即决策主体的决策权力分配和决策全过程的程序、规则、方式等的总称。在公共政策运行中，政策体制是政策系统运行的平台，它决定着政策运行过程的价值取向和基本原则，对政策行为起着统摄与规范作用。2.2.公共决策体制的构成公共决策体制的构成决策主体的组织：决策主体的组织：指一个国家或地区指一个国家或地区的政策机构的设置。的政策机构的设置。政策运行的权责划分：政策运行的权责划分：政策机构内部各个部门、层政策机构内部各个部门、层次、成员之间的领导与服从、次、成员之间的领导与服从、分工与协作关系的确认；分工与协作关系的确认；各机构之间的纵向隶属各机构之间的纵向隶属关系和横向协调关系的确认关系和横向协调关系的确认决策体制的运行机制：决策体制的运行机制：包括决策体制运行包括决策体制运行 的资源、目标、程序、的资源、目标、程序、规则和方式。规则和方式。公公共共决决策策体体制制的的构构成成3.3.公共决策体制的结构公共决策体制的结构 按照管理层次和管理幅度的不同，可将决策体制划分为：(1)纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为绝对体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“行政”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。管理层次少而管理幅度大，其纵向结构 就呈扁平型形态。（2 2）横向结构）横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系，他们在公共决策体制中履行各自独立的职能时，既相互独立又相互协调，既相互制约又相互作用。通常横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。随着社会化大生产的发展，在政治体制改革的背景下，我国的公共政策体制在结构上也进行了一定的调整，其变化与趋势主要表现在：在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。3.3.决策权力决策权力 （1）决策权力及种类 决策权力是指决策主体在决策过程中队他人的控制力、制约力和影响力。决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量。只有这样，权力运作才能长期维持。决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的，或者两者兼而有之。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：公共决策权力的产生公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础和维护以利益关系为基础公共决策权力的运行实质公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程上就是各种利益相互博弈的过程公共决策权力体制因利益公共决策权力体制因利益关系的改变而改变关系的改变而改变受利益影响的受利益影响的公共权力的各公共权力的各个层次在决策个层次在决策权力中的表现权力中的表现 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力。有些政策活动者（如立法机关、行政机关、司法机关和执政党）拥有一种制定公共政策的合法权力，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。因此它们拥有的决策权力就称为正式的决策权力或权威的决策权力。利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，在宪法上不拥有合法的决策权力，但它们又是作为一个重要的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生影响，故它们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。（2 2）中西方公共决策权力的分配及运作）中西方公共决策权力的分配及运作 在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的特征。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。西方公共决策权力的分配及运作：西方公共决策权力的分配及运作：在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而相同的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同。西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心；在有些国家，国家元首拥有实权，在公共决策过程中发挥着主导作用。西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的正常决定的合法权力，在公共决策过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者而存在。然而在西方，政党活动还是通过各种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的正常和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少地考虑它们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各国，其途径是不同的。我国公共决策权力的分配及运作：我国公共决策权力的分配及运作：中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。同时，我国的其他八个民主党派作为参政党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权分配制度中一个不可或缺的部分。在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更真实、广泛、协调。二、公共决策体制的类型二、公共决策体制的类型 对于公共决策体制的类型，多年来人们根据不同的标准作出了不同的划分，较为常见的是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。1 1首长制和委员制首长制和委员制 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌；委员制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。2 2集权制和分权制集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制；分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。3 3历史上出现的基本决策体制类型历史上出现的基本决策体制类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了从人到神，再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。古今中外出现过许许多多种决策体制类型，有的产生自远古，但在科学文明发达的今天仍有残余；有的则是近现代政治、经济、科技、文化发展的结果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如独裁制。4.4.中外公共决策体制比较中外公共决策体制比较 （1）人民代表大会制 作为一种决策体制的人民代表大会制 在无产阶级革命实践中，产生了几种不同特点的民主集中制的具体形式，如巴黎公社制、苏维埃制、社会主义自治民主制、人民代表大会制等。人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”做出最终决策。人民代表大会制主要内容人民代表大会制主要内容 第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。人民代表大会制的优越性人民代表大会制的优越性 我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但它充分吸收了现代民主决策体制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基本精神，并且，它更考虑到我国政治制度的实质及社会主义条件下的公共决策特点，从而克服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制。（2 2）议会制）议会制议会制的决策模式议会制的决策模式 议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代议会制起源于英国的“等级代表会议”。随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。议会制的组织结构议会制的组织结构 在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型，当今世界则主要只有一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多按三权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面尤为突出。议会制的几种基本形式议会制的几种基本形式总统总统议会制议会制这种体制以美国最为典型,除此之外还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家内阁内阁议会制议会制实行内阁议会制决策体制的国家主要是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等委员会委员会议会制议会制实行这一体制的国家主要是瑞士联邦（3 3）独裁制）独裁制 现代世界中独裁制的残存现代世界中独裁制的残存 在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制的痕迹，国家的决策权由君主或地位相当于君主甚至超过君主的权威人物掌握，象海湾地区的君主制国家以及非洲的军人专政国家就是这样。独裁制的特点独裁制的特点 它是权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑）并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。独裁制决策体制的主要类型 独裁制宗教领袖型君主亲政型军人独裁型三、我国的政策系统和决策体制的特点三、我国的政策系统和决策体制的特点 研究背景：背景一是中国的决策体制是中国共产党在长期领导中国人民革命斗争，建立人民民主专政的过程中，根据马克思主义的国家学说和政治理论建立起来的。背景二是中国经历了长期的封建专制，近现代没有经过完整意义上的资产阶级民主革命，市场经济及其生产力尚不发达。背景三是中国经过20多年的改革开放，其经济基础和社会环境发生了巨大变化，已经建交起社会主义市场经济的基本框架，加入了WTO、融入了世界经济一体化，达必将对中国的包括决策体制在内的特点及其改革产生基础性的制约作用。我国的政策系统和决策体制的特点：我国的政策系统和决策体制的特点：1.1.中国政策系统决策体制中国政策系统决策体制人民代表大会制度人民代表大会制度 我国宪法规定：中华人民共和国的切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会具有四大职权：制宪和立法权；人事选举、决策和罢免权：监督权；重大问题决定权。人民代表大会制度主要包括以下内容：第一，各级人大代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，基层人大代表由直接选举产生，中央和地方的人大代表通过问接选举产生；第三，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制原则行使职权；第四，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，由它罢免；第五，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导厂，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第六，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。人民代表大会制度是现代的民主体制，但与西方国家的议会民主制又有根本的区别。最大的区别在于它不实行“三权分立”而是“议行合一”。国家行政机关和司法机关的领导都由人民代表大会选举产生和任命，并向它负责，人民代表同时也可以是国家机关的领导成员。国家主席、政府总理、最高法院院长和最高检察长的权力来自人民代表大会，国家元首和政府无权解散人民代表大会，他们对人民代表大会不存在“制衡”的问题，相反他们是人民代表大会所制定法律政策的贯彻者、执行者。作为最高行政首长的政府总理，有义务向全国人大及其常委会作报告。行政立法在整个立法体系中虽然占了很大的比重，但行政立法必须符合人大制定的法律，要接受人大的监督。人民代表大会制度也不同于其他同家曾经实行过的社会主义政策体制，包括原苏联的苏维埃制度和原南斯拉夫的自治民主制。2.2.中国共产党在政策系统决策体制中处于核心领导地位中国共产党在政策系统决策体制中处于核心领导地位共产党在中国决策体制中的核心领导作用，主要体现在：1国家的一切重大问国家的一切重大问题都是由党首先提题都是由党首先提出政策建议，再由出政策建议，再由人民代表大会及其人民代表大会及其常委会讨论决定，常委会讨论决定，由人民政府贯彻执由人民政府贯彻执行，或直接交由政行，或直接交由政府实施。府实施。3从中央到地方的各从中央到地方的各级党委作出的各种级党委作出的各种党内决定，要求所党内决定，要求所有党员必须遵循，有党员必须遵循，也就是要求各级国也就是要求各级国家机关的领导人贯家机关的领导人贯彻执行。彻执行。2共共产产党党培培养养选选拔拔干干部部到到国国家家机机关关，包包括括政政府府、人人大大和和司司法法机机关关担担任任领领导导工工作。作。在现代政策体制中，政党尤其是执政党发挥着极其重要的作用，但中国共产党与西方国家执政党的执政模式不同。后者在通过选举上台后，党的组织不以自身的身份和形象介入公共管理舞台。在政府关系中主要形成的是行政机构与立法机构的关系，而不是政府和党的关系，尽管政府施政的依据是党在竞选中提出的纲领。而中国共产党在取得政权、组成政府后并未像西方国家的政党那样退往后台，因而形成的关系主要是党和行政机构的关系、党和立法机构的关系。党是核心和领导，尽管中国宪法规定人大是我国唯一的最高权力机构，政府由人人组成并向人大负责。这就产生了独具特色的中国的决策体制，引发了长期以来一直作为政策运行过程中的一个重要变量的党政关系。3.3.政府在政策系统及运行机制中起着关键性的作用政府在政策系统及运行机制中起着关键性的作用 在西方议会制国家中，政策体制的运行尤其是政策的制定通行的是集团决策模型。这里的集团是指社会中的各种利益集团。集团决策模型将公共政策看成是集团斗争的产物。一般地说，利益集团关心的是与自身利益有关的某一具体问题相关的政策。不同的利益集团对同一个政策，常存在着相互矛盾的理解与追求。在利益集团的竞争以至冲突中，立法机关担仔仲裁，认可获得成功的集团的胜利，并民以法令的形式记录下来。任何一个立法机关的决议事项，往往代表了投票时相互竞争着的团体之间力量的构成。按法定程序和规章建立的行政机关，就是为了用来执行经立法部门谈妥和批准的协定。而司法机关则像处理民事的官僚机构一样，是维护那些己确定了的协定的工具。政府在制定政策过程中，处于被动地位。我国的政策体制完全不同，政府在国家体制中，虽然也是法律的执行机构，但在政策制定过程中向样起着关键性的作用。中国公共政策的制定过程大体如下：中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。由于中国政府部门林立、职能交叉，政策性建议在部门之间的协商协调往往是一项很费时间、很费精力、也很费智力的复杂工程。部门之间协调好了，政策制定的工作就完成了一大半。可见中央政府及部门作用的关键性。4.4.民主集中制是政策系统及其运行的基本原则民主集中制是政策系统及其运行的基本原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本组织原则，也是我国政策运行尤共是政策制定的基本原则。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，二者密切联系、相互依存、相互制约、相辅相成，它是马克思主义认识论和群众路线的具体体现。如果把民主和集中分裂开来，只讲民主，不讲集中，就会造成极端民主化甚至无政府状态；反之，如果只讲集中，不讲民主，就必然导致个人的独断专行。民主集中制贯彻得好不好，直接关系到能否制定出正确可行的政策，也关系到政策能否得到有效地运行。在政策运行中坚持民主集中制的原则，首先是坚持政策制定中的民主化。一方面政策制定者充分发扬民主，深入调查研究，广泛听取各方面的意见，使政策的制定尽可能考虑周全。另一方面，在政策方案的最终确定中，只能由某级党委和国家机关的全体领导成员民主讨论，遵从少数服从多数的原则决定，主要的领导者必须尊重参与制定政策的每一个人的意见，防止由个人的决定代替集体的决策。其次，要坚持民主基础上的集中，这也是正确制定政策和有效实施政策的保证。实践证明，中国革命、改革和社会主义现代化建设事业，都必须要有一个坚强的中央领导集体和核心，这是我们事业胜利的根本保证。党和政府的中央领导机关所制定的政策，是从全国的大局出发的，各地领导机关根据地方的具体情况所制定的政策，必须与中央的政策相一致，这是政策执行时集中的内在要求。各地有权依照中央所允许的某些政策权力制定出符合本地情况的具体政策。但是地方政府制定的小政策，必须与中央的大政策相一致，这既是中央政令的畅通、令行禁止的保证，也是建立统的社会丰义市场经济体系的必要条件。5.5.决策体制中权力分配结构上集权色彩较为浓厚决策体制中权力分配结构上集权色彩较为浓厚 就决策权力是集中还是分散，可将政策体制分为集权型和分权型两类。我国的政策体制偏向于集权型。在横向的权力分配上，一方而过分强调党的一元化领导，结果是党委拄住包揽一切，造成党政不分、以党代政；按行政区划，用行政命令管理经济，形成了政企不分、直接干预。另一方面是在党委或政府内部，权力过分集中于第一把手，形成事实上无人监督的绝对权力。在纵向权力分配上，由于中国地域辽阔、人口众多，我国行政区域的数量和层级在世界上是最多的，地区差异很大。但各级地方政府甚至包括民族自治地区，仅仅是政策执行者，要求不走样地执行，而没有或少有根据省情、市情”县情制定政策的权力，至于社会自治组织，才刚刚起步，这必然压抑下级政府机构和人员以至人民群众的主动性、积极性和创造性，导致政策运行上的形式主义、“一刀切”、“一阵风”。6.6.试点、循序渐进是政策运行的重要方式试点、循序渐进是政策运行的重要方式 在我国政策运行过程中，在方式方法上最具创造性的是“试点”。它将西方国家政策评估一般程序中的预评估环节后移，移至经过一段局部试验以后，又把通常的事中评估或事后评估环节前置，经过局部试验发现偏差及时纠正，避免了未经试验就大面积铺开可能带来的损失。这符合现代政策决策理论中以最小的耗费取得最大收益的成本收益原则。“试点”方式是马克思主义认识论在政策运行过程的具体体现。政策试点既是政策认识的一种基本来源，也是检验政策是否正确的标准。政策反映客观事物的本质和规律要有一个过程，在特定阶段的认识常常受各种主客观条件的限制，出现不全面、不完善，甚至出现一些偏差的情况在所难免，制定出的政策也不可能完全符合客观事物的实际情况。试点既可以修正完善政策，避免损失，少走弯路，又可以创造新的经验，提供新的方法。20多年的改革，我国不但坚持和完善了政策试点的优良传统，而且将其进一步发展成为大胆创新循序渐进的改革模式，这可以说是我国的改革模式和原力，其实践效果是有目共睹的。7.7.“红头文件红头文件”是政策的重要载体是政策的重要载体 由于中国共产党在领导长期革命斗争和社会主义事业中形成的巨大威望，共产党在我国的政策体制中居于核心地位，党的决议、指示俗称“红头文件”，不但成为广大党员必须遵循的行为难则，而灶直接成为国家和政府的公共政策，这种情况从中央延伸到地方、从党延伸到政府、从政府延伸到政府部门和其他社会组织，什么单位都可以发文件，一切工作以文件精神办事。红头文件成为公共政策甚至法律的代名词。这是在公共政策形式广中国和外国主要是西方国家的重大区别。公共政策是采取什么形式，并不特别重要，关键在于政策的内容是否正确和是否能得到有效的执行。相比较而言红头文件的审核程序比较简单，能够对时局的变化作出及时灵活的反应，便于对动态的社会经济生活进行更便捷有效的调节，效率更高。但毋庸讳言，红头文件的泛滥也带来极大的弊端。我国政策体制的特点是我党和政府在领导中国革命和社会主义现代化建设中形成的。一方面，它们符合我国国情，实践证明它们具有极大的优势。但另一方面，各种特点都有一些弊端和消极因素。新世纪无论是经济体制改革的深化，还是政治体制、行政体制改革的加速，都离不开对中国政策体制特点的准确而又辩证地把握。对其优势要在新的历史条件下坚持、完善、发扬光大，对其弊端和消极作用通过改革加以清理、克服。四、我国公共政策体制改革变迁述评四、我国公共政策体制改革变迁述评（一）第一阶段“党政精英垄断型”如果以1986年7月万里代表党中央、国务院发表决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题的讲话,作为中国自上而下地启动公共决策体制转型的标志,那么从新中国成立到改革开放前,中国的公共政策体制可称为“党政精英垄断型”。具有以下特征：国务院副总理 万里（中）1 1、从体制结构的角度来看、从体制结构的角度来看全国人大虽然是中国的最高权力机关,但其功能主要是使执政党的政策主张转化为国家法律;全国政协作为人大的补充体制,其主要功能是体制内的利益表达和民主监督;司法机关(法院)自新中国成立就一直是作为无产阶级专政的重要武器而存在的,其主要功能不是决策,而是执行党的政治决策;工青妇和其他群众性社团组织是党的外围组织,其主要功能是组织和动员群众,同时进行程度不同的利益表达。由于所有政治机构都须接受中国共产党的一元化领导,上述各种结构性权力最后统一于党政组织乃至个别党政领导人,整个决策过程完全由党政精英所把握。2 2、从体制运行的角度看、从体制运行的角度看党政精英垄断型政策体制具有明显的“内输入”特征,即决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系,而是由党政精英进行利益要求的输入。党政精英垄断型决策体制及其运行如下图所示：党政精英党政精英（决策者）（决策者）（内输入）（内输入）决定决定行动行动输出输出社会、经济社会、经济和政治环境和政治环境输出输出反馈反馈需求需求冷漠冷漠支持支持3 3、执政党的先进性特征、执政党的先进性特征执政党的先进性是基于对客观的社会发展规律的认识,这种先进性决定了中国共产党不仅没有自己的特殊利益,而且还由于其利益代表的普遍性和根本性,即使不通过定期的选举,也能够反映最广大人民群众的长远利益和根本利益,从而也就获得了不与其他任何政党、社会集团分享领导权和决策权的道义可能性。同时,共产党本身是由民族的精英分子组成,他们接受过专门训练和教育且久经考验,在精神、人格、知识、能力、经验等方面都具有普通民众所无法比拟的优势。因而“人民利益”的表达和聚合乃至公共政策的制定理所应当由党政精英来完成。（二）第二阶段党政精英主导、社会精英参与型第二阶段背景背景特点特点利弊利弊1 1、背景：、背景：20世纪80年代以来,随着市场取向的经济体制改革的不断深化。人们逐渐摆脱了对国家和政府的绝对依赖。另一方面,经济结构的多元化催生了社会利益结构的分化,各利益主体之间的关系不仅表现为资源争夺,也表现为政策博弈。这从根本上改变了公共决策体制的环境:党政精英虽然愿意把握和代表民意,但原有的整体利益结构已日趋多元化和碎片化,从而使这种“把握”和“代表”实际上已无完全的可能,利益聚合和公共决策变得困难重重,并由此决定了党政精英垄断型决策体制的限度及其变迁的必然。由此，到改革开放初期,以邓小平为代表的党政精英领导集体已通过权力下放、行政改革、加强法制等措施,着力改变党政不分、权力过分集中等弊端,到了1986年更是明确地将科学化和民主化确定为公共决策体制改革的目标,且此后历届重要会议文件都在显著位置提出加强决策民主化、科学化的方针政策,但以权力高度集中为基本特征、以“内输入”为主要运转方式的公共决策体制并未受到根本性冲击。不过,随着社会精英的崛起,传统的决策体制悄然转变为“党政精英主导、社会精英参与型”体制。2 2、特点、特点 （1）“党政精英主导”意味着党政精英仍是最终的决策者,但他们政策选择的自由度无疑在缩小;（2）“社会精英参与”意味着少数经济精英(得到官方认可并有一定社会影响的私营企业主)和知识精英(科学家、专家技术人员以及各学科领域中的知名学者,特别是两院院士)拥有了影响公共决策过程的资源、渠道和机会。（3）知识精英依靠专业知识、社会网络和政策话语权,以“内参模式”或“借力模式”影响公共决策;经济精英影响公共政策的渠道和方式较为复杂:一些经济精英原本是政府官员,他们“下海”转换身份后成为新生的经济精英,依靠以前所积累的政治资源和关系网络影响政府政策;一些经济精英是民营企业家,他们通过长期经营,也建立起影响政府的渠道,这些渠道中有些是正式的(如政协委员),有些是非正式的(如通过私人关系进行游说)。3 3、利弊、利弊 对于党政精英垄断型决策体制而言,社会精英参与型体制无疑是一种进步,但这种决策体制是基于政治稳定的考虑而进行系统化“行政吸纳政治”（指政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的精英整合，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。）的结果,由此形成的社会精英与党政精英的结构性相互依赖关系,对于我国建构科学、民主的公共决策体制产生了很多消极影响，如：公共决策权的配置出现结构性失衡,导致决策系统的输出缺乏足够的“公共性”。挤压和排斥普通公民的利益表达权和政策参与权。损害了公共决策体制的权威性和公信力等。总之“党政精英主导、社会精英参与”型决策体制在决策权的配置方面不够科学合理,在体制运行方面不够开放透明,缺乏有效的责任追究制度和回应机制,特别是普通公民缺乏制度化的影响公共决策的权力,缺乏体制化的利益表达渠道以及相应的资源和机会,从而导致公民利益在整个决策过程中的边缘化。（三）（三）“公民参与、协商民主公民参与、协商民主”型阶段型阶段 随着高层精英意识到“社会精英参与”型决策体制的缺陷,便试图通过理念和制度上的创新,使现有的公共决策体制及其运行过程更加贴近民众“公民参与、协商民主阶段”。执政理念执政理念 法律制度法律制度 政策规则政策规则 公民参与型公民参与型1 1、执政理念层面上、执政理念层面上 自党的“十五大”提出“要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”以来,历届重要会议文件中都在显著位置上强调公民参与:十五届五中全会首次提出“公民参与”的概念和“扩大公民有序的政治参与”的命题。“十六大”报告提出“要建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制。”十六届六中全会提出要“形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制。”“十七大”报告明确提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。与执政党的意识形态宣示相呼应,2004 年,“公众参与”一词第一次出现在国务院政府工作报告中,此后每年的政府工作报告都提出要完善“公众参与、专家论证和政府决策”相结合的政策体制,保证人民依法直接行使民主权利。这表明高层精英对公众参与具有强烈的认同感,并通过不断释放政治信号,鼓励和引导公民参与公共决策。2 2、法律制度层面上、法律制度层面上 1996 年颁布的行政处罚法第一次以法律的形式规定,“对公民和组织做出不利决定时应举行听证会”,并确立了行政处罚中的听证程序。”1997 年制订的价格法规定,政府制定关系群众切身利益的公用事业价格,公益性服务价格,自然垄断经营的商品价格等政府指导价时,应举行听证会。2000 年出台的立法法不仅规定“立法应当体现人民的意志,保障人民通过多种途径参与立法活动”,而且列举了一系列公民参与立法的形式。总之,从国家层面上的立法到各种地方性法规和规章,都提出了听取公民意见的要求,一些制度规定还对如何听取公民意见和建议做出了明确细致的规定,使宪法赋予公民的政策参与权由抽象走向具体。3 3、政策规则层面上、政策规则层面上 在“以人为本”、“科学发展观”、“和谐社会”、“提高执政能力”等新政理念和治国方略的指导下,普通民众的利益得到了较大程度的保障和落实,借用景跃进的提出的分析框架,可概括为以下三个方面。在“继承传统”方面,要求党政精英到基层调研,主动了解民情；修订和颁布信访条例,拓宽民意表达和申诉渠道；加强对各级党精英的政治教育,实施问责制和引咎辞职制,加大力度治理商业贿赂,以提高其决策素质、民主意识与精英之间的不正当合谋；强化人大代表的民意代表、民意表达和法律监督功能；推进以党代会常任制度、集体领导制度、党内选举制度、党内监督制度和民主生活会制度为核心的党内民主,使党的各级组织成为民意上达的重要通道,促进决策过程的多元化表达等等。在“功能开发”方面,普遍实行行政决策听证制度,各级人大“开门立法”,让更多的公民参与公共决策；重大决策实施前通过各种渠道征询公民意见和建议,强化决策的回应性；以“民主恳谈”的方式,就公共预算在政府官员、人大代表和公民之间展开对话；开展大规模的“万人评议机关”；信息公开制度,等等。在“机制转换”方面,强化行政诉讼法赋予司法机关的监督功能和受案范围;将基层民主的经验(如“公推公选”、“票决制”)向上推广,在选举过程中强调“群众路线”,等等。上述一系列制度和措施极大激发了公民政策参与的热情,也在一定程度上促进我国公共决策的民主化进程,但我国公民政策参与仍然存在很多阻力和障碍,比如,听证会则被称为“涨价会”,“千人测评政府”被称为现代版的“叶公好龙”。体制内的利益表达和政策参与的困境以及各种强制性利益表达行为表明,党政精英主导、社会精英参与型公共决策体制存在着无法克服的缺陷,需要自上而下的权威推动,也需要自下而上的公民推动。既需要党政精英的制度供给,以推进公共决策体制的创新,也需要通过健全和完善公民参与制度,将公民参与的热情和可能出现的非理性行为纳入制度化的框架中,才能最终完成从社会精英参与型向公众参与型决策体制的转型。五、五、2121世纪中国政策体制改革思考世纪中国政策体制改革思考（一）中国政策系统及政策体制改革的前提和目标前提前提目标目标我国经济基础我国的社会制度我国的政治体制发展效率公平我国的根本任务 新世纪我国的政策系统和决策体制改革的目标如何定位?这里要考虑以下几个前提：其一是我国的根本任务。发展是硬道理，我国在新世纪的根本任务就是加快发展，在本世纪中叶“实现第三步战略目标，把我国建设成为高度富强、民主、文明的社会主义现代化强国。其二是我国经济基础。我国通过20多年的改革，已经建立起社会主义市场经济的体制框架，上层建筑领域的改革必须使市场经济在我国资源配置中的基础作用得到更有效的发挥。其三是我国的社会制度。我国是社会主义国家，本质就是要解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化、走向共同富裕。其四是我国的政治体制。共产党是我国一切事业的领导核心，过去的改革模式是党领导下的“政府主导型”，在将来很长一段时间内，这种模式仍将是有效的。政府主导就是政策主导。公共政策体制的改革及正确有效的运行就成为我国改革和发展成败的关键。上述四个前提决定着政策体制改革要着力实现的三个目标：一是发展。即促进经济发展及社会的全面进步。在经济全球化、资源知识化、竞争综合国力化和白热化的21世纪，发展对于我们这样一个发展中国家来说是生死攸关的。在我国，国家政策的正确与否是发展成败的决定性因素。二是效率。在现代市场经济条件下，公共政策的一个重要作用和目的，就是纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失，包括对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等方面。公共政策的这方面功能是任何一个现代国家都不可或缺的。中国的国情要求政府这只“看得见的手”更有力，公共政策的作用更大、更有效。三是公平。公共政策要把实现公平作为自己责任和目标。公平问题的解决又是效率问题解决的前提。社会公众对不公平的承受能力是有限的，避免造成严重的社会冲突和秩序混乱，甚至低效率。为了实现三个目标，中国的政策体制改革必须从适应社会主义市场经济的要求、充分发挥市场机制的作用出发，从改革政策体制的权利配置和优化政策体制的运行机制入手。（二）有限化（二）有限化 有限化是指要根据市场经济的要求，准确界定政府的作用范围和政策的作用界限，改变过去计划经济下政府包打天下，政策管辖过宽的弊端，做到政企分开、政事分开、政社分开，把一部分原来由政策调节的领域交由市场和社会去完成。政策的功能主要集中于市场规则的制定和实施上，建设完善的市场制度，营造有利的竞争环境，促进市场的有序运行。总之，政策的有限化就是在资源配置上，以提高配置效率为目标，划定政策配置、市场配置、社会配置的各自界限、各司其职、相互配合。让市场负责私人物品和服务的生产和提供，让社会自治组织和中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则有选择地专门负责提供公共服务，尤其是提供良好的市场环境和公正的市场秩序。（三）分权化（三）分权化 分权化是指在政策系统内部决策权上的纵向分工，主要指中央和地方的分权。在中央和地方的决策权力分配中，最主要的是两项权力：经济资源配置权和行政人事决定权。改革开放以来，在由高度集权的计划经济向适度分权的体制过渡中，既