撤县设区、土地制度与城投债扩张_徐升艳.pdf

第 卷 第 期经济经纬 年 月 撤县设区、土地制度与城投债扩张徐升艳，郭 行（河海大学 商学院，江苏 常州；河海大学 公共管理学院，江苏 南京）摘 要：基于 年中国城市面板数据，利用双重差分法，从土地要素的视角考察撤县设区改革对城投债发行的影响。研究发现：撤县设区显著促进了城投债发行，撤县设区的城市城投债发行金额上涨了，发行概率上升了；机制分析发现撤县设区主要是通过增加招拍挂土地出让收入促进了城投债的发行；异质性分析表明撤县设区只对当年未发生官员变更、位于中西部地区以及 年新预算法实施之前的样本城投债发行有显著的影响。基于以上结论，应该加强地方政府融资约束制度建设，调整央地财税关系并完善专项转移支付制度，市场化配置建设用地指标。关键词：撤县设区；土地出让；城投债；城市化；双重差分法基金项目：国家社会科学基金项目（）；中央高校基本科研业务费人文社会科学专项（）作者简介：徐升艳（），女，云南腾冲人，博士，副教授，主要从事发展经济学研究；郭行（），男，河北邯郸人，博士研究生，主要从事发展经济学研究。郭行为本文通信作者。中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：引言随着中国城市化快速推进，城市化率从 年的 增长到 年的。中国的城市化进程离不开政府的推进，而撤县设区正是地方政府推进城市化的重要举措（杨桐彬 等，）。但是仅仅从撤县设区的角度解释城市化是不够的，需要进一步关注城市化的能力是如何形成的。在地方政府财政收入不足的情况下，如何为快速推进的城市化融资？我们认为，土地发挥了重要的融资功能。在城乡二元土地制度下，地方政府在土地征收和出让环节具有垄断地位，这是土地融资功能形成的制度基础。地方政府与土地有关的收入主要有三种：土地出让金、土地及房地产相关税费以及土地抵押获得的债务收入（冀云阳 等，；袁勇志 等，）。其中土地的抵押功能将未来无限期的收益贴现到现在，这有效缓解了快速工业化时期的资本饥渴问题（刘元春 等，）。尤其是 年美国金融危机后，中央鼓励地方政府多渠道筹集建设资金。在地方政府不能直接举债的约束下，土地作为优良资产被注入实际上由地方政府主导的融资平台公司，再通过融资平台公司为地方基础设施建设举债融资。这一时期城投债发行规模急剧膨胀，根据 的统计口径，截至 年末，全国存续城投债共 只，涉及 家城投公司，余额总量为 亿元。土地的融资功能大大缓解了城市化进程中的资金约束，但地方政府债务问题也日益凸显。深入探究地方政府债务的成因是理解中国城市化进程的关键，在此基础上也才能有效防控债务风险。现有研究已从财政分权（莫兰琼 等，）、官员晋升压力（贾俊雪 等，）、预算软约束（李尚蒲 等，）等角度对地方政府债务扩张的成因进行了解释。在诸多可能影响地方政府发债的原因中，以撤县设区为代表的，由政府主导的城市化进程是形成发债融资需求的重要原因，而撤县设区后土地要素的扩张直接构成了地方政府发行债务的能力。从抵押品的运行机制来看，作为抵押物的土地要素的数量和价值的变化，势必会影响到发债人的举债能力（杨继东 等，）。DOI:10.15931/ki.1006-1096.2022.06.005在已有文献的基础上，本文可能的贡献主要有以下两点：第一，过去针对撤县设区研究较少从土地出让的视角进行考察，即使涉及了（董文瀚，；邵朝对 等，；纪晓岚 等，）也没有进一步揭示撤县设区与地方政府债务的关系，而这恰恰是理解城市化进程中地方债务融资能力形成的关键。本文从土地出让视角考察撤县设区对城投债发行的影响，并分析其内在机理，论证逻辑是：撤县设区土地要素扩张土地出让收入增加融资平台抵押能力提升城投债发行规模扩张。第二，以往对于地方政府土地出让相关问题的研究大多集中在“以地引资”和“以地生财”，部分研究注意到地方政府的土地融资行为（杨继东 等，），但是对于土地融资能力的形成缺乏进一步的解释。本文基于撤县设区土地出让地方债扩张的逻辑链条分析地方政府的融资行为，对于理解近年来地方政府债务迅速扩张提供了一个重要视角。一、制度背景与文献评述（一）制度背景地方债务相关背景以经济增长为核心考核内容的晋升锦标赛（周黎安，），促使地方官员积极推进城市化和工业化。年分税制改革后，地方政府财政收入骤降，承担的事权却大大增加，不得不寻找新的资金来源，土地财政逐渐走向历史舞台。在 年国土资源部颁布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定后，土地出让价格快速上涨，土地出让收入逐渐成为地方政府主要的预算外收入来源。此外，土地具有优良的抵押品性质，地方政府可以通过土地抵押发行城投债，为城市基础设施建设融资。年全球金融危机波及中国，在国家四万亿元刺激计划下，各地加速基础设施建设，产生了大量的融资需求，于是融资平台公司顺势而上，城投债规模迅速扩张（如图）。同期，债务违约风险也日益凸显。因此，年 月 日执行的中华人民共和国预算法（年修正）对地方政府的举债行为进行了规范，地方政府举债的“后门”（融资平台）逐步关闭，“正门”（政府债券）完全打开。从图 还可以看出，年城投债发行规模有小幅上升，年之后地方政府城投债发行规模迅速扩张，正是撤县设区改革的第二轮热潮的开始。图 历年城投债发行总额及发行支数数据来源：曹婧等（）撤县设区相关背景 世纪撤县设区逐渐成为我国县级行政区划调整最主要的形式。与撤县设市不同，撤县设区主要是扩大现有城市的规模，以求在更大的空间内对资源进行整合。从图 可以看出撤县设区在时间上呈阶段式推进的特征，并形成了两轮高潮：第一轮是 年；第二轮开始于 年，并在 年出台国家新型城镇化规划（年）后呈加速上升趋势。撤县设区改革的第二轮热潮开始的时间与图 中城投债迅速扩张的时间节点相吻合，皆为 年，这也间接说明政府主导的城市化进程是形成发债融资需求的重要原因，而撤县设区后建设用地指标大大增加，土地要素的扩张直接构成了地方政府发行债务的能力。图 历年撤县设区情况数据来源：张清源等（）（二）文献评述与理论假说与本文相关文献主要有两类：一类是撤县设区与土地出让的相关文献。文献中关于撤县设区与土地出让二者之间关系的研究还比较少，就我们可知范围内，只有董文瀚（）、邵朝对等（）、纪晓岚等（）的研究对此有所涉及。董文瀚（）基于 年的地级市面板数据，将 年发生撤县设区的城市作为处理组，发现撤县设区增加了市辖区土地面积占比，强化了地方政府对土地财政的依赖。邵朝对等（）考察 年撤县设区改革对地级市的影响，得出城市在撤县设区后出让了更多的土地、获得更多的土地出让金。纪晓岚等（）基于浙江省县级数据，发现撤县设区改革降低了上虞的工业土地出让价格。但是这一类文献均没有在此基础上进一步探讨撤县设区对地方债务发行的影响。图 撤县设区对城投债发行的影响另一类与本文密切相关的是土地出让与地方债务的文献。梳理近年的文献发现，现有研究已从土地财政（司海平等，）、土地出让市场化（李尚蒲 等，）、土地资源错配（毛文峰 等，）、土地市场波动（张莉 等，）、房价（秦凤鸣 等，）、土地出让价格以及收入（杨继东 等，）等角度考察了土地出让与地方债务的关系。司海平等（）认为当地方政府土地出让收入减少时，就会采取多发债的方式维持支出。但杨继东等（）并不认为土地出让收入与地方债务二者存在此消彼长的关系，发行城投债时以土地出让收入为担保，土地出让收入的增加会通过抵押品机制促进城投债的发行。张莉等（）也指出地方政府不是“以支定收”，而是“以收定支”，土地出让收入与地方债务二者应该存在正向关系。秦凤鸣等（）发现房价的上升会降低城投债的违约风险，相当于从相反的方向印证了张莉等（）的观点。但是这一类文献对于地方政府土地融资能力的形成缺乏进一步的解释。土地出让收入会通过抵押品机制促进城投债的发行，但城投债大多投入基础设施建设领域，这也会提升土地价格、增加土地出让收入。本文以“撤县设区”为准自然实验，在解决内生性问题的同时，从土地要素视角解释地方政府债务扩张的动力，补充已有文献研究。撤县设区让城市有更多的建设用地指标，土地出让数量上升；另一方面县改区后，土地出让价格也会水涨船高。以杭州市临安区为例，年撤县设区后共出让土地 宗，土地成交面积 万平方米，同比增长，涉宅用地成交楼面均价约 元 平方米，同比增长。在二者的作用下，地方政府的土地出让收入会大大增加。相应地，由地方政府作为实际控制人的融资平台的抵押能力也会得到提升。这是因为城投债中有较大比例是地方政府融资平台直接以地方政府国有土地作为抵押品进行担保而发行的，撤县设区后土地出让收入的上升会增强地方政府对融资平台的信用支持能力，降低城投债的偿债风险，从而可以发行更多的城投债。论证逻辑如图 所示，撤县设区土地出让价格上升、土地出让数量增加土地出让收入增加融资平台抵押能力提升城投债发行规模扩张。基于以上分析，本文提出如下假说：撤县设区通过增加地方政府土地出让收入从而促进城投债的发行。二、数据来源与模型设定（一）计量模型设定撤县设区在各城市间的推进具有准自然实验的特征（邵朝对 等，）。本文以 年发生撤县设区的城市作为处理组，未发生撤县设区的城市作为对照组，使用双重差分法（）考察撤县设区对城投债发行的影响。模型设计如下：（）其中，下标、分别代表城市和年份。被解释变量 表示 城市 年城投债发行金额的自然对数。为虚拟变量，如果城市 在样本区间内，即该城市为处理组，记为，否则该城市为对照组，记为。为时间虚拟变量，发生撤县设区之后为，否则取。为城市层面的控制变量，控制城市层面影响城投债发行的因素。是随机扰动项，表示其他影响城投债发行的因素。方程（）中的交互项系数 是撤县设区改革的政策效应。考虑撤县设区在各地区发生时间并不一致，本文采用多时点的双重差分模型估计，构建方程（）如下：（）其中，核心被解释变量 为虚拟变量，如果城市 在 年发生了撤县设区，则当年及之后的年份全部取，否则取。此时 等价于方程（）的，其系数 是撤县设区改革的政策效应。本文重点考察 的大小以及显著性水平。为减少遗漏变量偏误，加入城市固定效应 和年份固定效应，分别控制每个城市不随时间变化的因素以及每年所有城市共同面临的一系列宏观经济冲击。此时，方程（）中的 被地区固定效应 吸收，被年份固定效应 吸收，不必再放入方程中，否则会导致多重共线性。（二）变量设置被解释变量本文使用的城投债数据来自 数据库。参考张莉等（）、曹婧等（）和 等（），使用三种指标衡量城投债发行情况：（）城投债发行金额（加 后取自然对数）；（）（）变换后的城投债发行金额（加 后取自然对数）；（）城投债发行概率，用虚拟变量表示，若该城市当年发行城投债为，否则为。核心解释变量各地区撤县设区的信息来自行政区划网（：）。本文对样本进行如下处理：第一，剔除 个直辖市，因其与地级市相比，较为独特的行政区划设置；第二，参考张清源等（），剔除 年前发生撤县设区的城市，避免发生在过去改革的影响；第三，参考邵朝对等（），如果该城市撤县设区发生在第四季度，我们把下一年作为政策实施年份。控制变量参考已有文献，本文选取城市的控制变量 包括：（）经济发展水平，用人均 的自然对数值表示；（）人口规模，用人口密度的自然对数值表示；（）土地出让金规模，用土地出让收入占 的比重表示；（）财政压力，用公共财政支出与公共财政收入之差占公共财政收入的比重表示；（）固定资产占比，用固定资产投资占该地区 的比重表示；（）产业结构，用第二产业增加值占该地区 的比重表示。以上城市层面经济数据来自中国城市统计年鉴，土地出让收入数据来自中国国土资源年鉴。为消除价格因素的影响，将涉及价格变量，调整为以 年为基期的价格水平。（三）描述性统计本文样本的区间为 年。之所以选择该时间段进行研究，是因为 年之后是撤县设区的集中期和城投债发行规模的扩张期。年共有 个地级市发生撤县设区，形成了撤县设区的第二个高峰，而在 年第一个高峰时期城投债发行规模太小。表 列出了主要变量的描述性统计。表 主要变量的描述性统计变量变量描述样本数均值中位数标准差最小值最大值发债金额发债金额（变换）发债概率撤县设区人均 人口密度土地出让收入占比财政压力固定投资占比二产占比三、实证分析（一）撤县设区对城投债发行的影响为了考察撤县设区对城投债发行的影响，利用模型（）进行双重差分估计，估计结果见表。列（）、列（）和列（）分别汇报了撤县设区对各地级市城投债发债金额、变换后的发债金额以及发债概率的回归结果。从表 列（）的回归结果来看，撤县设区的回归系数为，在 的水平上显著为正。表明在控制一系列影响因素后，发生了撤县设区改革的城市，相比于比没有撤县设区的城市，平均而言，城投债发行金额上涨了。稳健起见，本文在列（）中对将被解释解释变量替换为 变换后的发债金额，此时撤县设区回归系数为，仍在 的水平上显著。在此基础上，本文使用面板固定效应 模型进一步探究撤县设区对各地级市城投债发行概率的影响，相比于 模型，面板固定效应 模型可以控制每个城市不随时间变化的特征，可以在一定程度上减少遗漏变量偏误。从列（）的回归结果来看，撤县设区的回归系数为，在 的水平上显著，说明发生了撤县设区改革的城市，相比于比没有撤县设区的城市，平均而言，城投债发行概率增加了。表 的回归结果初步验证了撤县设区显著促进了城投债扩张。表 基准回归结果被解释变量（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著（二）稳健性检验平行趋势和动态效应检验使用双重差分模型要求在政策发生前后，处理组和控制组中具有相同的时间趋势，即为平行趋势假设。但是处理组在考察期内受政策冲击的影响，反事实状态无法被观察到，难以直接通过统计检验进行验证。一个替代性的做法是，对政策冲击前处理组和控制组的城投债发行规模进行平行趋势检验。如果满足，则认为在政策冲击以后如果没有政策的影响，二者仍然满足平行趋势假设。除此之外，本文还关心撤县设区对城投债影响的动态效应，参考范子英等（）的做法，构建了 和 的交互项进行平行趋势和动态效应检验。模型设定如下：（）其中 是虚拟变量，在样本期内发生了撤县设区的城市为，否则取。表示发生撤县设区时间趋势的虚拟变量，的取值为、，若该年为地级市发生撤县设区改革的第 年取，否则取，其他变量的含义与模型（）相同。衡量了撤县设区对微观土地出让价格的动态影响，如果、的回归系数不显著，则说明满足平行趋势检验，的系数可以观察撤县设区对城投债影响的动态效应。从表 的回归结果来看，当结果变量为发债金额、发债金额（变换）或发债概率时，发生撤县设区的前三年回归系数都不显著，说明撤县设区改革之前，位于处理组和控制组的城市，其城投债发行没有显著的差别，因此平行趋势假设成立。动态效应检验的结果表明，撤县设区对城投债扩张的效应仅在当年显著（系数分别为、和，或 的显著性水平），之后三年内均不显著。邵朝对等（）认为撤县设区对经济增长的效应在时间上有先上升后下降的倒 形趋势，撤并的政策效果在五年后消失。而本文的研究结果表明撤县设区对于城投债扩张的效应较之经济增长更为短暂，仅在当年有显著的政策效果，这也在一定程度上说明依靠债务扩张以促进经济增长是不可持续的。图 为回归系数的置信度为 的置信区间图，其更加直观地反映了平行趋势及动态检验的结果。从图 的（）、（）和（）可知，前三年回归系数的置信区间均穿过，说明满足平行趋势假设；撤县设区当年的回归系数不穿过，说明撤县设区当年即促进了城投债扩张；撤县设区之后连续三年的回归系数均穿过，说明撤县设区对城投债扩张的效应仅在当期显著，这进一步验证了本文的结果。表 平行趋势和动态检验被解释变量（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著图 撤县设区平行趋势及动态效应检验图控制其他影响撤县设区的因素使用双重差分模型一个重要原因是政策冲击相对于经济主体而言往往是外生的，因而可以避免内生性问题，得到更为准确的估计结果。然而，在现实中一个地区是否发生撤县设区改革通常不是随机决定的，而是与该地区的经济发展水平有密切的联系，而这些因素同时又可能与城投债的发行存在联系，那么在这种情况下用双重差分法估计出的政策效应是有偏的。一个解决的思路就是加入更多的控制变量，尽可能控制住那些影响撤县设区实施的因素。本文参考张清源等（）的研究，并结合 年 月 日出台的市辖区设置标准（征求意见稿），在原有控制变量的基础上加入地区生产总值（）、财政收入（）、三产占比（）和人口总量（）控制影响撤县设区的重要因素，以上变量均来自中国城市统计年鉴。从表 的回归结果来看，在控制了其他影响撤县设区的因素后，撤县设区对发债概率的影响虽然不再显著，但是撤县设区对发债金额和发债金额（变换）的影响仍在 的水平上显著。剔除省会城市部分发行主体为省会城市的城投债，其用途覆盖全省，因此并不能将其简单地归为省会城市（张莉 等，）。因此本文剔除省会城市进行回归。表 的回归结果发现，剔除省会城市后，撤县设区的回归系数仍在 的水平上显著，且与表 基准回归中的系数相比有所上升，说明撤县设区对城投债发行的促进作用在非省会城市影响更大。表 控制其他影响撤县设区的因素被解释变量（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）其他控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著表 剔除省会城市被解释变量（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著排除异常值可能造成的影响为考察本文的回归结果是否会受到单个地级市或者单个省份的影响，本文参考曹婧等（），从全样本中每次剔除一个地级市（次回归）或者一个省份（次回归），重复基准回归，观察得到的回归系数是否偏离了全样本回归系数的置信区间。剔除单个省份对数据造成的影响更大，若剔除单个省份后的回归结果仍然稳健，则可以推断剔除单个地级市后的结果也应稳健，所以本文在此只展示剔除单个省份后重复回归的结果。对于发债金额来说，次回归中系数最小值为，最大值为，在基准回归的 的置信区间内（区间下限为，区间上限为）；对于发债金额（变换）来说，次回归中系数最小值为，最大值为，在基准回归的 的置信区间内（区间下限为，区间上限为）；对于发债概率来说，次回归中系数最小值为，最大值为，在基准回归的 的置信区间内（区间下限为，区间上限为）。综上所述，排除异常值可能造成的影响后，本文的估计结果仍然稳健。安慰剂检验本文设计了两种不同的安慰剂检验，一是不改变处理组和控制组，人为地将各城市实际发生撤县设区的时间提前；二是各城市发生撤县设区的时间不变，随机地设置处理组。首先本文参考卢盛峰等（）的做法，把各城市实际发生撤县设区的时间提前两年。如果此时回归系数仍然显著，说明发生撤县设区改革的年份并没有特别的，各地区城投债发行的差异很可能受一些随机因素的影响，而不是撤县设区的政策效果。从表 的回归结果来看，把各地区发生撤县设区的时间提前两年后，回归系数不显著。这说明回归结果通过了安慰剂检验。表 安慰剂检验（提前时间）被解释变量（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著参考郭小年等的研究（），随机指定发生撤县设区改革的城市，指定的数量与原处理组数量一致，重复本文的基准回归 次，观察其系数分布情况。此时，因为处理组是本文随机生成的，任何显著的发现都说明本文的回归结果有偏差（任胜钢 等，），没有通过安慰剂检验。图（）（）（）分别展示了发债金额、发债金额（变换）和发债概率的系数分布的核密度图，从图 中可以看出其回归系数均集中在 附近。竖线为对应的基准回归系数。具体地，对于发债金额来说，大于 的观测值有 个，占全样本的（）；对于发债金额（变换）来说，大于 的观测值有 个，占全样本的（）；对于发债概率来说，大于 的观测值有 个，占全样本的（）。以上结果均小于 的临界值水平，这说明随机指定处理组后，本文的回归结果通过了安慰剂检验。图 安慰剂检验（随机设置处理组）（三）机制检验撤县设区改革如何促进城投债发行？杭州市临安区挂牌成立对土地出让影响的例子，可见撤县设区使得撤并区域的土地出让规模和土地出让收入均有显著的上涨，而土地升值与城投债发行具有密切联系（杨继东 等，）。为了分析撤县设区如何通过土地要素影响城投债发行，本文构建中介效应模型进行机制检验。模型选择土地出让收入而非土地出让面积作为撤县设区影响城投债发行的中间渠道。原因是土地出让面积只包含土地要素扩张这一个维度的信息，而土地出让收入同时包含了土地出让面积和土地出让价格两个维度的信息。在撤县设区后，地价较之土地出让面积是推动土地出让收入上涨的更为重要的因素，也是影响债券投资人对未来城投债偿还能力的预期的重要指标（杨继东 等，）。年招拍挂制度确立后，地方政府的土地出让收入主要来自招拍挂方式出让土地，年以后协议方式出让的土地主要是公益性的其他类土地，协议出让土地不会影响投资者对未来债券偿还的预期。所以，本文预期招拍挂土地出让收入的中介效应显著，而协议土地出让收入的中介效应不显著。检验方法上，本文参考温忠麟等（）使用逐步检验回归系数的方法进行中介效应检验。需要说明的是，模拟研究发现该方法的检验力在诸多检验中介效应的方法中是最低的（，；，）。换而言之，如果使用逐步检验回归系数的方法已得到中介效应显著，则足以说明中介效应存在（温忠麟 等，）。篇幅所限，本文只汇报了以发债金额作为结果变量的中介效应检验的结果。以对招拍挂土地出让收入的中介效应检验为例，模型设计如下：首先，回归估计撤县设区改革对城投债发行的影响。变量含义与计量模型（）式相同。（）其次，估计撤县设区改革对招拍挂土地出让收入的影响。（）最后将撤县设区改革和招拍挂土地出让收入（）作为被解释变量放入同一个回归方程。（）方程（）的 系数检验的是撤县设区改革对城投债发行的总效应，若 显著，则依次检验方程（）中的 和方程（）中的。若 和 均显著，说明中介效应显著。表 的列（）至列（）汇报了招拍挂土地出让收入的中介效应检验结果。列（）的回归系数为，在 的水平上显著，说明撤县设区后，招拍挂出让的土地收入明显上涨。列（）中招拍挂土地出让收入的回归系数为，在 的水平上显著，说明中介效应显著。检验的 值为，也在 的水平上支持招拍挂土地出让收入中介效应的存在。列（）撤县设区的回归系数及显著性水平较列（）均有明显下降，本文使用 软件中 命令计算得知招拍挂土地出让收入的中介效应占比为。列（）列（）汇报了协议土地出让收入（）的中介效应检验结果。列（）撤县设区和列（）协议土地出让收入的回归系数均不显著，检验的 值为，可以判定协议土地出让收入的中介效应不存在。综上所述，撤县设区改革主要是通过增加招拍挂土地出让收入而非协议土地出让收入，促进了城投债的发行。表 撤县设区对城投债发行的机制检验被解释变量招拍挂出让收入（）（）（）协议出让收入（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 值 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著（四）异质性分析在前文的基础上，本文从官员变更情况、地区差异和不同时期维度，考察撤县设区对城投债发行影响的异质性特征，回归结果见表 表。基于官员变更的异质性分析地方政府官员的平均任期短于其发行债券的平均偿还期限，官员交替之际，地方债券面临偿还责任的过渡（罗党论 等，）。已有研究指出土地出让与城投债发行的关系会受地方官员更替或任期的影响（杨继东 等，），那么撤县设区对城投债的影响是否存在基于官员变更情况的异质性？本文从国泰安数据库搜集各地级市市长数据，之所以选用市长而非市委书记的变更数据，是因为书记和市长在日常工作中的分工不同，书记主抓党政和人事工作，而市长主要负责具体经济建设发展规划以及日常的行政工作，所以市长对地方发债的影响更大（罗党论 等，）。从表 回归结果来看，只有在未发生官员变更的年份，撤县设区对城投债的发行才有显著的影响，并且其回归系数高于全样本的平均水平。可能的解释是未发生官员变更的城市，其政策连续性较强，所以政府动用土地出让收入和兑现其隐性承诺的能力就会越强（杨继东 等，）。而官员变更带来的政策不确定性，以及政府工作“断档期”都可能推延城投债的发行（曹春方，）。表 异质性分析（官员变更）被解释变量分组变更（）未变更（）变更（）未变更（）变更（）未变更（）（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著基于地区的异质性分析我国经济发展明显存在区域间不平衡的问题，各地区资源禀赋存在差异，资源禀赋和动能禀赋的结合也不相同，导致地方政府发债行为存在区域异质性。本文使用分组回归的方法，考察撤县设区对不同地区城投债发行的影响，回归结果见表。从表 的回归结果来看，只有在位于中西部地区的城市，撤县设区对城投债的发行才有显著为正的影响，并且其回归系数也大于东部地区。本文认为撤县设区对不同地区城投债的发行存在差异，其原因主要有两点：一是撤县设区主要是通过土地出让从而影响地方政府发行城投债，而在 年后，中央政府出于地区间平衡发展的考虑，将较多的建设用地指标分配给经济发展较为落后的中西部地区（常晨 等，），这也在一定程度上促使中西部地区在撤县设区以土地出让收入作为抵押，发行城投债。二是中西部地区的基础设施建设一直位于较高水平，但其预算内财政收入并不足以支持基础设施建设的巨额支出，所以较于东部地区在撤县设区后更有动力通过发行城投债的方式进行融资。表 异质性分析（分地区）被解释变量分组东部（）中西部（）东部（）中西部（）东部（）中西部（）（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著不同时期的异质性分析 年 月 日执行的中华人民共和国预算法（年修正）（以下简称预算法）对地方政府的举债行为进行了规范。至此，地方政府债务治理进入一个新时期：地方政府举债的“后门”（通过融资平台公司举债）逐步关闭，“正门”（通过自发自还政府债券的方式举债）完全打开。本文将样本期分为 年和 年，考察预算法实施前后撤县设区对城投债发行的异质性影响，回归结果见表。从回归结果来看，在 年预算法实施前，撤县设区对城投债的发行才有显著为正的影响，而在预算法实施之后，撤县设区的回归系数小于预算法实施之前的回归系数，并且不再显著。这也说明预算法实施后确实起到了规范地方政府举债的作用。表 异质性分析（分时期）被解释变量分组 年（）年（）年（）年（）年（）年（）（）（）（）（）（）（）控制变量年份固定效应城市固定效应 注：括号内为城市层面聚类的稳健标准误。、和分别表示、和 水平上显著四、研究结论与政策建议撤县设区是我国县级行政区划调整的重要形式，以往的研究讨论了撤县设区与土地出让的关系，但还没有进一步探讨对地方债务的影响。本文从土地要素视角，基于 年的撤县设区热潮，采用双重差分法考察撤县设区对城投债发行的影响及其实现机制。研究发现，撤县设区通过土地要素渠道会显著提升该城市城投债发行概率和发债规模，但动态效应检验表明撤县设区对城投债发行的影响仅在当年显著，这也在一定程度上说明仅仅依靠土地要素扩张以实现地方政府融资增长是不可持续的。异质性分析发现：第一，如果当年发生官员变更，撤县设区对城投债发行的影响不显著。这说明地方官员对城投债发行有较大影响。第二，中西部地区较于东部地区更加依赖以发行债务的方式融资。中西部地区因经济基础较差，其发债利率也较高，可能面临更大的债务违约风险。第三，年新预算法实施后，撤县设区对城投债发行的影响不显著。这表明新预算法实施后，对于地方政府的举债行为起到了约束作用。基于以上发现，本文提出三点政策建议：第一，加强地方政府融资约束制度建设。地方各级人大要加强对地方政府债务的审查监督，既要约束预算内的债务，也要约束预算外的债务，坚决堵住地方政府违法违规举债的“后门”新增各类隐性债务。第二，调整央地财税关系并完善专项转移支付制度。分税制改革造成了中央与地方财权与事权的不匹配，为了更好地解决债务问题，需要对财税体制进行调整。同时也可考虑完善专项转移支付制度，减少重大项目地方配套资金压力，实现财权与事权的匹配。第三，市场化配置建设用地指标。减少非市场化因素对建设用地指标配置的影响，贯彻落实国家新型城镇化规划 中提出的“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”，以实现区域间平衡发展。参考文献：曹春方，政治权力转移与公司投资：中国的逻辑管理世界（）：，曹婧，毛捷，薛熠，城投债为何持续增长：基于新口径的实证分析财贸经济（）：常晨，陆铭，新城之殇：密度、距离与债务经济学（季刊）（）：董文翰，撤县设区对地方政府土地财政依赖度影响的研究：基于地级市面板数据的实证分析宁夏大学学报（人文社会科学版）（）：范子英，赵仁杰，法治强化能够促进污染治理吗？来自环保法庭设立的证据经济研究（）：郭小年，邵宜航，行政审批制度改革与企业生产率分布演变财贸经济（）：纪晓岚，金铂皓，撤县（市）设区对工业地价的影响：来自浙江省上虞市的经验城市问题（）：冀云阳，付文林，杨寓涵，土地融资、城市化失衡与地方债务风险统计研究（）：贾俊雪，张晓颖，宁静，多维晋升激励对地方政府举债行为的影响中国工业经济（）：李尚蒲，罗必良，何勤英，土地市场化是否推动城投债发行？经济评论（）：李尚蒲，郑仲晖，罗必良，资源基础、预算软约束与地方政府债务当代财经（）：刘元春，陈金至，土地制度、融资模式与中国特色工业化中国工业经济（）：卢盛峰，陈思霞，政策偏袒的经济收益：来自中国工业企业出口的证据金融研究（）：罗党论，佘国满，地方官员变更与地方债发行经济研究（）：毛文峰，陆军，土地资源错配、城市蔓延与地方政府债务：基于新口径城投债数据的经验证据经济学家（）：莫兰琼，陶凌云，我国地方政府债务问题分析上海经济研究（）：，秦凤鸣，李明明，刘海明，房价与地方政府债务风险：基于城投债的证据财贸研究（）：任胜钢，郑晶晶，刘东华，等，排污权交易机制是否提高了企业全要素生产率：来自中国上市公司的证据中国工业经济（）：邵朝对，苏丹妮，包群，中国式分权下撤县设区的增长绩效评估世界经济（）：司海平，魏建，刘小鸽，土地财政与地方政府债务陷阱：基于发债动机与偿债能力的双重视角经济经纬（）：温忠麟，叶宝娟，中介效应分析：方法和模型发展心理科学进展（）：温忠麟张雷，侯杰泰，等，中介效应检验程序及其应用心理学报（）：杨继东，杨其静，刘凯，以地融资与债务增长：基于地级市面板数据的经验研究财贸经济（）：，杨桐彬，朱英明，周波，行政区划调整对城市化发展失衡的影响：基于撤县设区的准自然实验现代财经（天津财经大学学报）（）：袁勇志，鞠斐，全球经济进入“低增长陷阱”背景下的中国财税改革研究 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