拜登政府的以色列政策_谋求新的平衡_贺鉴.pdf

拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|45|国际政治与安全2022年12月29日，内塔尼亚胡宣誓就职，又一次出任以色列总理。同日，美国总统拜登发表声明表示祝贺，并再次强调美国政府继续支持“两国方案”的立场，“反对危及其可行性或与我们共同利益相矛盾的政策”。长 “Statement from President Joe Biden on the New Government of the State of Israel,”White House,December 29,2022.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡贺 鉴 李晨博内容提要 拜登政府执政以来，美国的以色列政策出现了值得关注的新变化。拜登政府开始调整之前对以色列过分偏袒的做法，使美以关系回到常态，有意维护与中东其他各方力量之间的平衡，安抚中东阿拉伯盟友；在地区层面，通过影响盟友们和友好国家，维持美国的主导地位；同时意欲与地缘战略对手伊朗重启谈判，通过重新签署伊核协议对其施加限制，从而对中东和亚太两大战略板块的战略资源进行重新配制，以服务于美国的全球战略。拜登政府的新以色列政策将对以色列的外部战略环境产生重大影响，以色列的回应、域内其他国家的反应以及域外大国的态度都将叠加在一起，成为未来中东局势中新的变量。关键词 拜登政府 美以关系 中东 多边关系作者介绍 贺鉴，云南大学国际关系研究院、“一带一路”研究院教授，主要研究国际问题；李晨博，云南大学国际关系硕士研究生，主要研究当代国际关系。|46|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全期以来，美国和以色列保持着极为密切的双边关系。对于美国来说，与以色列保持“亲密关系”既是美国推行中东政策的地缘抓手，也是对国内犹太利益集团的积极回应。对于以色列来说，与美关系是以色列外交工作的基本盘，事关以色列的核心利益，是其国家安全重要保障。以色列需要借助美国的支持与援助，对抗周边仍存敌意的阿拉伯国家，摆脱孤立的地位。正因为如此，美国历届政府对以色列都表现出不同程度的同情与偏袒；同时，以色列总会根据美国外交政策的调整改变自身的对外政策，使其定位更加契合美国的中东政策，以提高在美国眼中的战略价值，维护自身的安全。拜登上台以来，其政府核心成员多次访问以色列，与以色列高层频繁会晤，重新审视以色列在美国外交整体战略中的地位。拜登政府对以色列的态度逐渐清晰，其以色列政策正由“以色列优先”转向“中东新平衡”。一拜登政府以色列政策的关键词是平衡，主要包含三层意思。其一是在以色列与阿拉伯盟友之间寻求平衡。一味偏袒以色列的做法并不真正符合美国的长远利益。其二是在以色列的利益诉求与美国的利益之间寻求平衡。追求自身利益最大化本是各国对外政策的核心原则，但特朗普执政时期，为了其小团体的利益，实际上将美国的国家利益放到了次要位置，拜登政府调整对以色列的政策实际上是对特朗普政策的回调。其三是在与以色列相关的各个议题上采取平衡策略。以色列牵涉的问题往往具有极强的复杂性和敏感性，不可能在短时间内一揽子地解决。拜登政府为避免深陷其中，有意平衡在各相关议题上的精力和资源投入，从而具有更多主动权和更大灵活性，防止因某一问题陷入僵局而导致美以关系大幅倒退。（一）对以色列实行“去特殊化”，寻求中东盟友间的平衡。拜登就职以拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|47|国际政治与安全来，一方面主动回避单独同以色列对话，淡化以色列在美国一众中东盟友中的特殊地位；另一方面积极推动以色列同美国的其他中东盟友合作，助推它们建设合作平台，加速整合中东盟友，强化阿拉伯盟友的地位，以此实现中东盟友间的平衡。拜登就任总统后的前10通电话既没有打给以色列总理内塔尼亚胡，也没有打给任何一个中东国家领导人，这一动向传达出拜登政府对中东事务“缺乏兴趣”的信息，也为其重新设计以色列政策作好了铺垫。2021年5月拜登同以色列总理内塔尼亚胡通电话之后，随即又同巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯通电话；5月底，美国国务卿布林肯对以色列、巴勒斯坦、约旦和埃及进行了访问，期间也并未对以色列做出特别承诺，在时间的分配上同样没有给予以色列特别照顾。2022年7月，拜登首次中东行第一站到访以色列，但在与以色列总理亚伊尔 拉皮德会晤、匆匆参观了以军的防空武器、为推动建设中东国家防空合作平台站台之后，就马不停蹄地前往沙特，对以方感兴趣的加大对伊朗的制裁力度、联合打击在叙利亚境内什叶派武装力量等问题并未回应。这一系列的行动与特朗普政府对以色列的袒护形成鲜明对照。拜登政府通过刻意与以色列保持距离的避嫌行为，向外界传达出其重构中东盟友体系的愿望和决心：即希望通过对阿拉伯盟友和以色列“一视同仁”实现美国对中东盟友的整合。相较于拜登政府与以色列接触中所表现出的“刻意冷淡”，美国政府对推动以色列同海湾国家的合作则表现出乐见其成的态度，并积极鼓励以色列的有关行为。2021年6月，以色列新总理纳夫塔利 贝内特访美期间，拜登赞扬了一年来以色列同四个阿拉伯国家建交的丰厚外交成果，并且建议以色列在经贸、军事等多层次和多领域同周边阿拉伯国家开展合作。贝内特回国以后就与联合政府中的重要成员亚伊尔 拉皮德接连访问了新建交的阿拉伯国家。8月，拉皮德就对摩洛哥进行了正式访问。12月，贝内特访问阿联|48|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全酋，助推阿以关系在一年多来正常化基础上更进一步。目前双方已正式签署自贸协定，并且有望将合作关系拓展到军事领域，阿联酋可能会采购以色列的军事装备。2022年2月，贝内特访问巴林，这是两国关系正常化以来以色列领导人对巴林进行的最高层级访问；此后两国的自贸协定谈判也在当年9月正式启动。更加值得关注的是，在美以倡导建立中东防空联盟的背景下，2022年2月以色列同摩洛哥签署了一笔价值5亿美元的军购合同，以色列向摩洛哥提供“巴拉克MX”防空导弹系统和相关培训。以阿之间的高层互访和多层次、多领域的广泛合作是美国希望看到的结果，也符合拜登政府整合中东盟友的期望。2022年3月，布林肯中东行程最重要的内容就是与以色列及阿联酋、巴林、摩洛哥、埃及四个阿拉伯国家外长共同召开会议。同年6月，以色列宣布，在美方资助下，一个包括美国、以色列以及一众阿拉伯国家的中东防空联盟正在有计划地推进。美国正在极力整合中东盟友，努力打造中东版北约，以对抗伊朗威胁为纽带，通过地区联盟的方式，谋求在其撤出部分战略资源以后，继续维持在中东诸多问题上的话语权。在意识形态领域，拜登政府摆出了对中东盟友一视同仁的姿态，不再按照所谓“民主”区分中东的盟友。2021年3月，拜登政府发布的 临时国家安全战略方针 中在中东相关章节上没有用到“民主”一词，更没有在中东地区推广民主的相关表述。拜登政府在全球层面上宣传民主价值观，意图通过统一价值观重建美国的国际形象，意欲以意识形态力量修复特朗普单边主义在美国与其盟友间造成的信任危机；在中东地区却避谈民主，就连在拜登提议召开的“民主峰会”上也没有过多批评中东的“民主”现状。（二）促以支持重启伊核谈判，为美国的全球战略服务。以色列虽然是美国在中东地区最为倚重的地缘战略抓手，但也不可能在各个方面与美国保持一致。近年来，美以双方在伊核问题上的分歧在很大程度上是美以关系波动的主要原因。对于以色列来说，让美国放弃与伊朗签署核协议，转而拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|49|国际政治与安全对伊朗采取极端敌视的态度，既能够为以色列的国家安全实行双保险，又可将美国视线拉回中东，提升以色列对于美国的战略价值。但是，在美国看来，这已经不再是其在伊核问题上的优先选择。对于拜登政府来说，在伊核问题上偏袒以色列，不仅妨碍美国在全球集中精力进行大国竞争的战略部署，而且在地区层面上不利于美国对中东盟友的整合。因而，拜登团队上台以来频繁向国际社会和伊朗方面释放诚意，希望重启伊核谈判。重返伊核协议是拜登政府对以色列政策的最大调整。拜登政府认为，当前美国在中东的主要利益是维护世界范围内能源供应的稳定、保护地区盟友的安全以及防止中东地区成为恐怖主义的温床，美国从中东抽身而又能确保自身利益的最大障碍是伊朗。美国不可能继续追加在中东地区的投入，而是打算从中东撤出更多战略资源，在此背景下，通过协议对伊朗进行限制是成本最低且最有效的办法，所以拜登政府认为特朗普退出 联合全面行动计划（简称伊核协议）是彻头彻尾的错误。只有通过伊核协议才能为塑造“建设性”和“负责”的伊朗创造条件。拜登和布林肯已在多个场合表达出重返伊核协议的愿望。拜登在2021年2月有关伊核问题讲话中强调“外交是防止伊朗获得核武器的最佳途径”。布林肯同年5月访问以色列期间表示“伊朗离生产核武器的目标更近了，因此必须让其重返核协议”。同时，美国还在多个问题上向伊朗示好以表现自己的诚意，如废止旅行禁令，解除部分与伊朗有关实体的制裁，允许美国盟友解冻伊朗的海外资产，停止向也门政府军提供进攻性武器，等等。2021年4月以来，围绕美国重返伊核协议与解除对伊相关制裁等问题，有关各方在维也纳进行了多轮谈判，虽然各方在部分问题上至今仍存在分歧，但美国推动伊核谈判的 Kali Robinson,“What Is the Iran Nuclear Deal?”Council on Foreign Relations,February 25,2021.“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability,”U.S.Department of State,January 27,2021.|50|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全决心是显而易见的，并非以色列或其他中东盟友可以动摇的。需要注意的是，拜登政府并没有打算在伊核谈判中全面取消特朗普时期新增对伊制裁内容。拜登政府希望重返伊核协议、重塑伊朗，但这并不意味着美国急于签署协议，或者在谈判中做出重大让步。恰恰相反，美伊双方都认为，自己在谈判中拥有优势，时间站在自己一方，等着对方首先做出让步。伊朗的诉求是解除自美国单方面退出伊核协议以来增加的所有制裁内容，而美方只同意解除与核协议有关的制裁内容。美方之所以将解除所有制裁视为不可能的选项，主要有两方面原因。一是美国国内在重返伊核协议问题上并未形成统一意见，反对者的力量仍然强大，其中包括重量级民主党议员、参议院外交关系委员会主席、众议院民主党党团主席等政要。2022年3月1日，170名国会议员写信反对重返伊核协议。二是美国并未将伊核协议视为最终协议，只是将其当作同伊朗谈判的第一步，最高目标是与伊朗达成涉及伊朗核能力、导弹技术能力和伊朗地区政策的全面协议。所以，美国不可能一开始就作出大幅让步而自我设限。（三）强调美国的“调停者”身份，希望巴以问题回归“两国方案”。拜登政府处理巴以问题的态度回到“两国方案”的立场。自特朗普的“世纪协议”问世以来，巴勒斯坦温和派遭到沉重打击，地区安全压力持续升高。2021年5月巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）向以色列境内发射火箭弹，双方爆发持续11天的武装冲突，造成大量人员伤亡。5月15日，拜登分别同以色列、巴勒斯坦领导人通电话时，皆强调了解决“巴以冲突”应该通过“两国方案”的立场。此外，拜登政府恢复了特朗普时期中止的对于巴勒斯坦和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的经济援助。布林肯5月25日抵达以色列 “Biden-Bennett Summit:Resetting the US-Israel Relationship?”Arab Center for Research and Policy Studies,2021.Eyal Proper and Shimon Stein,“The Biden Administration on a WMD-Free Zone in the Middle East:Implications for Israel,”Institute for National Security Studies,March 24,2021.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|51|国际政治与安全后也没有对其关切作出正面回应，而是主要协调对加沙地带重建给予资金援助一事。2022年7月，拜登中东行的第二站前往约旦河西岸地区，与阿巴斯会晤，并追加了对巴勒斯坦的经济援助。同时，拜登政府不再支持以色列的扩张行为，但对特朗普时期支持以色列领土扩张的文件和承诺采取了默认的态度，选择继续承认耶路撒冷是以色列首都及以色列对戈兰高地拥有“主权”。在参议院任命听证会上，布林肯明确承认耶路撒冷是以色列的首都，并表示新政府无意将大使馆迁回特拉维夫。拜登政府如此选择事出有因。一方面，拜登政府不想撤消之前有关以色列的那些决定而损害美以关系和妨碍其在中东地区的其他工作，尤其是重返伊核协议，而且不用冒受国会阻挠的风险；另一方面，巴勒斯坦不能提供足够的筹码而使美获得更大收益。拜登恢复对巴勒斯坦援助以及支持“两国方案”，更多是为了在道义上捞取资本。二拜登政府的以色列政策明显不同于特朗普的“以色列优先”政策，但并未像特朗普对待奥巴马外交遗产那样完全推翻它，而是努力寻找既不会让美以关系大幅退步、又能让其他中东盟友满意的平衡点。拜登政府之所以选择这样一种并非美国传统的“中庸”政策，有多方面的缘由。（一）美国国内政治社会环境发生重大变化。由于政治体制的特殊性，美国的外交政策往往会受到诸多因素的影响，党派、选民、国会、领导人的个性、决策团队的偏好都会影响政策取向。拜登的上台伴随着民主党和共和党之间的权力转移以及选民群体关切的变化等，这些新的政治社会环境对拜登政府的决策必然产生重大影响。对党派而言，民主党的政策惯性为拜登的以色列政策圈定大方向。冷|52|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全战结束后，由于外部威胁消失，对外决策的紧迫性有所降低，美国两党在各自政治哲学的引导下，对外政策的差异性逐渐显现，突出表现在美国的地区政策尤其是中东和以色列政策上。共和党政府的中东和以色列政策强调军事干预和重视美以同盟。民主党的中东和以色列政策则突出推广民主、推动巴以和谈、重视多边主义三大特点。不同总统的中东和以色列政策都有各自特点，综合分析则可以发现同一政党的总统在以色列政策上存在明显的接续关系，伴随着美国总统人选的“换党”则出现波动，新政府中东政策的调整主要围绕与本党政策惯性明显不符的内容。比如，奥巴马在上台后就很快宣布放弃单边主义、回到多边合作的道路上处理中东事务，特朗普上台后快速做出修补美以关系的系列行动。拜登作为民主党建制派的代表人物，在制定中东和以色列政策时必然要打上民主党的烙印，由此也使其以色列政策的灵活性受到限制。就选民群体来说，最值得注意的是美国犹太裔群体在2020年美国大选中所表现出的偏好转移，他们在涉及以色列议题上的偏好转移对美国的以色列政策产生了重大影响。美国的犹太人数量大约在700万人左右，仅占全国人口的2.1%，但却是一支十分重要的政治力量，发挥着远超其人口规模的政治影响力。其原因是，犹太精英掌握巨量的社会资源，对美国政界、商界、媒体界有着强大的影响力。犹太人超高的选举登记率和投票率有效消减了人口数量上的劣势，其在总统选举和国会选举中的选举登记率和投票率高达9成，居少数族裔之首，在局部地区选举中发挥着重要作用。因此，犹太裔选民一直以来都是两党极力拉拢的对象。在2020年大选中，特朗普在犹太裔选民中的得票率仅为21%，比他之前就任总统时还低三个百分点。据分析，绝大多数犹太人选择了拜登，多达85%的犹太人认为国家正在驶向错误的轨道，呼吁拜登就任后进行改革。犹太街组织主席杰里米 本 阿米（Jeremy Ben Ami）表示，“犹太裔选民完全否定了特朗普和一个极力迎拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|53|国际政治与安全合美国极右翼仇外分子的共和党”。犹太裔选民偏好转移的另一个重要表现是，他们对个人生活的关注度高于对母国的关注度。根据犹太选民学会的调查，在1000 份样本中只有5%的犹太裔选民认为美国总统的以色列政策是其最关注的议题，这在美国犹太裔投票行为的16项影响因素中排在最后。更多的犹太裔选民关注的重点是新冠肺炎防治、气候变化、医疗卫生、经济和种族问题，超过半数的人将新冠肺炎防治视作最关注议题，并对特朗普政府在抗疫中的不作为感到不满。反观之，拜登在选举期间就许诺将全力控制疫情，这为其最后胜选发挥了积极的作用。正是由于犹太裔选民的关注重点转向国内政治，拜登政府在制定美国的中东政策时可以更多地从美国国家利益出发，而不会为犹太裔的利益诉求所掣肘，不需要过分偏袒以色列甚至牺牲美国的国家利益而取悦国内选民。犹太裔选民政治诉求的关注重点转向为拜登政府提供了更大空间，成为其调整以色列政策的必要前提。另外，拜登执政团队的重要成员对外交决策及政策结果的影响不可小觑。国务卿布林肯和国家安全顾问沙利文是其中的重要成员。拜登上任以来，布林肯和沙利文多次同以色列以及中东其他国家高级官员会晤、对话并访问中东多个国家，拜登政府关于中东事务的重要表态多出自两人之口，两人在拜登政府中东以色列政策上拥有较大的话语权，其政策偏好对拜登政府的中东以色列政策具有较大的影响。他们之前都曾是奥巴马政府的核心成员，在中东事务上的立场接近，在巴以问题上赞同“两国方案”，对推广美国价值观十分上心，两人也都曾深度参与了伊核协议的谈判过程。两人在此过程中形成和显示的政策偏好，无疑会左右其后他们的政策判断和决定。Allan C.Brownfeld,“2020 Election Shows Growing Split between American Jews and Israel,”Washington Report on Middle East Afairs,December 18,2020.“National Survey of Jewish Voters,”JStreet,November 4,2020.|54|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全（二）美国外部环境发生了重大变化。特朗普执政四年后，美国外部环境发生了巨大而且深刻的变化。为此，拜登政府重新评估了美国的国家利益，进而对美国的全球战略和地区政策作出重要调整，其中一部分就是对以色列政策的调整。第一，在大国竞争加剧的国际形势下，美国加速转移中东板块的战略资源。从特朗普时期开始，美国全球战略的首要目标由反恐战争转向大国竞争，这也是美国政治精英们的共识。拜登政府的政策在这方面保持了延续性。2021年2月4日，拜登在首次外交政策演讲中就称中国为“最严峻竞争者”（most serious competitor）。在拜登政府发布的 临时国家安全战略方针 中，中国被定位为“有潜力整合经济、外交、军事和科技实力，能对稳定和开放的国际体系构成持久重大挑战的唯一国家”。2022年10月，拜登政府发布的 国家安全战略报告 中将中国称为“唯一既有能力又有意愿重塑国际秩序的战略对手”。所以，同中国、俄罗斯等地区大国展开竞争并努力获取优势，重新成为美国政府的首要任务。然而，多年的反恐战争极大地消耗了美国的国力。同时，在新冠疫情对全球经济持续冲击、世界经济下行压力增大的背景下，美国的造血能力今非昔比，于是转而在外部加大腾挪的力度，将部分战略资源从中东板块转向东亚和欧洲就成为美国的必然选择。为此而放弃“以色列优先”、在巴以问题上显示“中立”以及加速推进伊核谈判，都成为释放美国战略潜能的手段。随着中国经济质量加速提升、乌克兰危机持续难解，这种战略转移在拜登政府眼中变得更加紧迫。第二，为继续主导中东事务，美国必须重视以色列之外的中东盟友。在可预见的未来，美国不太可能放弃对中东事务的主导权。在不继续追加甚至适当缩减战略投入的条件下，美国要想维持在中东地区的影响力优势，“Remarks by President Biden on America s Place in the World,”White House,February 4,2021.“Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on the Biden-Harris Administration s National Security Strategy,”White House,October 13,2022.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|55|国际政治与安全就需要整合现有的双边同盟关系并构建新的合作平台。美国过去通过长期经营建立了美以、美沙、美土、美埃等多组同盟关系。随着时间的推移，这些同盟关系的发展出现了极大的差异，美国与部分盟国之间甚至存在猜忌甚于合作的情况；美国的地区盟国之间更由于利益冲突、宗教矛盾等问题而难以合作，这两种状况严重制约了美国在这个地区的影响力。于是，打破双边同盟关系的原有约束、加深互信程度以及稳定合作关系就成为现阶段美国中东政策的重心。为此，布林肯、沙利文等人频繁串联美国的中东盟友，努力修复美埃、美土同盟。同时，拜登政府还致力在中东地区打造功能性多边平台，通过非军事合作或弱军事合作，畅通美国与盟国之间、各个盟国之间的联系。拜登上台以来多次呼吁和鼓励美国的中东盟国在抗疫、应对气候变化、反恐等领域合作。2022年3月，布林肯代表美国出席内盖夫峰会，与以色列、阿联酋、巴林、摩洛哥、埃及外长商讨建立中东安全同盟（Middle East Security AllianceMESA）问题。2022年6月以来，美国又着力打造“中东防空联盟”，以图共同应对伊朗威胁。美国这一系列举动旨在寻求与盟国间的利益共同点和契合点，并避免特朗普时期“拉偏架”的做法，为建立“中东小北约”创造条件。第三，乌克兰危机引发的能源危机增强了美国调整以色列政策的紧迫性。乌克兰危机爆发以来，整个欧洲就笼罩在能源危机的阴影下，天然气短缺及其导致的一系列问题严重干扰了西欧国家的正常生产生活。以德、法为首的欧盟成员国一边失去了来自俄罗斯的廉价能源，一边还要向乌克兰提供大量经济、军事援助。作为最大推手的美国不仅未受此累，反而通过能源交易从欧洲获得不少的经济利益。这导致欧洲国家对美不满情绪快速增长。为了维护西方世界的内部团结、维持美欧对乌克兰的持久支援，也为了实现长期消耗俄罗斯的战略目的，美国希望说服中东产油国增加石油及天然气产量，以缓解世界能源危机。拜登和布林肯在2022年中对中东国家的|56|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全访问都有意争取沙特等主要产油国同意大幅增产，但未能如愿。如果能源危机长期得不到妥善解决，美欧的离心倾向势必加剧，那将从根本上破坏美国的全球战略布局。而缓解能源危机必须得到中东产油国配合。为此，美国调整以色列政策、在阿以争议问题上软化对阿态度，成为美国同阿拉伯国家交易的重要选项。三冷战结束以来，美国成了中东事务事实上的主导者，其以色列政策都对这一地区局势产生了深远影响。拜登政府对前任政府以色列政策的重大调整自然引起以色列及其他中东国家的关注和回应。国际环境的变化将延伸和扩大美国对以色列政策调整的影响，给有关双边关系、多边关系和地区局势增加了不确定性。（一）牵动以色列国内政治形势的变化。伴随着拜登政府以色列政策的陆续出台，以色列政局在至少在两个层面上发生了重大变化。第一，以色列政府进行重大改组后实行新的政策路线，更加迎合拜登政府的期望和要求。以色列议会于2021年6月13日晚就新一届政府进行信任投票，统一右翼联盟获胜，其领导人贝内特接替以色列政坛的常青树内塔尼亚胡就任以色列总理。以色列新政府由一个庞大的政治联盟组成，执政联盟的政治光谱包括左翼、右翼、中间党派甚至阿拉伯政党。这样大跨度的政党联合组阁，就必须摒弃之前利库德集团的右翼扩张路线、采取较为温和的中间路线，以照顾各方的立场和诉求，保证政府的可持续运作。较之于利库德集团的右翼扩张路线，以色列新政府的政治路线无疑更加符合拜登政府的期望、设想。第二，以色列主动担负起了串联美国中东盟友的任务，以配合美国在中拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|57|国际政治与安全东地区整合盟友的战略安排。以色列新政府力求向外界表达诚意，对相关政策作出重大调整，突出表现为在巴勒斯坦问题上的态度开始软化。2021年10月，以色列批准在约旦河西岸兴建1300多套巴勒斯坦人住房的计划，11月向约旦河西岸4000多名巴勒斯坦人发放身份文件，这两项举措都是十年来的首次。同时，贝内特政府还主动缓和同“伊斯兰抵抗运动”（哈马斯）的关系，向加沙地区巴勒斯坦劳工发放短期工作许可证，以缓解加沙地区的经济压力。新政府同时积极推进与阿拉伯国家尤其是新建交国家的合作。2021 年7月，以色列外交部长拉皮德将阿联酋作为首个出访目的地，出席了以色列驻阿联酋阿布扎比大使馆和迪拜领事馆的开馆仪式；2021年12月，贝内特访问阿联酋，成为访问阿联酋的首位以色列总理。以色列与摩洛哥的关系也迅速升温，2021年7月，双方签署政治、航空和文化交流等多个文件，拓宽了双方关系的范围；11月，双方签署军事合作协议，加强了军事和情报关系。可以说，以色列在伊核问题之外的其他方向上都在努力迎合美国的要求，试图通过推进与阿拉伯国家的合作，让拜登政府看到即使不取消对伊朗的制裁也可以达成美国在中东的战略目的。2022年12月29日内塔尼亚胡重新掌权，考虑到以色列国内外环境已经发生深刻变化、相当数量的选民反对极端右翼的扩张政策和社会撕裂加深，内塔尼亚胡在新的任期里很难不选择务实的政策路线，因而很可能会延续上届政府配合美国中东战略的做法。（二）降低了以色列在美国中东政策中的权重。保卫以色列的安全依旧是美国在中东地区的主要利益，但继续偏袒以色列将成为美国实施新全球战略的障碍，拜登政府势必结束“以色列优先”的立场。拜登上任以后，立马开始同美国在亚洲和欧洲的盟国首脑们通电话，以此表现出美国愿意修复盟友体系的决心。作为接受美国经济、军事援助最多的国家之一，长期以来被美国视作最核心盟友的以色列并没有出现在第一批同拜登通电的名单中。拜登上任快一个月才与以色列总理内塔尼亚胡通电。舆论普遍认为，拜|58|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全登政府有意冷落以色列。2022年7月，拜登首次中东之行的首站是以色列，但对于以色列方面提出美国应对伊朗核计划“划底线”的要求时，拜登顾左右而言他，并且还在到访以色列之后迫不及待地访问以色列防空系统，也是为其推进“中东防空联盟”作铺垫。拜登政府在 临时国家安全战略方针 中明确将“缓和同伊朗的关系”作为中东战略的关键，重回伊核协议、解除对伊朗的制裁是美国的“优先选项”。内塔尼亚胡政府对美国重返伊核协议的决定明确表示过反对。2021年1月26日，以色列国防军总参谋长阿维夫科哈维称，美国重返伊核协议是“错误选择”。随后，以色列明显加强了针对叙利亚境内什叶派民兵的打击。4月11日，以色列媒体援引西方国家情报人士的话称，伊朗纳坦兹核设施当天凌晨发生的断电事故，是以色列国安机构摩萨德实施的网络攻击。拜登政府始终没有对以色列的反对作出过回应，但却接触了同样反对美国重回伊核协议的阿拉伯国家并希望它们能够理解美国的做法。美国不再顾虑以色列人是否赞同其做法，免于被以色列的意愿所绑架，这是拜登政府调整以色列政策对美国外交决策的最大影响，也是对之前一段时间内美国的中东政策所作的某种拨乱反正。（三）加剧中东地区权力格局的碎片化。拜登政府的以色列政策可以梳理出战略资源转移和维持美以高热度关系两条线，以期在美国撤出大量战略资源后依旧可以凭借对地区重要盟友施加影响，从而间接主导中东事务。但是，这已演化为美国的一厢情愿。随着美国在中东的退却，地区大国填补权力真空的节奏明显加快，美国越来越难以依靠对盟友的影响主导中东事务，也无力调解其中东盟友间的矛盾，中东地区权力格局碎片化危机不断加剧。因为，美国希望通过对盟友们施加影响力而主导中东事务的客观 Interim National Security Strategic Guidance,White House,March 2021,p.11.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|59|国际政治与安全前提不复存在。第一，共同利益的缺失使美国难以同时团结多个中东盟友。美国要想间接地主导中东事务，就必须在美国的中东盟友之间建构和实现特殊的共同利益。单个国家无法做到这一点，中东国家之间又难以自发形成这种合作关系，它们都仰赖美国的主导。只有如此，美国通过对盟友施加影响力而主导中东事务的预期才能变成现实。奥巴马希望利用中东剧变带来的民主化契机达到这个目的，特朗普希望通过共同对抗伊朗去实现目标，但都以失败告终。今天中东地区美国主要盟友间的利益分化日益明显，同属美国盟友的中东国家间矛盾突出，它们与美国之间的利益分歧扩大，利益共同点和契合点比过去更少。第二，美国高估了自身对中东盟友的影响力。冷战结束后，美国通过海湾战争建立并长时间主导中东地区的国际秩序。但是，随着美国在中东的战略收缩，地区大国迫不及待地填补权力真空，并且寻求在一定程度上摆脱美国影响的束缚。2022年2月以来的乌克兰危机严重扰乱了国际能源市场的供应，美国召唤其盟友和友好国家加入对俄制裁行列，但其中东盟友并未全力响应。拜登呼吁海湾产油国加大原油产量的声音也未得到积极回应，阿联酋和沙特更是拒接拜登的请求电话。乌克兰危机迟滞了俄罗斯南下的战略意图，中东地区出现了美俄同时离场的情形，权力真空进一步放大，域内主要国家纷纷出场以图争夺地区主导权，美国存留的影响力进一步削弱。第三，美国国内对于战略转移出现新的声音。自奥巴马起美国三届政府主导的战略转移都未能实现，国内对于是否需要战略转移有了新的评说，即美国不需要从中东战略转移而是应该赋予中东新的使命。美军中央司令 Muhammad Soliman Alzawawy,“What Biden May Bring to the Eastern Mediterranean Region,”Insight Tur-key,Vol.23,No.1,2021,pp.2334.|60|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全部司令麦肯齐就指出，在中东的军事部署无需转向“印太”，中央司令部可以“自我革新”，在中东服务大国竞争。美国的部分智库学者也表示，中东的富油区可以作为大国竞争的“战场”。美国国内对战略转移的异义之声必然增加中东国家的疑虑，促使它们加快填补权力真空的节奏，从而进一步妨碍美国战略计划的实施，拉高中东地区权力争夺的风险。（四）助推域外大国进一步介入中东事务。美国希望通过在中东的战略收缩来增强其在“印太”地区和欧洲的竞争力，以此实现美国同中国、俄罗斯战略竞争中保持优势的战略目的。但是，随着美国的战略收缩，中东地区对其他域外大国的需求不断上升，这些域外大国参与中东事务的积极性明显增强。中东地区是中国构建丝绸之路经济带和海上丝绸之路的交汇处，是“一带一路”的必经之地。随着高质量改革开放、国内国际双循环战略的落实，中国参与中东事务的积极性日益提高。中东国家瞄准了中国新一波大发展的机会，努力寻求与中国深化合作关系。2021年以来，中东多国高级官员以及海合会秘书长访问中国。2021年3月，王毅国务委员兼外长受邀出席伊斯兰合作组织外长会议并致辞，之后在访问伊朗期间签订 中伊25年全面合作协议；中国在重启伊核谈判的过程中发挥了重要作用。2022年12月7日，习近平主席访问沙特，出席中国阿拉伯国家峰会和中国同海合会国家峰会，进一步推动了中阿、中海国家间合作。中国同中东多国的贸易额在新冠疫情的背景下依然稳步增长，中国在中东地区的主要贸易伙伴里有很多同时是美国盟友，但并不影响中国同他们的经贸合作。这一切表明，中国有意积极参与中东事务，但并不以意识形态划线，不以在中美关系中的得失划线。俄罗斯自从叙利亚内战以来在中东方向上保持着积极进取的姿态，“After Decades Focused on the Middle East,the U.S.Military Shifts to the Pacific,”NPR,November 13,2022.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|61|国际政治与安全先是帮助阿萨德政权稳定住国内的局势，后又同土耳其在多个领域达成合作，在美土同盟关系的疏离中添了一把柴火。乌克兰危机爆发之后，俄罗斯趁中东产油国不愿增加产量之机，对西方国家尤其是欧洲各国实施反制裁，事实上加剧了能源危机。几乎在拜登访问中东的同时，普京到访伊朗，在伊朗进行俄伊土三国首脑会晤，对冲拜登访问以色列和沙特的影响，维护俄罗斯南部边界的稳定。一旦乌克兰危机结束，俄罗斯可望抽身向南，必将在中东进一步扩大其影响力。面对域外大国参与中东事务积极性的提升，美国将再次陷入将战略资源重新整合还是留在中东的两难选择。总体上看，拜登政府在以色列问题上采取了相对谨慎的态度，没有大动干戈地推翻前任的所有政策，却不动声色地调整了看来不合时宜的思路和举措。出于对国内外各个方面的综合考量，拜登政府正在极力寻找一个平衡点保证美国既能够实现从中东到亚太的战略转移，又能够保持对中东事务的主导权，还能够维持以色列和中东其他美国盟友之间的平衡。拜登政府的以色列政策肯定会给以色列和中东各国带来深远的影响。中东地区将迎来新的时期，巴以问题、伊核问题等中东热点和难点都有可能出现转机。但是，拜登政府希望通过对以色列政策的调整来实现战略资源转移、服务大国竞争，这一战略目的很难实现到位。国际格局和环境正在快速变化，美国自己认定的战略对手也在快速发展，一切都不会以美国的意志为转移，更何况美国可以利用的战略资源已经捉襟见肘，美国的大国竞争战略十有八九会与之前的“美国优先”一样难以善终。（责任编辑：新南）|151|Review and Prospect of the International Strategic SituationEditors Note:On January 13,2023,China Institutes of Contemporary International Relations held a seminar on“International Strategy and Security Situation:Review and Prospect 2022/2023.”More than 20 experts from Tsinghua University,the Peoples Liberation Army National Defense University,University of International Relations,China Foreign Affairs University,Fudan University,Nanjing University,Chinese Academy of Social Sciences,the Party School of the Central Committee of C.P.C.,China Institute of International Studies,Secretariat of Beijing Xiangshan Forum,Shanghai Institutes for International Studies,Huayang Institute for Research on Maritime Cooperation and Ocean Governance conducted discussions on the annual international strategy and security situation.Four guest speeches on the general discussion of the international situation are published for readers.EUs Global Gateway Investment in AfricaPan Duo and Wang MingjinAbstract:During the 6th EUAU Summit held in February,2022,the European External Action Ser