湖南省永州市主体功能区规划文本.doc

湖南省永州市主体功能区规划
（2014-2020年）

永州市人民政府
湖南师范大学
二O一四年十二月
目 录
序　言 I
重要概念 III
第一章 规划背景 1
第一节　现实基础 1
第二节　国土开发现状 10
第三节 发展机遇与面临挑战 13
第四节 规划依据 15
第二章 总体构想 17
第一节 主体功能定位与指导思想 17
第二节 规划原则 18
第三节 主要目标 20
第四节 空间开发战略格局 23
第三章 主体功能分区 26
第一节 重点开发区 26
第二节 农产品主产区（限制开发区） 33
第三节 重点生态功能区（限制开发区） 37
第四节 禁止开发区 41
第四章 水资源、矿产资源利用与保护及畜禽养殖布局 51
第一节 水资源利用与保护 51
第二节 矿产资源利用与保护 55
第三节 畜禽养殖布局 59
第五章 重点任务 62
第一节 增强生态产品供给能力 62
第二节 发展生态经济 67
第三节 建设特色城镇 78
第四节 改善与保障民生 80
第六章 保障措施 85
第一节 公共财政政策 85
第二节 投资政策 87
第三节 产业政策 90
第四节 土地政策 91
第五节 人口政策 93
第六节 环境政策 94
第七节 绩效考核评价 96
第七章 规划实施 98
第一节 职能分工 98
第二节 监测评估 100

附表
附表1：永州市主体功能区划分情况统计表 …………………101
附表2：永州市重点开发区域功能定位和发展方向一览表….102
附表3：永州市重点开发区的乡镇（街道）名录…………….104
附表4：永州市农产品主产区的乡镇名录…………………….106
附表5：永州市重点生态功能区的乡镇名录…………………107
附表6：永州市禁止开发区域基本情况表……………………108
附表7：永州市国家级自然保护区名录………………………108
附表8：永州市省级自然保护区名录…………………………109
附表9：永州市县级自然保护区名录…………………………109
附表10：永州市省级风景名胜区名录………………………..110
附表11：永州市国家级森林公园名录………………………..110
附表12：永州市省级森林公园名录…………………………..111
附表13：永州市国家级湿地公园名录 ………………………111
附表14：永州市省级重要湿地名录 …………………………111
附表15：永州市饮用水水源保护区名录……………………..112
附表16：永州市国家重点文物保护单位名录………………..113
附表17：永州市省级重点文物保护单位名录………………..114
附表18：永州市各乡镇主体功能区类型一览表……………..115
附表19：永州市各县（区）畜禽养殖区划布局一览表……..126
附表20：永州市主体功能区建设重点项目一览表…………..133

湖南省永州市主体功能区规划（2014-2020年）
序　言
编制实施主体功能区规划，推进形成主体功能区是党中央、国务院提出的重大战略任务。主体功能区规划是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划，是其它有关规划在国土空间开发和布局方面的基本依据。
永州市居湘水之源，山水秀丽，奇峰秀岭逶迤，河川溪涧交错，环境优美，空气清新，历史悠久，名人辈出；毗邻两广，不仅是湖南对接珠三角和东盟的桥头堡，也是粤港澳的后花园，战略地位显著。目前，永州市正处于后发赶超的战略机遇期，迫切需要编制主体功能区规划来谋划全市社会经济发展与国土空间布局。
《永州市主体功能区规划》（以下简称《规划》）是根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《全国主体功能区规划》和《湖南省主体功能区规划》进行编制的，并与《永州市国民经济和社会发展规划纲要》、《永州市城市总体规划（2001-2020）》（2010年修订）、《永州市土地利用总体规划（2006-2020）》等规划相协调。
根据全国、全省主体功能区规划，永州市的冷水滩区、零陵区为省级重点开发区；祁阳县、道县为国家级农产品主产区；双牌县、新田县、宁远县、蓝山县为国家级重点生态功能区；东安县、江永县、江华瑶族自治县为省级重点生态功能区；此外还有40个各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、重要湿地被划入禁止开发区域。在此基础之上，本《规划》围绕建设“绿色生态家园、品质活力永州”的总体目标，以镇（乡、街道）为基本划分单元，从整体上更加细致地谋划永州市域的国土空间开发格局，将重点开发区分为中心城区发展区、产城融合发展区、特色城镇发展区，农产品主产区分为平岗高效农业区、岗丘节水农业区、山地立体农业区，重点生态功能区分为湘江源保护区、生物多样性保护区、生态基质保护区。根据各类功能分区的特点，明确其地域范围、功能定位、发展目标、开发与保护策略，并提出区域政策和绩效考核等方面的保障措施。
本《规划》的编制有利于永州市全面贯彻落实以人为本的发展理念和生态优先的发展战略；有利于促进城乡之间、区域之间的协调发展；有利于推进经济发展方式转变、加快结构优化升级；有利于提高经济社会永续发展的支撑能力。各县（区）、各部门必须切实组织实施，严格贯彻执行。

重要概念
主体功能区：一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。按开发方式，主体功能区可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。从提供产品的角度划分，主体功能区也可分为提供工业品和服务产品为主体的功能区、提供农产品为主体的功能区、提供生态产品为主体的功能区。主体功能不等于唯一功能，明确一定区域的主体功能，并不排斥该区域发挥其他功能。各类主体功能区，在经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。
开发：本规划的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”特指大规模高强度的工业化城镇化开发。
优化开发区域：是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。湖南省主体功能区规划及本规划均未划定优化开发区。
重点开发区域：是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。
限制开发区域：限制开发特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。限制开发区分为两类:一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
禁止开发区域：是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
生态产品：是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展的必需品。

49

第一章 规划背景
第一节　现实基础
一、自然地理概况
永州市位于111°06¢E～112°21¢E、 24°39¢N～26°51¢N，东西相距144km，南北相距245km，国土总面积22268.53km2；东邻郴州市，东南抵广东省清远市，西南达广西壮族自治区贺州市，西连广西壮族自治区桂林市，西北接邵阳市，东北靠衡阳市（附图1：区位分析图）。境内交通便利，土壤肥沃，资源丰富，气候温和，地形复杂多样，河流水系众多。
（一）自然条件
1.地质构造
永州市境内地层演变发育成熟，地层中震旦系、寒武系、奥陶系、泥盆系、石炭系、二叠系、三叠系、侏罗系、白垩系及第四系等各时代均有分布。从构造体系上分析，主要有纬向构造、经向构造、扭动构造和旋转构造。区内酸性岩体分布大致为四个岩带：越城岭东西向岩带；阳明山—塔山东西向岩带；海洋山—都庞岭—铜山岭—九嶷山北西向岩带以及花山—姑婆山—禾洞东西向岩带。
2.地形地貌
全市地势总体西南高，东北及中部低。都庞岭、越城岭、萌渚岭屏障于西南，九嶷山、阳明山、四明山拦腰穿插于东西，全市形成向东北倾斜的“三山夹两盆”的地貌格局（附图2：地形地貌图）。
3.气候水文
永州市属中亚热带大陆性季风湿润气候区，四季分明，年平均气温为17.6°C～18.6°C，年平均降水量1200～1900mm，无霜期286～311天，年平均日照时数为1300～1740小时，太阳总辐射量达101.5～113kcal/cm2。受复杂地形和不同季风环流的交替影响，永州气候类型多样，气候资源丰富，雨热同期。
境内河流众多，共有大小河流733条，总长10515km，受地形地貌及构造断裂带的控制，多呈南北与西东流向。湘江自南向北纵贯全境。
4.土壤植被
永州市境内土壤种类繁多，有水稻土、红壤、山地黄壤、黄棕壤、山地草甸土、黑色石灰土、红色石灰土、紫色土、潮土等9个土类，18个亚类。水稻土面积24.5万hm2，占土地总面积的10.96%、耕地面积的80.36%，广泛分布于海拔400m以下、水源较为充足的山岗低平地和溪谷平原。
境内植被属中亚热带常绿阔叶林，主要有阔叶林、人工杉木林、马尾松林、经济果木林、竹林、灌木林。

（二）自然资源
1.土地资源
永州市土地总面积22268.53km2，占全省总面积的10.51%，居全省第二。土地类型多样，适宜性较广，质量较好，其中林地面积最大，占全市土地总面积的64.31%；耕地次之，占全市土地总面积的18.18%（表1-1）。（附图3：土地利用现状图）
表1-1 永州市土地利用类型结构
类型
面积（km2）
百分比（%）
耕地
4047.93
18.18
草地
738.08
3.31
林地
14321.52
64.31
园地
821.77
3.69
城乡建设用地
994.27
4.46
交通水利用地
68.40
0.31
其它用地
1276.56
5.73
总计
22268.53
100.00
（数据来源：永州市第二次土地资源调查）
2.水资源
全市多年平均水资源总量193.7亿m3，湘江水系184.8亿m3、资水水系0.711亿m3、桂贺江水系8.209亿m3。地下水多年平均补给量42.7亿m3。境内河流水量大，河床坡降大，谷深流急，水力资源丰富。
3.矿产资源
永州市地处南岭有色金属成矿带中部，境内地层出露较齐全，岩浆活动强烈，成矿条件较好，矿产资源丰富，已发现矿种75种，其中探明储量的矿种有54种，且30种已纳入矿产资源储量表。矿产保有资源储量列全省第一位的矿种有9种：锰矿、褐钇铌铁砂矿、稀土矿、锂矿、铷矿、铯矿、锆英石矿、熔制灰岩、水泥用灰岩。锡、独居石砂矿、钛铁砂矿、铁矿等10种矿产保有资源储量列全省前五位。
4.森林资源
永州市森林面积13590.48km2，森林覆盖率达61.03%，主要分布在东、南、西三面的山区。据湖南省森林资源统计年报公布，2013年永州市森林蓄积量5460.27万m3，国有林场29个。
5.野生动植物资源
永州市野生动植物资源十分丰富，初步查明全市有陆生脊椎动物311种，分属4纲27目82科。其中，哺乳纲8目23科56种，鸟纲15目37科172种，两栖纲2目8科35种，爬行纲2目14科48种。国家一级保护野生动物有云豹、林麝、白肩雕、黄腹角雉，白颈长尾雉、蟒、中华秋沙鸭8种；国家二级保护野生动物有猕猴、藏酋猴、黑熊、水鹿、穿山甲、白鹇、红腹锦鸡、大鲵、虎纹蛙等49种；省重点保护野生动物有果子狸、豹猫、中华竹鼠、华南兔、白鹭、竹鸡、黑斑蛙、棘胸蛙、眼镜蛇、银环蛇等188种。按照1999年国务院批准公布的《国家重点保护野生植物名录(第一批)》，初步查明有国家重点保护野生植物38种，其中一级保护植物有银杏、资源冷杉、红豆杉、南方红豆杉、水杉、伯乐树6种，二级保护植物有福建柏、香樟、华南五针松、黄杉、楠木等32种。全市植物区系成分复杂，共有维管束植物232科、1003属、2712种；有100年以上的古树名木47793株，涉及43科、80属、112种，其中300年以上的有5160株。
6.湿地资源
截止2013年底，永州市共有2个国家湿地公园（试点）、2个省级重要湿地（表1-2、表1-3）。
表1-2 永州市国家湿地公园名录
湿地名称
公园面积（km2）
湿地面积
（km2）
批准年份
级别
湖南江华涔天河国家湿地公园（试点）
28.65
9.85
2012
国家级
湖南双牌日月湖国家湿地公园（试点）
38.83
21.74
2013
国家级
表1-3 永州市省级重要湿地名录
湿地名称
类型
面 积
（km2）
批准年份
级别
韭菜岭高山沼泽
沼泽湿地
0.14
2008
省级
挂榜山山地湿地
高山湿地
0.36
2008
省级
7.旅游资源
永州市山青水秀、风光秀丽、历史文化悠久，旅游资源丰富多样，是江南旅游胜地之一。全市共有旅游资源7类313处，其中自然旅游资源4类150处，人文旅游资源3类163处。

（三）自然灾害
1.洪涝灾害
永州市洪涝灾害具有季节性、多发性、重灾性等特点，常有“先洪后旱、洪旱交替”的自然灾害出现，受灾面积广、经济损失大，全市13个县（区）均受过洪涝灾害的影响，其中祁阳、道县受其影响最大。
2.气象灾害
受全球气候变化影响，永州市境内暴雨、高温、干旱、低温、冰冻等极端天气气候事件明显增多，受灾面积和成灾规模明显增大。
3.地质灾害
永州市主要的地质灾害有滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、危险斜坡、地裂等，滑坡、崩塌和泥石流主要分布在地形较复杂的地区，包括越城岭、阳明山、都庞岭、九嶷山等中、低山谷以及其间的丘陵盆地和坡地平原附近。采空区地面塌陷主要分布在零陵区和祁阳县的煤矿、多金属矿区附近；岩溶区地面塌陷主要分布在永州北部和南部的碳酸盐岩地区。永州市地震烈度小于Ⅵ级，但有发生过地震的记载。永州市境内地震多发生于清朝及清朝以前，据记载，地震易发地区主要分布在冷水滩区、零陵区、道县。

二、经济社会状况
（一）行政区划与人口
永州市下辖零陵区、冷水滩区两区，双牌县、祁阳县、东安县、道县、宁远县、新田县、蓝山县、江永县、江华瑶族自治县九县，另设有回龙圩管理区与金洞管理区（附图4：行政区划图）。2013年全市户籍总人口627.70万人，常住人口532.66万人。
表1-4 2013年永州市人口分布一览表 单位：万人
县（区）
户籍总人口
常住人口
城镇人口
农村人口
冷水滩区
53.56
50.59
32.57
18.02
零陵区
61.82
54.34
28.56
25.78
祁阳县
106.56
86.51
35.23
51.28
道县
75.48
61.75
23.75
38.00
东安县
62.78
55.47
19.30
36.17
宁远县
85.05
71.48
26.17
45.31
蓝山县
39.70
33.32
13.82
19.50
双牌县
22.15
20.01
7.42
12.59
新田县
42.69
33.47
11.26
22.21
江永县
27.31
23.61
7.57
16.04
江华瑶族
自治县
50.60
42.11
14.13
27.98
金洞管理区
——
——
——
——
回龙圩管理区
——
——
——
——
合计
627.70
532.66
219.78
312.88
（数据来源：2014永州统计年鉴）
（二）经济发展
2013年，永州市GDP为1161.75亿元，人均GDP21951元，财政总收入100.38亿元，产业结构为21.5：38.5：40.0，第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为6.6%、41.6%、51.8%。
1.农业
2013年，全市完成农林牧渔总产值446.84亿元，实现增加值249.7亿元。粮食种植面积5429.5km2，蔬菜种植面积1771.2 km2。全市完成水利水电建设投入16.0亿元，完成大小水利工程2.2万处；拥有农业机械88.56万台，综合机械化水平达到50.4%。
2.工业
2013年，全市实现工业增加值379.81亿元，同比增长10.4%。现有高新技术企业74家，实现产值127.69亿元。拥有先进机械制造、矿产品加工、外向型加工、清洁能源和再生资源四大产业集群，工业园区建设发展迅速，空间布局进一步优化（表1-5）。
表1-5 永州市工业园区分布一览表
名称
所在区县
组成
规划面积（km2）
永州经济开发区
冷水滩区
长丰工业园、凤凰工业园、冷水滩高科技工业园
121
零陵工业园
零陵区
河西工业新城、萍洲工业区和珠山锰产业专业园区
33
祁阳经济开发区
祁阳县
黎家坪建材工业园、浯溪冶化工业园、祁阳科技工业园及新区
25
道县工业集中区
道县
工业集中区
30
东安经济开发区
东安县
农副产品加工区、生物医药工业区、电子机械工业区、光伏产业工业区、商贸居住综合区
18
宁远工业园
宁远县
十里铺加工贸易区、华石盘建材冶金区、五里桥食品生物医药工业区
40
蓝山经济开发区
蓝山县
经济开发区
30
双牌工业园
双牌县
双牌工业园（核心区）和明珠工业区、五里牌工业区、尚仁里工业区
12
新田工业集中区
新田县
工业核心区、工业南区、方达工业区、富硒农副产品加工区
10
江华经济开发区
江华瑶族自治县
生态科技工业园、循环经济产业园、瑶族文化旅游产业园、商贸物流配套园
30
江永工业园区
江永县
绿色食品加工产业园区和冶金建材及高新技术产业园区
16.57
（数据来源：永州市经信委提供的各县、区工业园区资料）
3.旅游业
2013年，全市累计接待国内外旅客2450.9万人次，实现旅游综合收入126.2亿元，分别同比增长25.8%和26.7%。永州市现有国家3A级以上旅游景区16个（其中4A级旅游景区4个）、省级旅游强县2个、特色旅游名镇3个、特色旅游名村13个，二星级以上乡村旅游区（点）226个。拥有星级饭店24家、旅行社26家。
（三）社会事业
2013年，全市新增城镇就业6.12万人，失业再就业2.61万人，新增农村劳动力转移6.29万人；改扩建乡镇敬老院17所；义务教育保障资金支出6.4亿元，合格学校总数达433所；研发经费支出 21511万元；医疗卫生机构共6147所；新建农民体育健身工程行政村5184个，国家乡镇体育示范工程1个。
（四）交通网络
洛湛铁路、湘桂铁路十字交叉于永州市区，全市“五纵八横八连线”公路主骨架网络基本形成。（附图5：交通现状图）
专栏1 永州市“五纵八横八连线”公路主骨架
五纵：二广高速永州境段、G207、S216与S217东安南桥镇至蓝山南风坳、祁阳羊角塘至蓝山总市、永贺高速公路
八横：泉南高速永州境段、G322线祁阳王母桥至零陵枣木铺、祁阳至广西全州公路、宁远长田尾至道县永安关、蓝山小目口至江永龙虎关、厦门至成都高速公路（厦蓉高速）宁远至湘桂界、新宁经冷水滩至祁阳高速公路永州段、桂东-新田-宁远高速公路永州段
八连线：S320祁阳唐家岭至白鹤、冷水滩鲁塘至祁阳黎家坪、双牌-红水岭-阳明山-金洞、宁远柏家坪-新田-嘉禾坦塘、宁远禾亭至新田莲花、宁远冷水铺经道县湘源温泉至道县四马桥、道县祥林铺-江永-富川永济亭公路、S326江华白芒营至分水坳。

第二节　国土开发现状
一、现状特征
（一）空间集聚日趋明显
永州市目前进入快速城镇化阶段，城镇基础设施日趋完善，中心城区集聚功能增强，表现为农村人口向城镇地区聚集、生产要素向工业园区集聚。（附图6：人口密度图）
（二）城镇化率稳步提高
2013年，永州市城镇化率为41.26%，同比提高1.39%，建成区总面积为202.05km2，目前基本形成以中心城市、中心城市卫星城、副中心城市为点，城镇发展轴为线，经济片区为面的“连点成线、连线成网、连网成面”的“一主两副三卫、二廊三片四轴”城镇发展空间结构。

（三）生态保护态势良好
2013年，永州市国家、省公益林面积5624.58km2，森林蓄积量5460.27万m3，森林覆盖率61.03%，各级各类生态保护区33个（表1-7）。全市先后投入大量资金，实施流域治理、退耕还林、污水和垃圾处理等重大工程。2013年，全市万元地区生产总值能耗下降5.15%，单位规模工业增加值能耗下降8.55%。
表1-7 永州市各类生态保护区一览表 单位：个
类型
国家级森林公园
省级森林公园
国家湿地公园（试点）
国家级自然保护区
省级自然保护区
县级自然保护区
数量
8
3
2
4
2
14
（四）基础设施不断完善
2013年，永州市公路通车里程达2.5万km，农村公路建设643.13km。全年邮电业务总量25.8亿元，其中，邮政业务总量2.3亿元，电信业务总量23.5亿元。解决农村安全饮水人数33.94万人，新建沼气池8542口，农贸市场标准化改造57个，农村危房改造12328户，行政村配电网改造工程240个，行政村通宽带138个，新增通电话自然村115个。
（五）生活水平稳步提高
2013年，永州市城镇居民人均可支配收入18526元，农民人均纯收入8863元，居民家庭人均消费总支出7698元。人均住房面积40.4m2，恩格尔系数为0.38，基尼系数0.41，社会保障能力稳步提高。
二、突出问题
（一）可供开发空间有限
永州市以山地、丘陵岗地为主（表1-8），适合规模开发的国土空间少。由于山地与丘岗坡度大，土层薄，水土易流失，生态较脆弱，开发成本高，在现有条件下难以大规模有效利用。
表1-8 永州市地貌类型一览表
土地类型
平原
岗地
丘陵
山地
面积（km2）
3191.13
3979.13
3242
11044.53
占比（%）
14.29
17.81
14.51
49.45

（二）资源环境压力偏大
永州市人均资源占有量低，人均耕地面积为全国平均水平的50%，人口负荷为全国的2.07倍，人地矛盾凸显。同时，由于一些地区不合理开发利用资源，造成了地质灾害频发、环境污染、资源浪费、能源紧张等一系列问题。
（三）集约用地水平不高
永州市建设用地呈现一种低投入、低产出、低利用密度的“三低”状态，集约利用水平有待进一步提高。土地集约利用水平空间差异明显，表现出“北部高、南部低”的特点。
（四）区域经济差异明显
永州市北部区县（包括冷水滩区、零陵区、祁阳县）经济相对发达，而南部区县（包括蓝山县、江永县和新田县等）经济发展相对落后。全市大部分配套基础设施主要集中在北部县（区），而南部县（区）的基础设施建设仍不能满足当地居民的生活需求，不同地区人民的生活水平和配套公共服务设施差距较大。
（五）经济发展方式粗放
永州市属于湖南省欠发达地区，2013年人均GDP较全省低14812元。全市产业层次低，经济发展方式较粗放，工业仍以传统工业为主，新型战略性产业和高新技术产业缺乏。
（六）自然灾害威胁较大
受地形、气候等因素的影响，永州市洪涝、干旱、病虫害等自然灾害频发，每年因灾害导致的经济损失巨大。自然灾害不仅对经济发展和人身财产安全构成严重威胁，而且制约了永州市的生存和发展空间。
第三节 发展机遇与面临挑战
一、发展机遇
永州市处于“中部崛起”的边缘地带，北靠长株潭城市群，南邻珠三角，西通北部湾经济区，面临着良好的发展机遇。国家正提出打造以“南宁—新加坡经济走廊”和泛北部湾经济圈为核心的“中国—东盟”自贸区的升级版，将为永州市社会经济发展注入新的动力与巨大活力；在湖南“一带一部”战略格局下，永州市经济区位优势将进一步突出，产业发展的空间进一步增大；即将启动的湘桂运河建设将使得永州成为湖南面向粤海的“南出海口”；随着永州市交通网络的完善，高铁时代的到来，中心城区联城发展战略的实施，中心城市的辐射性将进一步增强；湘江源头纳入国家生态文明先行示范区，将探索实行资源有偿使用和生态补偿机制，创新区域联动机制，探索建立源头区域承接产业转移的负面清单制度和动态退出机制。面对新一轮的发展机遇，永州需明确新的发展目标，调整新的发展路径，开拓新的发展空间，挖掘新的支撑条件。
二、面临挑战
（一）区域竞争压力增大
长株潭城市群、环洞庭湖区域抢抓政策机遇，已站在更高的发展起点，大湘西地区利用武陵山片区扶贫开发政策，兴起了新一轮开发建设热潮，同属湘南板块的的郴州、衡阳借助武广高铁、沿海产业转移等有利时机，发展势头迅猛。面对新一轮激烈竞争，永州市发展任务更加艰巨。
（二）经济下行压力未减
近年来，尽管永州经济社会发展取得实效，但人口多、底子薄、欠发达等仍是永州市的基本市情，新型工业化、中心城市、基础设施等三大薄弱环节突破不够大，经济总量、人均量、发展质量等三大经济指标提升不够快，加快发展始终是永州压倒一切的首要任务。
（三）人地矛盾日益加剧
永州市正处于城镇化加速发展阶段，大量农村人口将不断进入城镇就业和居住，城市人口快速增加，需要继续扩大城镇建设空间。同时，交通、能源、水利等基础设施也将随着城镇化进程不断扩容完善，众多的城镇建设和基础设施建设必然占用更多空间，甚至不可避免地占用一些耕地和绿色生态空间，导致城镇建设与生态空间保护矛盾加大。
（四） 生态理念有待加强
永州市在湖南省内属于相对落后的地区，部分群众缺乏环保意识，破坏生态环境行为时有发生。急需推广先进的生态文明观、绿色低碳理念、主体功能定位等新的思想观念。
第四节 规划依据
1.《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）
2. 《全国主体功能区规划》——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局（2010）
3. 《省级主体功能区域划分技术规程》
4. 《湖南省主体功能区规划》——构建繁荣、和谐、秀美的新湖南（2012）
5. 永州市及各县（区）国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要
6. 《永州市城市总体规划（2001-2020）》（2010年修订）
7. 《永州市土地利用总体规划（2006-2020）》
8. 《永州市矿产资源总体规划（2008-2015）》
9. 《永州市水功能区划》
10. 《永州市旅游发展总体规划》（2011年修编）
11. 各县（区）以及部分乡镇城市总体规划
12. 其它相关规划文件

第二章 总体构想
第一节 主体功能定位与指导思想
一、主体功能定位
根据全国、湖南省主体功能区规划，永州市的冷水滩区、零陵区为省级重点开发区；祁阳县、道县为国家级农产品主产区；双牌县、新田县、宁远县、蓝山县为国家级重点生态功能区；东安县、江永县、江华瑶族自治县为省级重点生态功能区(表2-1)。另外还有40个各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、重要湿地划入禁止开发区域。
表2-1 国家和省《主体功能区规划》对永州市主体功能区的划分情况
县（区）
总面积(km2)
主体功能
重点建制镇
零陵区
1959
省级重点开发区域

冷水滩区
1218
省级重点开发区域

东安县
2211
省级重点生态功能区
白牙市镇、芦洪市镇
祁阳县
2519
国家级农产品主产区
浯溪镇（现为龙山街道、长虹街道、浯溪街道）、黎家坪镇、白水镇
双牌县
1739
国家级重点生态功能区

道 县
2441
国家级农产品主产区
县城区、寿雁镇
宁远县
2508
国家级重点生态功能区
舜陵镇（现为文庙街道、舜陵街道、桐山街道）
江永县
1633
省级重点生态功能区
潇浦镇
蓝山县
1807
国家级重点生态功能区

新田县
1004
国家级重点生态功能区

江华瑶族自治县
3216
省级重点生态功能区
沱江镇、河路口镇
注：此表以国家和省《主体功能区规划》内容为依据；重点开发区还包括划为农产品主产区和重点生态功能区的有关县城关镇和重点建制镇，以及国家级、省级产业园区。

二、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观和党的“十八大”和十八届三中、四中全会精神，按照“促进中部地区崛起”战略和承接沿海产业转移、建设“两型”社会的要求，坚持“在保护中开发，开发中保护”的方针，建设绿色生态家园；统筹考虑不同区域的发展基础、发展潜力和资源环境承载能力，前瞻性、全局性地谋划好全市人口和经济空间布局，综合运用各类调控手段和配套政策，加快建设主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的“品质活力永州”。
第二节 规划原则
一、以人为本，生态优先
坚持以人为本，把改善人民生活水平、提高人民生活品质、提升人民幸福指数作为主体功能区规划的出发点和落脚点，既要提供丰富的农产品、工业品和服务产品，也要提供优质的生态产品；坚持生态优先，坚守生态红线，坚守生态底线，强化生态修复，减少人为破坏，守护蓝天碧水，促进生态平衡，实现人与自然和谐相处，建设绿色生态家园。
二、空间优化，城乡协同
按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，立足资源禀赋特色，优化功能分区和空间布局，防止城镇化地区对农村地区的过度占用，同时也为农村人口进入城市提供必要的空间，全面统筹城镇与农村发展，破解城乡“二元结构”，着力提高城乡生活品质，逐步实现空间优化和城乡一体化发展。
三、明确功能，分类指导
依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对接国家、省主体功能区规划，科学划分功能区域，突出主体功能，兼顾其他功能，构成主次分明的区域分工体系，明确与各功能区域相适应的政策导向，推进各功能区域差异化发展，促进形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。
四、集约利用，高效提质
坚持集约开发，引导产业相对集聚发展、人口相对集中居住、经济相对集中布局，形成以中心城区为重点、县城、中心镇为骨干、一般建制镇为支撑的新型城镇化格局。将空间开发策略从“外延式扩张”向“内涵式增长”转变，节约集约利用土地，不断提高单位土地产出效率，大幅降低能源资源消耗，增强可持续发展能力。
第三节 主要目标
一、空间开发格局清晰
明晰空间格局，形成以中心城区为核心，沿泉南高速、G207国道、二广高速、厦蓉高速等四条交通走廊为轴线的“一核四轴”的城镇发展格局，集聚60%左右的人口和80%以上的经济总量；构建“一圈两区”为主体的现代农业空间格局，切实保障农产品供给安全；构建以“一源三屏”为主体的生态保护格局，有效保障生物多样性和生态安全。各类禁止开发区域得到严格保护。在此基础上形成功能明晰、疏密有致的国土开发格局。
二、空间利用结构优化
全市开发强度控制在6.0%左右。到2020年，全市城镇主体空间控制在2992km2以内，城镇化率达到60%，农村居民点占地面积减少到507km2左右，耕地保有量维持在3360km2，其中基本农田保护面积2900km2。绿色生态空间扩大，林地保有量维持在15290km2，湿地面积有所增加。受保护地区面积占国土总面积的比例达到20%以上。

三、空间利用效率提高
提高国土空间单位面积产值、单位耕地面积粮食和主要经济作物产量，增加单位面积绿色生态空间蓄积的林木数量。到2020年，单位面积的地区生产总值1100万元/ km2，单位耕地面积粮食和主要经济作物产量提高10%以上，中心城区人口密度达到1万人/km2左右。
四、区域发展协调性增强
“一核四轴”发展格局基本形成，区域间人均生产总值差距缩小到2：1左右，城乡居民收入差距缩小到2.5：1左右，基本实现城乡和区域间基本公共服务均等化和基础设施一体化。
五、可持续发展能力提高
单位地区生产总值能耗低于全省平均水平；生态系统稳定性增强，森林覆盖率稳定在61%以上，活立木总蓄积达到5800万m3，中心城区人均公共绿地面积达到12m2，单位面积绿色生态空间涵养的水量明显增加；二氧化硫、氨氮、化学需氧量、氮氧化物等主要污染物完成省下达的减排任务，城市空气质量达标率达到95%；农村面源污染得到有效治理；切实保护好源头水体，潇水、湘江干流水质总体质量达标率100%。

表2-2 永州主体功能区规划指标
序号
指 标
2013年（现状）
2020年
1
开发强度（%）
4.6
6.0
2
城镇空间（km2）
-
2992
3
农业空间（km2）
-
8448
4
生态空间（km2）
-
9141
5
城镇化率（%）
41.26
60.0
6
农村居民点面积（km2）
530
507
7
基本农田保护面积（km2）
2918
2900
8
耕地保有量（km2）
3390
3360
9
林地保有量（km2）
15322
15290
10
中心城区人口密度（万人/ km2）
0.8
1.0
11
单位面积地区生产总值（万元/ km2）
521.7
1100
12
城镇居民人均可支配收入（元）
18526
35000
13
农民人均纯收入（元）
8863
16000
14
单位GDP能耗（吨标准煤/万元）
0.848
0.62
15
森林覆盖率（%）
61.03
61.0
16
活立木蓄积量（万m3）
5460
5800
17
中心城区人均公共绿地面积（m2）
8.87
12.0
注：农村居民点面积、基本农田保护面积、耕地保有量、林地保有量等指标暂沿用《永州市土地利用总体规划（2006-2020年）》中的数据，届时根据土地利用规划修编情况进行动态调整。

第四节 空间开发战略格局
一、总体战略格局
根据地域特色、资源特点和现有基础，构建“一核、两区、三屏、四轴”的空间开发总体战略