国内外城市管治研究--学位论文--大学毕业设计论文.doc

目录1. 国内外城市管治研究综述1.1 国外城市管治研究1.2 中国城市管治研究2. 管治研究：地方政府的角色和作用2.1 地方政府角色和作用研究的背景2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战2.1.2权力分散化（decentralization）2.1.3新的城市社会和空间问题2.2 理论基础2.2.1 新制度经济学2.2.2 社会组织学2.2.3 公共经济学2.3 城市政府的角色和作用相关研究综述2.3.1 政府职能研究2.3.2 城市政府和区域、城市经济关系研究2.3.3 城市政府财政研究2.3.4 城市政府和私人部门关系研究2.4 研究框架的修订3 国外地方政府架构3.1 澳大利亚地方政府架构3.1.1 国家政府和政治结构3.1.2 地方政府演变及其立法和政治背景3.1.3 地方政府种类和等级3.1.4 地方政府职能3.2 印度地方政府架构3.2.1地方政府演变的立法和政治背景3.2.2 地方政府的演变3.2.3 地方政府的种类和层次3.2.4 地方政府职能3.3 日本地方政府架构3.3.1 国家政府和政治结构3.3.2 地方政府演变及其立法和政治背景3.3.3 地方政府种类和层次3.3.3.1 常规地方公共机构3.3.3.2 特殊地方公共机构3.3.4 地方政府职能3.3.5 中央地方联系3.4 泰国地方政府架构3.4.1 地方政府演变及其立法和政治背景3.4.2 地方政府种类和层次3.4.3 地方政府职能3.5 小结第一章 国内外城市管治研究综述1.1国外城市管治 管治是英文“governance”的意思。但该译法还未得到华人学术界的认同。香港学者将其译为“管治”；台湾学者将其译为“统理”；大陆也有学者，特别是政治学者和行政学者，将其译为“治理”。本文采用“管治”这一译法，是因为2000年5月在南京大学召开第一次城市管治学术研讨会后，国内城市规划和城市地理学界便普遍采用了这样的译法。研究20世纪60年代以后，西方资本主义国家进入了以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会（后工业社会），正由传统的福特主义（Fordism）和福利国家（Welfare State）转向后福特主义（Post-fordism）和“劳保”国家（Workfare State）。后工业社会的生产特征及全球化（Globalization）的进程，使得世界经济生产方式的空间性，既强调跨越边界、和区际差异，也强调控制和协调，作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市生产及生活等各个层面，而更加促使西方国家重新探讨适应其民主政治传统与当代新时代要求的制度管理模式。但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理（Government）和控制（Control）往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的即“管治”的理念。进入1990年代以后，管治的研究日益红火，发展成为1990年代西方政治学、公共行政学和经济学研究领域所用最多术语得越来越多的术语之一，内容还囊括了社会学、管理学和组织学等学科，逐渐具有成为独立的“管治”学科之势。学术界关于管治的研究也逐渐增多，如1998年国际社会科学界的许多国际研讨会均涉及管治问题。西方学者，特别是政治家和社会学家，对管治作出了许多界定（Alcantara,1998；杰索普,1999）。在这些定义中，全球管治委员会（Commission on Global Governance，1995）的定义具有代表性和权威性，其定义为：管治是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下四个特征：（1）管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；（2）管治过程的基础不是控制，而是协调；（3）管治既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。城市与区域管治是管治研究的重点（何兴华，2001）。城市管治不仅对分散化、贫困等与空间相关的问题感兴趣，同时对民主化、政府重组等没有明显空间意义的问题进行探讨（Lefvre, 1998; ; MacLeod et al, 1999; ; Cowell, 1999）。现在学者已经将它泛化为一定空间范围（一个国家、一个州）的管治问题（Le Gals，1998；Brenner, 1999）。关于管治的研究都明显具有政治色彩，与权力密切相关，最为基础的问题是关于政府作用的讨论，因此有关方面的研究也较多出现（Lefvre, 1998; Hall, 1996; Pierre, 1999）。除了西方发达国家，发展中国家的城市管治研究也正在进行。1995年墨西哥的GURI网络会议通过投票将城市管治列为发展中国家的城市研究的中心主题。近几年该组织在圣地亚哥（智利）、墨西哥、里约热内卢（巴西）、达卡（孟加拉）、珠海、达累斯萨拉姆（坦桑尼亚）、约翰内斯堡（南非）、阿比让（象牙海岸）、伊巴丹（尼日利亚）和突尼斯分别召开会议由地方学者、决策者、地方和国家政府以及非政府组织的代表共同就城市管治主题进行研究（顾朝林，2001）。1.2 中国城市管治研究在中国，过去20年的改革扩大了城市自主权。城市政府从中获得相当的独立发展资源，已有能力为市民和企业创造更好的发展空间。尽管中国在许多方面市场经济的机制已经开始运作，但城市管治中旧计划经济体制仍然盛行。现行的城市行政体系在国家资源分配和事权分享方面，直辖市、省会城市、地级市和县级市存在很大差别，导致这些城市间利益的冲突。同时，中国城市行政级别设置相当臃肿，阻碍了更广泛的公众参与管治。在这种状况下，中国需要一种新型的城市管治结构。同时西方管治研究的热潮也影响了中国学术界。因此，中国的管治研究也开始了。由于中国的研究起步较晚，因此目前不少研究是关于管治和城市管治概念的探讨和对西方文献的研究（陈振光、胡燕，2000；张京祥，庄林德，2000；王欣，1999）。也有不少学者开始对中国的城市管治研究做出展望。何兴华（2001）提出了中国开展城市管治研究的切入点是：城乡关系问题和不同性质社会组织关系问题。顾朝林（2001）认为中国属发展中国家，同西方国家城市发展相比，城市管治可借鉴的东西不多，因此必须结合中国城市发展的独特平台，通过探索其他发展中国家城市管治，来进行我国的城市管治研究。陈振光等（2001）认为中国的城市管治要从中国的实际出发，并提出要进行中国城市管治的实证研究。中国学术界其他领域的学者，如行政学、政治学等也开始对管治进行研究。近期的研究大多也集中在概念的辨析和理论引介上（俞可平，2001；毛寿龙，2001；程杞国，2001）。参考文献Asian Development Bank(1997), Governance: promoting sound development management. Manila: Asian Development Bank.Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood. Oxford University Press (Oxford), 1995 Commission on Global Governance. Our Global NeighborhoodM.Oxford: Oxford University Press, 1995Cowell, R. and Murdoch, J. Land use and the limits to (regional) governance: some lessons from planning for housing and minerals in England. International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 23, No. 4,654-669, 1999De Alcantara, C. H. (1998), Uses and abuses of the concept of governance, International Social Science Journal, 50(1):105-113.Hall and Huhhard. The entrepreneurial city: new urban politics, new urban geographies?. Progress in Human Geography, Vol. 20, No. 2, 153-174, 1996John, P. and A. Cole. Urban regimes and local governance in Britain and France: policy adaptation and coordination in Leeds and Lille. ESRC paper, 1997Le Gals. Regulations and governance in European cities J.Oxford: International Journal of Urban and Regional Research, , 1998, 22.Le Gals. Regulations and governance in European cities. International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 22, No.3, 482-506, 1998Lefvre. C. Metropolitan government and governance in western countries: a critical review. International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 22, No. 1, 9-25, 1998MacLeod. G. and Goodwin. M. Space, scale and state strategy: rethinking urban and regional governance. Progress in Human Geography, Vol. 23, No. 4, 503-527, 1999Neil Brenner. Globalisation as Reterritorialisation: The Re-scaling of Urban Governance in the European Union. Urban Studies, Vol. 36, No. 3, 431-451, 1999Pierre, Jon. Models of urban governance. Urban Affairs Review, Vol. 34, No.3, 72-97, 1999鲍勃 杰索普（Jessop, B.）. 治理的兴起及其失败的风险: 以经济发展为例的论述J. 北京：国际社会科学（中文版）, 1999,2.陈振光、胡燕，“管治”：理论角度的探讨和启发， 城市规划，2001，9陈振光、胡燕，西方城市管治：概念与模式，城市规划，2000，9程杞国，从管理到治理：观念、逻辑、方法，新华文摘，2001，12顾朝林，发展中国家城市管治研究及其对我国的启发， 城市规划，2001，9何兴华，管治思潮及其对人居环境领域的影响，城市规划，2001，9毛寿龙，现在治理与治理变革，新华文摘，2001，12王欣，1999，管治的由来与概念。会议论文（及会后修改稿）。“半个世纪以来中国城市发展的回顾与前瞻”国际学术会议，1999年12，中国中山市俞可平, 治理和善治：一种新的政治分析框架，新华文摘，2001，12张京祥，庄林德，管治及城市与区域管治一种新制度性规划理念，城市规划，2000，6第二章 管治研究：地方政府的角色和作用2.1 地方政府角色和作用研究的背景2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战国际上，全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战。第一，城市间的竞争变得更加残酷。城市努力试图推销自己以赢得大量投资。这样的竞争被称为“场所战争（place wars）”。这意味着城市管治从福利国家模式向经济发展模式的转型。在越来越激烈的竞争中，城市政府不管是选举产生还是任命的都已经变得更加企业化，开始与地方福利主义产生冲突。第二，同质化的全球文化也伴随着城市地方的、独特的文化。地方文化本身的商品化成为吸引旅游和投资的手段。第三，许多城市认为国家政府对于帮助它们发展经济不再有用，因此也不再依赖他们的拨款。这体现了在全球化的世界中新的城市区域关系的变化。最后，通过国际合作（有时和跨国机构）和跨国网络,城市已经将自己置于一个国际舞台上（Kearns et al., 2000）。城市如何在国际舞台上获得一席之地，如何利用国际资源，是每个置身于国际舞台的城市政府所必须考虑的。2.1.2 权力分散化（decentralization）世界银行城市发展部的Campell指出，近50年来世界潮流的方向是各国决策权的重心在下移（张庭伟，2000）。权力下放(decentralization)使大量决策权和公共财政开支从中央政府转移给了城市地方政府。在拉丁美洲，全部公共财政开支的40%是经过城市政府之手支出的，中央政府不再垄断国家公共财政了。市政府和地区政府（尤其在欧洲）的独立性比过去任何时候都要大。如果说城市重要性的上升表现在市政府决策权的增加上，市政府决策权的增加则表现在四个方面（张庭伟，2000）：第一，市政府的决策范围扩大了，相当部分的公共支出和城市发展政策的决策权已交给城市。第二，市政府可利用的政策杠杆和财政杠杆增多了，在地方税收政策、土地政策等方面，市政府比过去有更大决定权。第三，由市政府主导的城市贸易额大幅度上升，对外贸易的渠道由中央转到地方、转到民间公司。第四，对城市未来发展方向的控制权已基本掌握在市政府手里，中央的干预大幅减少。中央政府通过决策权下放、分税制、允许地方直接对外贸易等政策，鼓励城市的自主能力，也培育了城市的竞争能力。以中国的情况来看，改革开放以前，中国像个“全能国家”，对社会和经济实行完全的行政管治，地方发展依靠中央政府的投资决策，而地方政府的角色最多只是提供信息（伍美琴，1999）。改革开放以后，城市政府的角色迅速发生了改变，近年来中央基建投资只占主要大城市建设总投资的不到20%，绝大多数的城市建设项目是由各城市政府自己主导的。除了机场等大型项目要经中央立项，大多数城建项目从立项、筹款到建设均由市政府决策。2.1.3 新的城市社会和空间问题由于互连网的兴起，人和地点的联系比以前更加松散，以致城市可以被认为是“关系网和不同空间尺度叠加后的一个节点（Healey et al, 1995）”。现在的城市中存在更多的社会分异。新的生活方式正在不断的被尝试和被适应。人们以不同的方式生活，不同的方向去旅行，不同的时间购物。当旧的生活方式的一致性和确定性消失后，管治城市中共享的空间越来越受到挑战。这反映在城市政府上是对管治控制的丧失（Kearns et al., 2000）。社会分异和活动的差异中在空间上的反映至少有两个。第一，社会空间的极化（polarisation）和排斥（exclusion）。在欧洲城市中，社会排斥过程产生了被排斥人群在特定社区的集中。对于社会排斥，一种“内生和再形成的空间”存在着。反映这些环境的管治必须包括新的人本的（people-based）和地本的（place-based）政策的组合（Madanipour et al., 1998）。第二，社会经济变化在空间上的反映可以从新的城市空间形式上表现出来。在英国，城市的内（inner）和中环（middle-ring）地区衰落了，郊区和小城镇拥挤，农村缓慢的城市化伴随着城市扩展，城市走廊（urban corridors）和“边界”城市（edge city）正在形成。郊区生活方式、新的消费场所和在高质量环境地区的高科技商务园区产生了互相矛盾的管治反应。促进增长和环境的可持续的平衡是近乎不可能的。房地产开发的城市空间大于没有住宅的城市用地以致城市结构的内外被翻了个（inside-out）（Bramley et al., 1999）。而在美国，学者们也因此在争论郊区蔓延和“精明扩展（smart growth）”的关系（Danielsen et al., 1999）。2.2 理论基础2.2.1 新制度经济学1960年代和1970年代，越来越多的学者发现了制度在经济分析中的重要性，新制度经济学 新制度经济学的“新”主要是为了区分较早的那种注重对制度作描述性分析的研究。那些早期的研究是由德国的“历史学派”和美国的制度主义理论家在19世纪和20世纪初倡导的。现在所说的制度经济学一般都指新制度经济学。由此兴起。20世纪新古典经济学的主流已经假定了制度是外部既定的，各类主体已很好的适应了制度各类主体已很好地适应了制度。充其量新古典经济学也只是将制度作为经济模型中的一个复杂为问题来处理。所以新古典增长理论只能识别那些最直接的增长条件，如资本积累和技术变革。而要解释人们为什么要储蓄、投资、学习并收集有用知识，就必须着眼于经济成败背后的各种制度体系和价值体系。而且，有大量的障碍在阻碍增长，但有几类制度却能比其他制度更多的激励人们去克服既有的增长障碍。由于对标准经济学及其抽象、枯燥的模型日益不满，许多学者现在采纳了制度经济学的核心判断，即制度在协调个人行动上发挥着关键作用。制度构成着关键的社会资本：可以说，它们是导引人际交往和社会发展的“软件”。实际上，我们正在发现，软件通常比硬件（有形事物，如物质资本）更重要。制度经济学的分析并不视资源或人的需求为既定，而是聚焦在于发现和利用新需求和新的有用资源的过程中所发生的演化和经济增长。尽管新制度经济学突破了新古典经济学的研究方法，但新制度经济学是以新古典经济学为基础的。威廉姆森（1975）总结过新制度经济学的几个重要特征：（1）新制度经济学充分假设，制度有深刻的效率因素。无数的争论文章都从效率角度评价了经济组织的比较微观特征。由于新制度经济学利用了“理性精神”，因而它保存了与主流经济学的关系。（2）新制度经济学坚持认为资本主义经济制度的重要性，不仅在于技术本质，也在于管理方式结构，后者带来不同的组织类型中信息传递、激励的分权控制的区别。（3）新制度经济学用的是比较方法，一种可行的形式与另一种相比，而不是与抽象的无摩擦的理想形式相比较。在这种比较中，特别有用的一个概念是，就是交易成本。（4）新制度经济学很早就认为，经济组织的中心问题，归本求源是人类活动者的行动属性，行为假设被看作是现实中的重要部分。威廉姆森的论述反映了新制度经济学的根本特色，也道出了新制度经济学与新古典主义的渊源关系。新制度经济学的核心就是运用交易成本来分析交易的多样性。交易成本概念是新制度经济学最重要的也是最早提出的概念。所谓交易成本就是“个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们排他性权利的费用包括事前准备合同和事后监督和强制合同执行的成本。”交易成本在一定程度与索取有关交易信息的费用相联系。交易成本被称为“转换成本”，与运输成本相似，以某种方式来降低不确定性。交易的概念最早由康芒斯提出，他认为“交易”有三种：买卖的交易，即平等人之间的交换关系；管理的交易，即上下级之间的命令和服从关系；限额的交易，主要是指政府对个人的关系。人们在交易中要利用契约这种交易形式。它是买卖双方达成的合法的承诺。如同完全竞争市场上的价格是最优价格一样，新制度经济学认为只要没有阻碍，各种组织形式就存在竞争，能使交易成本最小的形式会最终存在下来。而若立法者或政府等许多行动不是最优的，则可以从其他方面寻找原因。新制度经济学文献对于前苏联式国家结构的分析充分说明了制度是如何阻碍经济增长这样一个重要的问题。新制度经济学对所有制与行政制度的研究使人们能清楚的认识现实社会中产权结构和制度的变迁困难性。科尔奈最近曾深刻指出，“力求通过市场协调来调节国有部门，这是社会主义蓝图的核心。但结果证明，这不可能减少行政机构的支配性影响，国有制与市场协调之间的联系，我们可以称之为弱联系”。“没有恰当的所有制形式的重要支持，就不可能产生理想的协调机制，同样没有相应的协调形式，也决不能得到理想的所有制形式。”社会基本制度的不协调，更难产生均衡、有效率的契约形式。2.2.2社会组织学早期对社会组织学理论作出重要贡献的学者中，马克斯韦伯（1864-1920）最为突出。他的不朽著作是以对科层制的分析诞生的。这一著作使得某些人尊称韦伯为“组织学之父”。韦伯科层理论的中心思想是提出作为“理想”形式的科层制机构及其基于理性决策的构建过程。知识和能力被看成是优越于任人唯亲的因素，是组织构建的基础。韦伯所设想的科层制组织建立在下述原则之上：（1）组织中存在的劳动分工应对每个成员的权力和责任进行明确的界定，并且作为公务责任而用法规的形式固定下来；（2）组织的所有官员应当按权力的等级结构组织起来，产生出以阶梯原则为基础的指命链；（3）官员应当是被任命的，而不是被选举出来的，等等。韦伯的贡献虽说是组织学理论的一个里程碑，然而迟至1940年才被人们注意。正如沃伦（Woren）所指出的：当人们开始热心的寻求对大规模组织如何运行的解释时当人们开始热心地寻求对大规模组织如何运行的解释时，注意力才集中到韦伯和他的著作上。直到1920年代，人们才开始协同一致的对组织的工作进行研究，其中心框架是：如何对组织的工作进行恰当的研究，并且能从中得出关于“如何将这项工作进行得最好”的原理。这时的理论重点放在想使各部分相互协调运作的正规组织上，这便是现代组织学的前身。后来社会组织学又分成若干流派，比较著名的有经典学派和行为学派。经典学派试图创造一组理性的方法，以架构组织各分支之间协调关系的结构和过程。他们相信，如果能有一些理性的方法和技术，组织将能更好的达到它所确定的目标组织将能更好地达到它所确定的目标。该理论由四大块组成：职能分工、阶梯过程与职能运行过程、结构和管辖跨度等。经典组织理论的其他几大块都是建立在以上基础之上并逐步发展起来的：适当的劳动分工被称为人类发明的重要经济概念；阶梯过程和职能运行过程则分别指垂直方向和水平方向上的发展；结构表示组织工作垂直的分布排列，是权力和责任关系的等级图景，提供组织工作的协调一致；组织上的上下级关系构成了上级对下级的“管辖跨度”，将一组下属有效的置于某管理者的监管之下，对经典学派来说，在组织构建中至关重要。整个组织所有管辖跨度结合在一起而构成结构，结构的形态决定于它的各个管辖跨度的数目和规模。这种形态基本上有两类：具有狭窄管辖跨度的高形态和有很宽管辖跨度的扁形态。卡斯特贝纳德是行为学派的著名人物。他于1938年出版的管理者的功能一书已经成为组织学的又一部经典文献，他将组织中正式组织的需求和非正式组织的需求联系起来，从而提出了一种关于组织如何运作的见解。贝纳德认为，组织的各个分支分化出来以后之后，就产生了把它们联系在一起的以构成有效整体的需要，而这就是“整合”的作用。组织越分化，子系统间的协调和联系就越有必要。2.2.3 公共经济学公共经济学的各种理论的目的在于将政府与社会、经济与社会各要素和机制结合在一起，把决策体系的组成继续扩大到由政府、市场和社会三者组成的互动关系网络中。,其中公共选择理论是公共经济学最著名的理论。公共选择的代表人物有布坎南、弗里德里希哈耶克（Friedrich A. Hayak，1960）、弗里德曼夫妇（Milton Friedman & Rose Friedman，1980）等。公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为行政学的一个思潮或学派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。在利用多种经济学的理论、模型和方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其成因做出了如下诊断：（1）政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。通常，允许某机构对某项公共服务进行垄断的理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得毫无效率。（2）政府机构产出的质和量难以测定和度量，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。（3）公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。（4）由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能与效率联系起来，由此产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效绩为维护扩大本部门预算的能力，提高效率，节省开支，只能导致年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的不断扩张。除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题极其成因的分析与其他经济学基本雷同公共选择对政府面临的问题及其成因的分析与其他经济学基本雷同，其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府自身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系（黄丽，2001）。它认为“没有任何逻辑由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且改革实践收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：（1）组织类型的理性选择。私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共服务公司和政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下，对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。（2）市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制公私组织之间及公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了自由选择服务机构的机会。公众由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公众对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。（3）分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择主张的分权特色在于：分权可以达到“权威分割”（Fragmentation of Authority）的目的，且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉，这样公众才有自由选择的可能。（4）公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多；数量多，选择才会更为便利。对于小的程度，公共选择提出了四条标准：便于控制；利于提高效率；具有政治代表性；体现地方自治。（5）自由化，。其主要表现是放松管制包括放松市场管制和社会管制。公共选择的核心虽然是所谓的“市场价值的重新发现和利用”，但却有机的将政府与政府之间的关系巧妙的融入到政府与市场和政府与社会的关系结构中，形成了一个合理的组织网络和科学的解决方法（黄丽，2001）。2.3 城市政府的角色和作用相关研究综述2.3.1 政府职能研究柯武刚（2000）等认为政府的职能通常是：（1）保护公民的各项自由；（2）生产共享品；（3）在分配产权。为了履行这些职能，政府要投入代理成本；而为了偿付这些成本，政府必须征税以便管理和筹措各种物质资源。这个论述在西方经济学界己被普遍接受。而政府的核心职能在西方近年的关于政府规模和政府改革的讨论中一直是讨论的中心话题。其实在很早以前，米尔顿弗里德曼（1962）在这方面给出了一个规范的回答：政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的邻域效应（neighborhood effects），政府还应在保护无责任能力者（精神病人或儿童）方面、辅助私人慈善团体和普通家庭方面有很重要的职能要履行。不少人也同意这样的看法。改革家，前新西兰财政部长，露丝理查德森也采取了相似的立场。她主张将政府的职能减少至核心职能。这一主张的产生是基于对政府的这样的一种认识：公民是委托人，他们定期选举政治家作为他们的代理人。在这些代理人中，有一部分人组成了董事会（内阁）。它制定总方针并明确的列出目标。根据这些方针和目标，可以衡量官僚经理及其政府部门的业绩。简单明了的目标，以及与业绩挂钩的报酬，再加上最高经理的有限任期，将在公共行政机构中造就恪尽职守的激励并抑制代理人的机会主义。但董事们不应该卷入如何生产政府服务或如何购买必要投入的管理活动。这是专家经理、政府职能部门的行政领导人及其助手们的任务。在整个过程中，涉及政府事务中最高经理的契约可以规定效率红利（efficiency dividend），而为了减少实现所定目标的成本，应借助于国际标准。因此，改变规则组合能创造减少政府代理成本的激励。与此同时，以政府“企业化”思想为背景的管理模式商业模式越来越受到重视，并被广泛应用于西方国家行政制度改革的实践中。所谓“政府企业化”，就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立企业化政府，要求政府有新的理念。对此，美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府一书中归纳为十个方面，即企业化政府应当是：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2） 社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲求效果的政府：按效果而不是投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。克林顿给予了高度评价，指出它给我们提供了改革政府的蓝图。政府在克林顿的推动下，美国掀起了“再造政府运动”。总的来说，现代政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必自己动手处理。政府应推动法规松绑的工作，公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成（张立荣，2001）。2.3.2 城市政府和区域、城市经济关系研究按照制度经济学的基本观点，好的城市政府必定能促进区域、城市经济的发展；反之，则不然。早在1960年代，意大利学者在研究一些城市的企业时发现。如果没有地方基础设施和商务服务支持的健康的策略，没有高效的地方和国家管理，没有地区从国家获得帮助的可能性，那么基于小企业的地方经济注定要失败。而城市政府的政策对于这些小企业的成长起着很关键的作用（Le Gals,1998）。AnnaLee Saxenian在他写的区域优势（Regional Advantage）一书中，对波士顿和硅谷进行了比较研究。波士顿本来有很多大的电脑公司，80年代大量减少。而硅谷的电脑公司却发展很快。他认为原因在于文化和制度。他提出，企业的竞争力，不能只看资金、技术，还要看文化和制度。相对于波士顿的严谨制度，硅谷是个开放的、自由的、流动率很高的城市，是人的流动带动了技术的流动。而对于地方层面来说，制度环境主要是由城市政府提供的。香港学者沈建法（2000）从另一个角度阐述了城市政府与城市经济的关系。他认为由于日益加深的全球化以及全球和区域经济的不断调整，使得城市，、国家和地区之间的竞争日益加剧。城市政府为了稳定和发展当地经济，并争取选民的支持，需要面对商界、社会团体、公共机构等利益团体的压力做出政策选择。从这种意义上讲，城市政府并不是一个独立的实体，它在一个范围广泛的政治-经济体系中处于从属或依赖的地位。2.3.3 城市政府财政研究财政学是宏观经济学的一个分支，以往的研究往往集中在联邦政府或者一个国家政府的财政问题（萨缪尔森，1992）。现在也有学者开始研究地方的财政问题，他们的研究兴趣集中在财政制度中的地方政府的经济职能。对于经典的政府的经济职能来说，稳定政策是第一条。传统的观点认为地方政府在这个方面是软弱无力的，理由是地方政府没有货币发行权。而现在的学者认为，尽管地方政府在他们辖区内的影响受到限制，也不大可能去影响辖区之外，但是所有地方政府的总和对国民经济状况是有影响的（Fisher, 1999）。对于政府的分配政策来说，传统的观点仍然是地方在再分配资源的能力方面受到限制，原因是不同的辖区采取了不同的分配结构，以及个人和企业很容易在辖区间流动使再分配目标受挫。但是现在的观点是辖区间纳税人的流动性并不能由来严格证明应消除地方的再分配政策，任何政府适合推行再分配政策的问题取决于大众对各种收益水平的态度（Fisher, 1999）。2.3.4 城市政府和私人部门（private sector）关系研究近年来西方出现了政府的公共服务提供私有化的趋势。许多学者（柯武刚等，2000）认为，在不占主导地位的场合，可以靠公共预算来进行间接供给；用公共资金收购物品和服务，政府充当质量控制者，而不是生产者，让私人部门来充当生产者。他们的理由如下：（1）应当将如何为这些物品和服务的供给活动筹措资金这一问题与是否应使用政府拥有（社会化）的生产手段来生产这些物品和服务这个问题区分开。如果从政治上看来，靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式，这种方式还能向公民们提供较多的选择。（2）公共的所有和控制问题还应当与公共垄断问题分开来考虑。即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有理由要求在不同的公共机构之间展开竞争，并要求在公共机构与私人机构之间展开竞争。由于测量成本和通讯成本的下降，现在已经不存在什么技术上不允许竞争的“自然垄断”。（3）在共享品的社会化生产上，第三个重要问题是可稽查性（accountability），即就公共财产在使用中所发生的全部成本和回报提供充分而透彻的信息，并使政府拥有的生产者服从严格的预算控制。当公共生产投资被公司化时，即它们的活动在管理上是与涵盖政府一般活动的预算相分离时，可稽查性就得到了加强。（4）政府机构的生产创造着“政治性企业”（political firms）：国有制不仅赋予这些企业在市场中的经济影响力，而且还赋予其对政策制定活动的直接政治影响力。由于没有任何个人有权直接索取公共部门经营的最终利润（也无人对亏损承担直接责任），且其所有权通常不能转让（除非通过私人化），“政治性企业”将不会像私人公司那样受到委托人的严密监督。但是，最近也有研究表明以上观点并不一定完全正确。西班牙有学者（Pina，2001）在对西班牙几个城市的私人和公共交通管理效率进行了比较研究。研究没有发现私人和公共的城市交通管理的效率有什么明显不同，因此私人管理并不一定比公共管理更有效率。研究同时发现与较大的城市比较而言，较小的城市，由于拥有较少的设施