基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践.pdf

第 卷 第 期 年 月沈 阳 体 育 学 院 学 报 .群众体育基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践杜 唯王 超王相博赵宏炟杜春华何元春(.哈尔滨体育学院 体育艺术学院黑龙江 哈尔滨.哈尔滨体育学院 研究生院黑龙江 哈尔滨.哈尔滨体育学院 体育教育训练学院黑龙江 哈尔滨.哈尔滨体育学院 冬奥学院黑龙江 哈尔滨.厦门大学 体育教学部福建 厦门)摘 要:运用文献资料及个案研究等方法对政府购买公共服务项目制运行逻辑、现实困境等进行跟进研究 研究表明就政府购买公共体育服务项目制运行无论是代理理论还是管家理论任何单一理论均缺少应有的解释能力集中表现在:)行为关系较为单一)缺乏监督与管理)缺乏信任与授权项目制运行屡屡受阻)关键利益处理不当协同治理效能不高 从一元治理到二元治理项目制运行中的代理理论和管家理论并非完全对立两者也完全可以有机地统一在同一个运行框架之中 为此本文结合案例调研提出要共同发挥两大理论的指导作用、双向协同治理行为达成目标一致、重视内外兼顾的激励机制、注重显性契约与隐性契约协同治理的政府购买公共体育服务项目制提升路径关键词:项目制政府购买公共体育服务代理理论管家理论中图分类号:文献标志码:文章编号:():./.(.):.:).:收稿日期:修回日期:基金项目:国家社会科学基金项目“数字赋能城市社区公共体育服务质量改进研究”()作者简介:杜唯()女副教授硕士主要研究方向为体育教育训练学通信作者:何元春()男教授博士博士生导师主要研究方向为体育与健康教育:.政府向体育社会组织购买公共体育服务已成为公共服务领域创新供给的新常态 党的十八届三中全会提出适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担从宏观上对社会组第 期杜 唯等:基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践 织承接政府购买服务工作提出了新的要求 年财政部发布的关于做好 年政府购买服务改革重点工作的通知再次强调要“继续加大与民生密切相关的公共服务领域政府购买服务改革力度提升其质量和效率助力公共服务精准提供”从微观上对购买方的政府和供给方的社会组织提出了更高要求 同年 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见提出“制定政府购买全民健身公共服务的办法及实施细则”的重要任务 在此背景下我国政府向体育社会组织购买公共体育服务已经成为政府提供公共服务的重要措施 当前我国全民健身公共服务呈现出供需之间失衡的现象主要是因为公共体育服务不完善、不畅通、不连贯导致整体服务水平不高 近年来项目制政府购买公共服务走进大众视野借助项目制的优势在某种程度上更为有效地推进了体育公共服务 为了贯彻落实党和国家的体育强国、健康中国等战略目标构建更高水平的全民健身公共服务体系深入探讨政府购买公共体育服务项目制的运行逻辑、现实困境与提升路径刻不容缓学界运用不同的理论对政府购买公共服务项目制展开热议 一方面从代理理论视角审视了我国政府购买公共服务认为多元主体之间的结构、制度、管理和能力建设等要素与环节的缺失导致逆向选择风险和道德风险另一方面超越代理理论以管家理论重塑政府购买公共服务行为认为由于社会组织发展得不成熟所以在实践中需要警惕管家关系异变为合谋关系 从理论和实践层面来看项目制运行主要以代理理论和管家理论为基础经过数年的探索和试验学术领域通过对代理理论和管家理论的分析普遍认为这两个理论描述了从冲突走向和谐和从分离走向整合的进程 事实上项目制在政府购买公共体育服务中的优势还未能充分展现只是社会环境、制度选择了体育项目制也正是基于项目制的理论推进了政府购买公共体育服务 当前学界就政府购买公共体育服务的运行现状、困境及体制机制等多有研究且研究成果颇丰但基于代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制研究尚未见到本文借助个案对代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制运行逻辑、现实困境及其提升路径进行深入研究希望借此研究为重塑政府购买公共体育服务行为提供帮助为制定政府购买全民健身公共服务的办法及实施细则提供支撑为构建更高水平的全民健身公共服务体系提供借鉴 政府购买公共体育服务项目制运行逻辑.代理理论与管家理论为项目制研究提供理论基础代理理论()兴起于 世纪 年代末至 年代初根据詹森和麦克林的观点委托代理关系就是“一个人或一些人(委托人)委托一个人或一些人(代理人)根据委托人的利益从事某些活动并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”代理理论有两个前提假设一是委托方和承接主体之间存在着利益冲突二是与委托人相比代理人掌握着大量的信息所以承接主体也会通过信息的不对称性来寻求自身利益而不是共同利益为了确保代理人与委托人的行为利益达到一致并根据委托人的意向执行委托人需要利用一系列的外部管理手段如物质激励、处罚、信息系统以及监督机制来进行管理(表)管家理论()最早由戴维斯舒尔曼和唐纳森在 年首次提出其核心观点是“管理者不全是被个人利益所驱动而是扮演着与委托人相同的管家角色两者目标是一致的”而且“当委托人和代理人拥有相同的核心价值观时代理人同样也会产生一种内部责任进而产生负责任的行为所以这时董事会就必须要与作为管家的 发展出一种相互合作、完全信任的关系通过董事与首席执行官的共同任职来实现股东利益的最大化”因而管家理论更强调通过增强个人责任感的内部管理来保证行为利益的一致性而不是采取外部管理的方法来打击代理人的积极性(表)表 政府购买公共服务项目制主要支撑理论适用性和主要行为特征 逻辑起点代理理论管家理论人性假设经济人假设社会人假设行为关系委托代理行为关系委托管家行为关系指导思想监督与管理信任与授权关键利益利益冲突利益一致治理方式外部管理、物质激励内部管理、非物质性激励潜在效益潜在成本最小化潜在利益最大化 沈 阳 体 育 学 院 学 报第 卷.代理理论与管家理论目标行为统一共同作用于项目制从理论层面看代理理论与管家理论在主要行为特征上是存在分歧的其本质主要是认识的角度不同 从代理理论的角度看政府购买公共体育服务是一组建立在个体理性基础上的包含所有明确条款的正式契约强调契约要素的清晰性和可问责以及合同运行过程中明显的权责边界 代理理论认为委托代理行为关系是建立在经济人假设基础上的由于委托方与承接主体之间存在利益冲突而且承接主体注重自我服务所以政府对承接主体缺乏信任必须坚持监督与管理的指导思想采用物质刺激机制执行外部管理治理机制 从管家理论的角度看政府购买公共体育服务是一组建立在人与人之间相互信任基础上的情感组合强调公共价值的重要性即人与人之间在价值认同中的相互沟通和协调也依赖于文化、习俗等社会规则而形成的行为范式 管家理论认为管家型委托关系是建立在社会人基础上的承接主体认同自我实现和受尊重的需求希望在信任、授权、尊重和协作等非物质性激励机制中实现公共价值 因此政府购买公共体育服务项目制的本质是既包括权责边界明确的正式契约也包括价值认同信任关系的非正式契约 在项目制运行过程中正式契约下的委托代理行为关系倾向于潜在成本最小化非正式契约下的管家型委托关系倾向于潜在利益最大化 从公共体育服务的基本特征看公益性、普遍性、基本性和文化性决定了政府购买公共体育服务项目制一定是正式契约和非正式契约的组合模式双向的委托代理行为关系和委托管家行为关系是项目制绩效最大化的保证因此代理理论和管家理论的目标是统一的行为是共生的而且两者在项目制中并不存在实质性区别只是表现的形式不同.代理理论与管家理论融合促成项目制协同治理政府购买公共体育服务的利益相关主体包括政府、社会组织和社会公众三大主体相互之间存在着不同的潜在风险如政府的逆向选择和道德潜在风险、社会组织的生存危机和主体价值丧失潜在风险、社会公众的被动性和公信力潜在风险等 上述利益相关主体间潜在风险存在的原因主要是相互之间的潜在关系和关键利益问题即不信赖和不信任、利益冲突和利益不一致性上的问题 就项目制的治理模式而言主要体现的是政府主动构建社会组织的治理体系这有力地契合了政府转变职能与服务型政府建设的民生政治需要又在嵌入式治理系统中有效规制了社会组织的发育形态与类别结构因此政府购买公共体育服务项目制应该是一种具有横向协同和整合机制的整体治理体系以此有力回应利益相关主体间的潜在风险 由此看来政府购买公共体育服务项目制既需要代理理论的外部管理、物质激励的治理方式也需要管家理论的内部管理、民主协商合作的治理策略形成两种理论融合的治理模式 不完全契约理论认为契约包括显性契约和隐形契约 所以政府购买公共体育服务项目制也包括显性契约治理和隐性契约治理 显性契约治理是指利用明确的合约条款按照权责边界处理政府与利益相关者之间的各种关系隐性契约治理是指利用信任、情感、文化等公共价值指引政府与利益相关者之间的各种关系 政府购买公共体育服务项目制需要依靠显性契约治理的权责边界规制利益相关者行为也需要依托隐性契约治理的公共价值引导形成多元共治的行为 很显然政府购买公共体育服务项目制是显性契约和隐性契约的协同治理综上所述作为一种新的国家治理工具项目制采取自上而下的专项转移支付方式进行资源配置各级地方政府通过竞争以项目申请的方式获得资金以加大民生工程和公共服务的有效投入这种方式统称为项目制 就内涵而言代理理论和管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制运行逻辑与制度经济学契约理论研究的正式契约和非正式契约的共同组合的意义相通是显性契约与隐性契约协同治理的共同形式 政府购买公共体育服务项目制的现实困境为了对政府购买公共体育服务项目制运行逻辑有一个更客观的认识和评判本研究选取具有代表性和说服力的 个公共体育服务项目案例进行具体分析(表)选取原因:)决策咨询、全民健身活动指导、赛事组织和场馆运营类服务项目基本涵盖了当前政府购买公共体育服务项目制的主要类别)这 类项目的采购也基本符合当下印发的中华人民共和国政府采购法以及政府采购品目分类目录所规定的地方政府项目采购预算必须要达到国务院财政部门规定的相关要求 因此本文基于代理理论与管理理论融合视角结合 个案例探讨政府购买公共体育服务项目制的现实困境第 期杜 唯等:基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践 表 政府购买公共体育服务项目制运行 个具体案例对比情况 项目决策咨询类全民健身活动指导类赛事组织类场馆运营类项目简介承接对象 省 市 大学体育教学部师生 省 市 师范学院体育学院师生 省 市乒乓球协会 省 市海旅天市集团承接内容 市现有公共体育场馆社会化改革现状调研 市城市社区全民健身活动开展指导一年一度的 市“谁是球王争霸赛”清浦区青少年校外体育活动中心体育馆项目执行信息公开招标信息公布于体育局网站中标信息为协商、指定未公开招标信息公布于政府采购网但中标信息仅公示 天未涉及信息公开有信息公开且公布于政府采购网采购金额 万元 万元 万元运营权资金发放不及时比较及时及时无资金配套协调与对接工作不到位存在欠缺较到位较到位较到位评估方式组织评审会评审提交材料组织评审提交结项材料未组织评审组织评审会评审项目成效不满意较满意较满意较满意.行为关系较为单一由表 可知委托代理行为关系和委托管家行为关系双向完成的全民健身活动指导类和赛事组织类两类项目制在总体绩效上要明显好于行为关系较为单一的决策咨询类和场馆运营类 从案例中可知单一行为关系下的项目制存在 个问题:)倾向于委托管家行为关系的项目制因缺乏监督与管理会导致绩效降低 在决策咨询类项目案例中项目制的利益相关主体间的合作成效是“不满意”其主要原因是在项目执行中政府未能及时履职:一方面资金发放不及时这正如该项目负责人所言合同期限只有 个月如果前期的调研、小型会议等都由项目组自行垫付就无法调动调研团队的工作积极性另一方面协调与对接工作不到位存在欠缺)倾向于委托代理行为关系的项目制因缺乏价值认同而仅仅追求自我服务 在场馆运营类项目案例中因场馆运营类项目也具有公益性特征此类项目制运行中必然要包含非正式契约否则会因为承接方漠视潜在利益而导致潜在道德风险)责任认定和违约责任追究过程中的单边主义 项目制是政府方与社会组织方就公共服务市场化改革所进行的一种特殊的交易行为、商事行为、民事行为从政府与承接主体双方所签订的合同文本来看符合民事合同的诸多要件主要是民事合同而非行政特许合同 但调研结果表明无论是决策咨询类项目还是全民健身活动指导类项目所签署的合同文本均只提及乙方的违约情况和责任追究从未提及过甲方(地方体育行政部门)可能存在的违约行为及其相应的追责问题 故而仅就这一点就不难理解为何在项目制检查及其结项过程中承接主体怨言不断甚至出现不同程度的纠纷等问题.缺乏监督与管理项目制运行缺乏必要的监督与管理导致治理过程流于形式无法确保公共体育服务的质量 从表 可以看出全民健身活动指导类和赛事组织类的项目制在合作成效上是相对满意的但是在项目执行过程中仍存在缺乏对提交资料的评估审核和招投标信息公示工作不够规范两个问题主要原因是缺乏监督与管理的制度化保障机制 具体原因有 个:)契约关系非市场化 全民健身活动指导类项目和赛事组织类项目的中标信息公示工作均不够规范 尽管赛事组织类项目在结项时进行了最终考评并被认定为合格但其结果并未公开公示而全民健身活动指导类项目招标信息只是进行了 个工作日的公示这种现象的出现实质上也不符合相关政策要求)制度化保障机制不健全 现阶段我国政府购买公共体育服务项目制多以体育行政部门红头文件形式来发布购买程序和规定措施这虽然在某种程度上实现了政府购买公共体育服务的制度化建设但依赖红头文件的项目制其质量、数量和规定 沈 阳 体 育 学 院 学 报第 卷内容的价值取向等与时任主管领导的认知水平和重视程度密切相关所以这种制度建设颇具个人主义色彩也不利于制度建设的可持续发展 另外评估机制、评估方式、社会关注度亟待完善 例如:决策咨询类项目在结项过程中鉴定小组的人员由体育局内部的各机关部处主要领导组成该领域的相关专家、学者以及社会大众很难有机会真正参与到该项目的评估及决策中所以在信息未公开的情况下社会大众无法进行有效监督)疏于对项目制运行流程的监督与管理 这主要体现在服务的范围、质量以及基于绩效的支付方面都存在问题使得政府购买公共体育服务的效益难以确定 首先对购买方资质缺乏相关规定 目前我国的法律体系对承接主体中的非营利组织应具有的相应资质条件缺少明确规定尽管各地政府在购买公共体育服务实践过程中出台了一系列的规范性文件但这仅仅解决了承接主体的合法性认定问题在承接服务能力与服务水平的资质条件方面仍是空白 其次基于绩效的支付存在困难 如在本文调研的全民健身指导类项目签署的合同文本中第七条“关于工作成果验收部分”提到要考评参加体育锻炼技术服务人员的技术掌握通过率要求上交各社区比赛的成绩记录表、影像资料、媒体宣传材料等 但此处的技术掌握能力通过率没有标明具体标准验收的方式、方法及其人员组成等亦不明确 所以导致的后果就是为了应付检查和达到参与人数众多的效果项目承接方在现场表演及观众当中混杂了不少花钱雇来的“水军”师范学院体育学院的学生.缺乏信任与授权项目制运行屡屡受阻项目制运行缺乏必要的绝对信任与足够授权导致基于代理理论的项目制运行不仅要面临制度性牵绊问题也不能适用于项目制运行中公共价值的实现 其主要原因有两个:一方面基于单纯代理理论的项目制运行出现政府职权介入及压低成本等问题 项目制是依附于科层制体系之上的一整套政府管理机制客观存在的惯性体制制约着项目制运行中委托代理行为关系与委托管家行为关系的融合例如:在场馆运营类项目案例中由合同约定的“自主经营、自负盈亏”实际上没有完全市场化在运营过程中出现地方政府职权介入乃至压低成本等类似问题项目制运行屡屡受阻 另一方面基于外部管理逻辑的代理委托关系也不完全符合公共体育服务中公共体育利益和权益目标的实现 在项目制运行过程中通过公开招投标方式购买竞争力大、自主性强、能力全面的体育社会组织更容易建立真正的委托代理行为关系 但在决策咨询类和全民健身活动指导类两个案例中两者均为临时组建的团队存在着对政府在人、财、物等方面的依赖问题在赛事组织方面离不开对原挂靠单位在人、财、物等方面的依赖进而造成角色比重过低、话语权不足也必然带来外部管理的官僚主义作风问题.关键利益处理不当协同治理效能不高“强政府”体制的固有惯性不仅加剧了委托代理关系中相关主体间的利益冲突还导致委托管家关系中相关主体的利益失衡 这两种情况都不利于在代理理论与管家理论整合下提高协同治理的效能 从表 可以看出主要有两个问题:)资金流动过慢 如在全民健身指导类项目中一个历时半年的项目在结项时才收到最初合同中约定的政府购买款)存在“不善为”和“不作为”这是项目制运行中的核心问题如赛事组织类服务项目中报销环节繁复、上交的材料反馈信息迟缓 地方政府虽能够通过法定的等级关系和规章制度管理内部运作但是在有第三方主体介入时就表现出管理疲软的特征 特别是在如何完成“谨慎支出者”、如何完成“最佳完全合同”“业绩监督者”等方面明显表现出经验不足 这些问题必然导致政府购买公共体育服务项目制效益不佳甚至引发纠纷承接主体合法权益难以得到保障 政府购买公共体育服务项目制的提升路径.共同发挥两大理论的指导作用促进项目制质量与效益双提升政府购买公共体育服务项目制是复杂的系统问题在代理理论与管家理论融合视角下促进质量与效益的双提升需要从理论认知、角色认知和市场认知 个角度理解融合协同治理机制)改变理论认知重新审视项目制两大理论 近年来代理理论本身局限性及其在实践中的失灵使其受到前所未有的挑战这与体制机制和合同文本完善与否等均有关系 要提升政府购买体育公共服务项目制治理水平就必须加强对代理理论与管家理论的研讨从两个理论融合协同治理的视角重新审视和重构政府购买公共体育服务项目制运行行为)调整角色认知理解项目制运行的核心意义 地方政府各级及其管理者应以公共体育服务的公共体育利益和体育权益为出发点深入了解项目制运行的具体内容和核心价值目的是实现项目制的公共价值从而扩第 期杜 唯等:基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践 大工作视角并增强实践能力有效规避项目制运行背后地方政府“多一事不如少一事”的心态以及“以监管之名行侵占社会组织合法权益之实”等问题)调整市场观念通过市场机制的整合来增加效益 将市场机制融入项目制通过竞争获取专业支持进而促进项目制内部和外部管理的协同治理.双向协同治理行为达成目标一致切实打造高效稳定的项目制运行机制代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制是双向协同治理行为其目的是实现和维护社会公众或社会共同体的公共体育利益及其体育权益打造高效稳定的项目制运行机制)基于代理理论加强对项目制的监督与管理 首先要合理界定利益相关者的权责和职能其次要促进基层政府职能转变切实改变基层体育行政部门“不闻不问”或过多行政干预体育社会组织具体运转的弊端最后要加强项目制运行动态管理和监督机制建设 例如:对购买公共体育服务资金支付方式及组织评估服务差的问题实行问责制)基于管家理论增强对承接主体的信任与授权 首先项目制最需要的行为特征就是信任信任和声誉也是回报收获最好的方式其次应该更重视政府回报机制设计通过协商共治、充分授权适应瞬息万变的市场环境提高经营绩效实现潜在利益的最大化最后在相互理解、相互尊重的基础上加强主体之间的合作.重视内外兼顾的激励机制提升项目制运行治理效能在代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制需要实行内外兼顾的治理模式)对委托代理行为采取外部管理、物质激励的治理方式 首先寻求激励的影响因素设计最优的激励机制 为了寻求物质激励政府可以将一部分成本降低额以工资或奖金的形式分给代理人让其分享成本降低的好处 其次进行内部制度的布局并确立内部的监督机制 具体来说要构建健全的法人治理结构依法设定章程和内部管理条例并为代理人设置适当的薪酬制度确保政府和个人能规范地监督承接实体的行为 最后利用市场机制来实现外部的环境制约 外部市场制约使承接实体能够从公共的价值和利益角度出发去完成其职责避免采取机会主义的做法 这有助于确保委托代理行为与所有者的利益方向一致从而降低代理成本)对委托管家行为采取内部管理、非物质激励的治理方式 首先 培育项目制运行内部的信任机制 信任激励 建立信任主要依靠 个机制(感情机制、法律机制和声誉机制)和 个途径(进行项目制培训、培养组织文化和充分授权)其次建立承接主体自身发展晋升机制 成就激励即针对不同承接主体的差异和需求采取不同的激励方式以满足各自的成就需求并根据项目制具体情况分别推行承接主体不同发展规划和考核晋升机制 最后 建立项目制运行承接主体的声誉机制 声誉激励即通过提高承接主体的经济地位、政治地位和职业声威等建立承接主体的声誉.注重显性契约与隐性契约协同治理提升项目制运行整体绩效政府购买公共服务项目制是正式契约与非正式契约的组合模式也是显性契约与隐性契约的协同治理过程 一方面代理理论强调显性契约治理从“经济人”假设出发注重对代理人给予严格的外部管理和强有力的物质刺激另一方面管家理论强调隐性契约治理 从“社会人”假设出发注重通过给予承接主体足够的信任和授权而改善与代理人的关系 在代理理论与管家理论融合视角下项目制中的承接主体多以“复杂人”呈现同时具有委托代理行为和委托管家行为政府购买公共体育服务项目制要同时重视正式契约的外部管理机制和非正式契约的内部管理机制的建立注重显性契约与隐性契约的协同治理 对于政府购买公共体育服务项目制来说公益性、普遍性、基本性和文化性的基本特征影响了其治理模式的选择加上“强政府”惯性体制的存在导致政府与代理人间的利益冲突激化和公共利益失衡这种关键利益上的矛盾严重影响着项目制的效益和公共体育服务的长远发展 因此政府购买公共体育服务项目制既要强化显性契约治理更要注重隐性契约治理呈现出显性契约与隐形契约的协同治理 结语从一元治理到二元治理项目制运行中的代理理论和管家理论并非完全对立两者也完全可以有机地统一在同一个运行框架中 他山之石可以攻玉项目制运行背后的代理理论与管家理论都有其自身无法完全解释的问题实践中也经常遇到一些难以实施的环节和因素 基于代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目运行其优点就在于能够从“复杂人”的角度出发回应复杂的系统问题以彰显显性契约与隐性契约协同治理 沈 阳 体 育 学 院 学 报第 卷模式实现和维护社会公众或社会共同体的公共体育利益及其体育权益 所以如何结合项目制运行实际进一步加强政府购买公共体育服务项目制运行理论与实践研究仍有待继续参考文献:国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见/.().:/./.财政部.关于做好 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