土地征收正当法律程序之探讨-毕业论文.doc

土地征收正当法律程序之探讨XX* 公务人员退休抚恤基金监理委员会副执行秘书；国立政治大学地政学系博士班研究生.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc2/05.doc摘 要正当法律程序，为英美法系国家所发展出来之宪政主义基本原则之一，其理念源于英国法上之自然正义法则，而美国法继受英国法理念之后，将此种理念明定于宪法增修条文第五条与第十四条之中，其目的在防止国家滥权，并以正当之法律程序，对政府权力加以限制，以保障人民基本权利。我国未如美国宪法增修条文之规定，惟于历次大法官解释中，实已导入正当法律程序概念，对基本权利注入程序保障之理念，而自行政程序法公布施行以来，行政行为践行正当法律程序之基本要求，亦已迈入一个崭新发展纪元。对于行政行为依循公正、公开与民主程序，以确保依法行政原则，保障人民权益，并提高行政效能，均有其正面意义。土地征收，乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓。因此，除应对被征收人给予合理之补偿外，规定此项征收及其程序之法律，亦须符合正当性及必要性原则。我国于土地征收条例公布施行后，对被征收人权益之保障，已有较进步之规定，惟其是否符合正当法律程序之基本要求？爰有加以探讨之必要。本文从正当程序之角度切入，探讨土地征收应有之正当程序，进而检视现行土地征收之行政作为是否符合正当程序之基本要求，期对人民财产权益之保障与法治精神之贯彻有所帮助。关键词：正当程序、正当法律程序、财产权、财产权保障、行政处分、土地征收、公用征收一、 绪言正当法律程序，为英美法系国家所发展出来之宪政主义基本原则之一，美国甚且将此理念明定于宪法增修条文中，其目的在防止国家滥权，并以正当之法律程序，对政府权力加以限制，以保障人民基本权利。我国未如美国宪法增修条文之规定，因此，正当法律程序是否为我国宪法所保障？其保障范围及程度各如何？学者间容或有不同见解，惟于历次大法官会议解释中，实已导入正当法律程序概念，对基本权利注入程序保障之理念，而自1999年2月3日制定行政程序法，作为行政机关作成行政决策之程序基本法， 行政程序法第3条第1项固然规定：行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。将其定位为行政程序之普通法，惟学者通说认为：（1）其它法律之程序规定，须为完全或完整规定，始得排除本法之适用。（2）其它法律之程序保障规范，其程度较本法为优厚或更严格者，始得优先本法适用，换言之，其它法律虽有程序规定，但其程序保障规范程度较本法为寛松或劣薄者，则仍有本法之适用，俾使其它法律自动向上提升。参蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏合着，行政程序法实用，学林出版，2001年1月，一版再刷，页16-17。并明定自2001年1月1日施行以来，行政行为践行正当法律程序之基本要求，已迈入一个崭新发展纪元。对于行政行为依循公正、公开与民主程序，以确保依法行政原则，保障人民权益，并提高行政效能，均有其正面意义。土地征收，乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓。 参司法院大法官释字第425号解释。因此，除应对被征收人给予合理之补偿外，规定此项征收及其程序之法律，亦须符合正当性及必要性原则。 参司法院大法官释字第409、425、534号解释。我国土地征收之主要准据，原本为土地法土地征收编，2000年2月2日制定公布土地征收条例后，该条例成为土地征收之特别法，固然，该条例对被征收人权益之保障，有较进步之规定，惟其是否符合正当法律程序之基本要求？爰有加以探讨之必要。本文拟从正当法律程序之角度切入，探讨土地征收应有之正当程序，进而检视现行土地征收之行政作为是否符合正当程序之基本要求，期对人民财产权益之保障与法治精神之贯彻有所帮助。二、 正当法律程序之理念与适用2-1、 正当法律程序之起源与发展正当法律程序（due process of law），或称正当程序（due process），其概念最早可上溯至1039年神圣罗马帝国康德拉二世的一个封建法令规定不依帝国法律以及同等地位族的审判，不得剥夺任何人的封邑。惟当时尚未形成系统之观念。 丁玮，美国宪法上的正当法律程序一个历史的视角，中国政法大学博士论文，2005年4月，页37。郭介恒，正当法律程序美国法制之比较研究，宪法体制与法治行政城仲模教授六秩华诞祝寿论文集第二册，三民书局，1998年7月初版，页129。正当程序真正作为一种思想和原则体系，则系起源于1215年英国大宪章（Magna Carta）所包含之制度性规定。大宪章规定了国王与臣民在自由、收益、贡赋、婚姻、债务、土地、继承、交通、犯罪和诉讼等方面之权利义务，其中第39条规定：凡自由人除经其贵族依法审判或遵照国家法律规定外，不得被逮捕、监禁、没收财产、褫夺法律保护权、流放，或加以任何其它损害。 “No free man shall be arrested or imprisoned, or disseized, or outlawed, or exiled, or in any way molested; nor will we proceed against him, unless by the lawful judgment of his peers or by the law of the land.” Pritchett, C. Herman. Due Process of Law. Encyclopedia Americana. 2006. Grolier Online. 14 July 2006 此一规定被视为是限制王权、保障个人权利之典型条款，具有重要宪法意义，构成了正当法律程序原则之宪法渊源。爱德华三世时期，国会于1354年通过伦敦自由律第三章第28条法令规定：任何人非经正当法律程序之审理，不应被逐出其土地或住宅，或被逮捕、剥夺继承权或处死。 “That no man of what estate or condition that he be, shall be put out of land or tenement, nor taken, nor imprisoned, nor disinherited, nor put to death, without being brought in answer by due process of law.” Pritchett, C. Herman. Due Process of Law. Encyclopedia Americana. 2006. Grolier Online. 14 July 2006 此一规定首次使用了正当法律程序（due process of law）一词，并以成文法方式表述正当法律程序原则，扩大了正当程序之适用范围。正当法律程序虽肇始于英国，具有深厚的普通法传统，惟却系随着美国宪法在二百多年之宪政实践而最终确立自己之地位和影响，美国联邦宪法1791年通过第五条修正条文规定：非依正当法律程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产；未予公平补偿，不得征收私有财产作为公共使用（nor be deprived of life, liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation），1868年又通过第十四条修正条文规定任何州非经正当法律程序，不得剥夺美国公民及各州公民生命、身体或财产（nor shall any state deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law）。此二条修正案奠定了正当程序原则在美国宪法地位，亦使正当法律程序成为美国宪法中最具特色和代表性之制度。源于英国大宪章和普通法之正当法律程序，乃自然正义法则（rules of natural justice）之体现，建立在政府不得专横、恣意行事原则上，以程序规范来限制政府权力之运行，着重于政府政策执行之方法和程序，保证政府施加管制或惩罚过程之公正性，依其文义及最初之含义，似仅指程序，尤其司法程序而言，且似仅限于立法者（在法律里）所规定者（所谓法定程序）。然美国联邦最高法院自始即以体系解释，赋予该条款宪法意义，谓：该条款显然不欲听任立法部门随意制定任何程序。其无宁为对立法权，亦为对于行政权与司法权之限制，故而不能解为：任由立法者，依其意志，规定任何程序为法律正当程序。而在美国最高法院司法实践中，正当程序之发展，除了程序上正当程序（procedural due process）外，尚有另一含义之实质上正当程序（substantive due process）。前者为政府限制人民生命、自由或财产时，应遵循如何程序方为正当的问题；后者为法院审查法律之内容，确保其为公平（fairness）的问题。综而言之，不论是程序上或实质上正当程序，其最终目的均在保障人民之生命、自由与财产，免于遭受国家（含立法、行政及司法部门）恣意暨不合理之侵害。 汤德宗，论宪法上的正当程序保障，宪政时代第25卷第4期，2000年4月，页4。2-2、美国法正当程序之检验方法要对政府行为之正当性进行检验，首需厘清何为正当程序？是否有可供评价之基本要求和标准？就程序上正当程序而言，在美国法中，当法院确定某项个人自由或财产利益受到政府行为限制后，必须进而评估需要采取何种程序以保障根本之公正性。响应此一问题需考虑两项因素：一为案件之性质与具体事实背景，性质或背景不同，采取之原则亦会有差异；二为法院于确定何为正当程序时，所采取之方法或标准。最高法院于1976年马休（Mathews）诉艾尔德里奇（Eldridge）一案 Mathews v. Eldridge, 424 U.S.319（1976）；丁玮，前揭文（同注4），页94-97；高秦伟，正当行政程序的判断模式，法商研究，2004年第4期；廖元豪，行政程序的宪法化论行政处分之正当程序，世新大学学报第9期，1999年10月，页226-227。中发展出一套平衡个人与政府利益的利益衡量模式（interest balance analysis），系七十年代中后期以后较多采取之检验方式。鲍威尔法官（Justice Powell）于该案明确指出，在决定正当程序条款要求的行政程序时需要平衡几项因素：第一，可能受到政府行为影响之私人利益；第二，采用之程序造成错误地剥夺该利益之风险，以及因任何额外或替代程序所产生之利益；第三，政府的利益，包括因额外或替代程序所带来之财政或行政负担。法院最终认定该案中残疾救助金之接受者，依照社会保障法不享有终结前听证权利，即系平衡此三方面利益之结果。法院分析认为，就第一个因素伤残补助申请人可能不那么困难；而第二个因素额外的措施代价较大；第三个因素则考虑举行行政听证需要从有限资源中拨付大量经费，从而导致减少补助金之后果。因此，最后权衡利益结果，以不举行听证程序并不违反正当程序之要求。在马休案确立了利益衡量检验法后，平衡当事人双方利益之做法运用于许多案件中，一般针对具体行政行为分析时，如果第一及第二个因素之和大于第三个因素，代表目前所提供之程序保障不足，替代性之程序保障应被采纳，始能满足正当法律程序之要求。反之，如第一及第二个因素之和小于第三个因素，则表示如果采用较为周全之程序，所获之权利保障利益低于政府之成本，因而现行之程序保障已能满足正当法律程序之保障，亦即，现行之程序已够正当了。利益衡量模式之优点在于，使正当法律程序此一模糊概念变得明确且易于操作，其精髓是成本与利益分析，系一种奉行经济理性之决策模式，在此模式下，法律程序存在之正当基础，在于其正面之作用大于负面作用。 高秦伟，前揭文（同注8）。尽管利益模式被最高法院运用于审查程序是否正当，惟对该标准之质疑与争论亦广泛存在。批评者认为该标准实际上仍然是一种主观评价标准，并不具有客观性，在权衡利益时往往带有法官个人喜好与判断，导致相似之案件却有不同之衡量结果，进而引发之宪法争议为：法官是否有能力对各方利益进行权衡。此外，评论家尚认为，此种运用成本与效益计算方式，来确定宪法保障的正当程序权利之做法，带有明显功利主义色彩，贬低了宪法权利之内在价值。至于实质上正当程序则为美国之创新，法院透过审查立法之合理性干预政府政策的决定。实质性正当程序对立法之检验方式，有理性基础检验与严格检验标准等两种方法。理性基础检验系最低限度之检验，该方法假定政府制定之法律为合宪、有效，即对立法保持一定程度之尊重，只要该法律与所谓之立法目标或政府利益存在某种理性联系，即可通过检验。1937年之后，该标准主要用于审查商业、福利或经济方面之法律。而严格检验标准则要求政府必须证明所采取之政策是必需的、政府的利益是重大而急迫的、对个人施加之负担是最小的，才符合正当程序。严格检验标准体现了积极能动之司法功能，对涉及个人自由与基本权利之广泛领域提供宪法保障，法院能对政府之立法政策和目标施加更为实质之影响。 丁玮，前揭文（同注4），页117-120。2-3、程序上正当程序之基本要求由上可知，美国法上之所谓正当程序并无统一标准，系由法院就具体个案予以审认。由于正当或正义概念之抽象与概括性，且因不同文化地域背景、不同历史时期，均可能有不同之基本要求或理解。因此，在涉及社会、历史、民族以及心理等多方面差异情况下，是否可以概括出一套具有普适性之标准？学者间认为，具有普遍适用价值之标准如系最低限度之正当标准当较易实现。所谓最低限度，意味着某一政府行为之程序一旦违反此一标准，即侵犯生命、自由与财产等基本权利，不论任何社会制度和法律文化均不能容忍、妥协与接受，盖其已动摇人类社会最一般与最普遍之道德感受和伦理基础。尽管对最低限度基本要求，学者见解迄今仍不完全相同或一致，惟仍有可供参采之处。如前述，正当程序系自然正义法则之体现。所谓自然正义，顾名思义，即任何人不假思索，依其固有之理性即可判断为正当者。 汤德宗，论行政程序的正当程序，月旦法学杂志第55期，1999年12月，页154。自然正义有两项基本要求，一为任何人不得自断其案（no man shall be a judge in his own cause）；二为法官于作成裁判书时应听取双方当事人意见，并给予所有与案件有关之利害关系人以充分陈述意见之机会，即两造兼听（both sides shall be heard）。并可进一步化约为公正（impartiality）与公平（fairness）两个原则。 陈瑞华，程序正义论从刑事审判角度的分析，中外法学第2期，1997年。汤德宗，前揭文（同注11）。1932年英国大臣权力委员会又提出二项新的自然正义原则：第一，无论处理争议之程序是司法性质或非司法性质，争议各方都有权了解作出裁决之理由；第二，如果对负责调查之官员所提出之报告草案提出公众质询，则争议各方有权得到该报告副本。自然正义的这两项要求成为此后学者进一步探讨之基础。美国学者雷本索尔（Gerald Leventhal）从具体之程序角度指出遵循正当程序之要求：是否与案件有利害关系之人的意见都能得到表达；不同当事人或不同之案件是否使用一致之行为或规则；裁决者之独立和不偏不倚；使用讯息之准确性；裁决之正确性；裁决者之道德水平等。林德（E. Allan Lind）和泰勒（ Tom R. Tyler）则从作为独立个体之尊严和人格角度更加关注人们内心对程序过程之感受：一是人们要求亲自经历程序；二是他们希望在权力机关之善行中获得一种信任感；三是他们希望体验权力机关之公正；四是他们希望自己之言行能影响裁决之结果。美国学者戈尔丁则认为程序正当应具备三大方面九项原则：第一，中立性。包括（1）与自身有关的人不应该是法官；（2）结果中不应含有纠纷解决者之个人利益；（3）纠纷解决者不应有支持或反对某一方之偏见。第二，劝导性。包括（4）对各方当事人之诉讼均应给予公平之注意；（5）纠纷解决者应听取双方之论据和证据；（6）纠纷解决者应只在另一方在场之情况下听取一方之意见；（7）各方当事人均应得到公平机会来响应另一方之论据和证据。第三，解决。（8）解决之诸项条件应以理性推演为根据；（9）推理应论及所提出之论据和证据。 孙笑侠，程序的法理，中国社会科学院博士论文，2000年4月，页57。丁玮，前揭文（同注4）页93。而日本学者谷口安平认为有四个因素让人们觉得程序符合正当之要求：参与，如被听取之机会或是出庭之意义等，个人参与程序之程度影响人们对程序公正之感知；可信，需要通过各种制度来保障，如良好之法律教育背景，严格之资格认证制度，完善之培训和优厚之待遇，无腐败之不良纪录等，均对人们评价程序公正产生心理影响；尊重，参加者在参与过程中获得被尊重之感受，也可被认为是参与过程中不可分割之一部分；中立，包括诚实、公正评价及在决策过程中运用事实而非个人意见。 丁玮，前揭文（同注4）页94。自然正义理念原先仅适用于司法程序，后来扩张适用及于行政程序。按英国国会委员会之建议，行政程序中之自然正义应包括：当事人应受告知、当事人应有表达意见之机会、决策者应公正、决定应附理由、决定书应载有救济途径之敎示等项。日本学者盐野宏认为日本行政手续法中之正当程序包含四项原则：告知听证、阅览文书、理由附记以及处分基准之设定与公告。我国学者汤德宗认为我国行政程序法之正当程序包括：受告知权（right to be informed）、听证权（right to be heard/right to hearing）、公正作为义务（duty to act fairly）及说明理由义务（duty to give reasons）等四项要素； 汤德宗，前揭文（同注11）。李建良则认为就正当法律程序的观点而言，若要以程序来保障基本权利，其内容至少应具备：告知（notice）义务、听取意见（hearing）义务、公正裁决（fair-trial）义务等三项最低要求。 李建良，行政程序法与正当法律程序初论行政程序法的立法目的与规范内涵，宪政时代第25卷第3期，2000年1月，页5-6。因此，各学者对正当法律程序基本要素之看法固然未必一致，惟就行政程序之正当性而言，其核心之最低限度内涵，仍不外受告知权、听证权及公正裁决等三项基本要求，兹再析述如下：1. 受告知权：所称受告知权系指行政程序之当事人或利害关系人，有实时获悉与其利害攸关之事实及决定之权利，可依告知对象是否特定分别采通知（口头或书面等）、或公告方式为之。一般又依告知时点及作用之不同，分为预先告知、事后告知及救济途径之敎示等三种告知类型。预先告知系行政机关作成终局决定前所为之告知，目的在促使程序权利人及时采取程序行为（例如陈述意见等）；事后告知则系行政机关作成终局行政决定后，将其决定告知程序当事人或利害关系人，目的在使当事人或关系人，明白行政决定之内容，并依该内容对其发生效力；至于救济途径之敎示，目的在于对终局行政决定不服之当事人，获悉救济之管道，就其系于终局决定作成后所为之告知而言，为事后告知之一种，惟就其系为便利当事人利用行政争讼途径，以维护自身权益之目的而言，则又属预先告知之性质。 汤德宗，前揭文（同注11），页155-156。2. 听证权：听证权实源于两造兼听之理念，其要义在于行政机关作成行政决定前，应给予当事人答辩或说明之机会。 汤德宗，前揭文（同注11），页157。一般又依保障听证权程度（即保障密度）之不同而采听证、陈述意见或公听会等不同方式。听证程序主要适用于行政机关在作成不利益决定（尤其是不利益行政处分或授益行政处分之撤销）时，对相对人或利害关系人所提供之陈述相关事实、主张或提出证据之机会。听证可说是最重要之行政程序，因其以言词方式为之，甚至可提供参与听证者交叉讯问之机会，因此对于各种主张之呈现、证据之提出、进而真实之发现等均具有重要意义，对于行政决定之公正性、合理性与可信赖性多所帮助。而陈述意见则是比听证更为简略之程序，其目的在于提供行政决定相对人或利害关系人陈明其主张之机会，通常对于侵害程度较低之行政决定仅以提供陈述意见之机会即为己足。 参蔡茂寅，行政程序法草案之重要内容（三）-重要之程序规定-，行政程序法草案研讨会论文集，台大法律系主办，1999年2月，页93-94。至于公听会，系行政机关于作成诸如行政命令、行政计划，或其它影响多数人权益之处分时，向相对人、利害关系人、专家学者或社会公正人士，甚至一般民众在内之多数人广泛搜集意见，以资为参考之制度。 参蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏合着，前揭文（同注1），页122。3. 公正裁决：公正（impartiality）原则，一称禁止偏颇原则（the rule against bias），源于任何人不得自断其案之法谚，与听证权并列为自然正义的两大柱石。就其基本内涵而言，不外回避制度、禁止片面接触及组织适法等项。行政程序中为确保行政机关行政作为之公正，有权决定之人员与待决案件，不得有利害关系，或存有预设立场，否则即有偏颇之虞，应行回避。另为遏阻关说陋习，禁止有权决定之人员与当事人为行政程序外之片面接触亦属当然。至于作成行政决定之机关，其组织亦应适法（含合议制机关不足法定人数而为决议之情形），否则其决定亦有偏颇之虞。兹宜注意者为，行政机关为强调专业与公正，辄于内部设置各种委员会，网罗学者专家或社会公正人士，参与作成决策，如属合法成立，仍不失为一公正裁决之可行机制。 汤德宗，前揭文（同注11），页157-158。2-4、实质上正当程序之本质由前述正当程序在美国之发展及检验方法可知，实质上正当程序旨在使法院得以审查法律之内容，确保法律之公平。而所谓实质正当之核心在于：法律须为达成合法目的之合理手段，且须为对人民权利限制最少者。美国法制上关于正当程序之实质正当，于个案分析上采立法达成之目的与手段间应具合理适当关联原则或比较个别法益及公益之维护，以判定立法是否有实质之公益存在或绝对必要之公益，作为立法是否正当之主要论据。换言之，在裁判实务上，除以方法手段间之必要作为认定标准外，并就公益达成与私益之损害间加以衡量，俾公益与私益得以调和。因此，实质正当之本质，实与我国宪法第23条规范之公益原则及比例原则相一致。 郭介恒，前揭文（同注4），页163-166。2-5、 我国宪法上正当程序保障之规范基础我国并未如美国于宪法中对正当法律程序定有明文，除关于人身自由之限制或剥夺，按宪法第8条 宪法第8条第1项规定：人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外，非经司法或警察机关依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得审问处罚。非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚，得拒绝之。之规定，须遵守法定程序，或可称其为正当法律程序之规范外，限制或剥夺宪法所保障之其它权利（或利益）时，是否亦须遵守正当法律程序？亦即，我国宪法于人身自由外，是否承认正当法律程序为普遍性的宪法保障？再者，由于我国宪法除第八条关于人身自由之保障外，在第16条 宪法第16条规定：人民有请愿、诉愿及诉讼之权。复设有人民请愿、诉愿及诉讼权之保障明文，同时宪法第23条 宪法第23条规定：以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。则有人民自由权利之一般性限制条文，对于美国法制中惯用之正当法律程序条款，在我国法制是否仍具必要性，均引发不少争议。惟学界多认为我国释宪机关，在释宪实务之具体实践上，已经对正当法律程序理念有所斟酌。我国释宪实务，一般认为释字第384号解释是我国大法官首次明文揭示实质正当之法律程序理念之解释。 司法院释字第384号解释略以：宪法第八条第一项规定其所称依法定程序，系指凡限制人民身体自由之处置，不问其是否属于刑事被告之身分，国家机关所依据之程序，须以法律规定，其内容更须实质正当，并符合宪法第二十三条所定相关之条件。检肃流氓条例第六条及第七条授权警察机关得径行强制人民到案，无须践行必要之司法程序；第十二条关于秘密证人制度，剥夺被移送裁定人与证人对质诘问之权利，并妨碍法院发见真实；第二十一条规定使受刑之宣告及执行者，无论有无特别预防之必要，有再受感训处分而丧失身体自由之虞，均逾越必要程度，欠缺实质正当，与首开宪法意旨不符。又同条例第五条关于警察机关认定为流氓并予告诫之处分，人民除向内政部警政署声明异议外，不得提起诉愿及行政诉讼，亦与宪法第十六条规定意旨相违。上开解释理由书并指出：前述实质正当之法律程序，兼指实体法及程序法规定之内容，就实体法而言，如须遵守罪刑法定主义；就程序法而言，如犯罪嫌疑人除现行犯外，其逮捕应践行必要之司法程序、被告自白须出于自由意志、犯罪事实应依证据认定、同一行为不得重复处罚、当事人有与证人对质或诘问证人之权利、审判与检察之分离、审判过程以公开为原则及对裁判不服提供审级救济等为其要者。除依法宣告戒严或国家、人民处于紧急危难之状态，容许其有必要之例外情形外，各种法律之规定，倘与上述各项原则悖离，即应认为有违宪法上实质正当之法律程序。另，实质正当法律程序之理念，固首见于上开384号解释（民国84年7月），惟前此（民国79年12月）释字第271号解释中吴庚大法官的不同意见书已揭示正当程序理念。本号解释认为检肃流氓条例违反了宪法第8条人身自由保障，强调限制人身自由所依据之程序，应以法律规定，而此种法律规定之内容必须实质正当；并进一步阐明实质正当法律程序兼指实体法与程序法规定之内容。本号解释作成后，有关正当法律程序概念之引用问题，为学界所重视，激起不少有关正当法律程序在我国宪法上应否适用以及如何适用之讨论。自此之后，涉及正当法律程序之解释甚多，其中释字第396号解释有关公务员惩戒委员会审理程序（及组织）是否正当之问题，解释文中首度使用正当法律程序一词，并阐明司法程序亦须符合程序上正当程序，以确保其公正作为。 司法院释字第396号解释略以：宪法第十六条规定人民有诉讼之权，惟保障诉讼权之审级制度，得由立法机关视各种诉讼案件之性质定之。公务员因公法上职务关系而有违法失职之行为，应受惩戒处分者，宪法明定为司法权之范围；公务员惩戒委员会对惩戒案件之议决，公务员惩戒法虽规定为终局之决定，然尚不得因其未设通常上诉救济制度，即谓与宪法第十六条有所违背。惩戒处分影响宪法上人民服公职之权利，惩戒机关之成员既属宪法上之法官，依宪法第八十二条及本院释字第一六二号解释意旨，则其机关应采法院之体制，且惩戒案件之审议，亦应本正当法律程序之原则，对被付惩戒人予以充分之程序保障，例如采取直接审理、言词辩论、对审及辩护制度，并予以被付惩戒人最后陈述之机会等，以贯彻宪法第十六条保障人民诉讼权之本旨。此外，在释字第409号针对土地征收、 司法院释字第409号解释：人民之财产权应受国家保障，惟国家因公用需要得依法限制人民土地所有权或取得人民之土地，此观宪法第二十三条及第一百四十三条第一项之规定自明。征收私有土地，给予相当补偿，即为达成公用需要手段之一种，而征收土地之要件及程序，宪法并未规定，系委由法律予以规范，此亦有宪法第一百零八条第一项第十四款可资依据。土地法第二百零八条第九款及都市计划法第四十八条系就征收土地之目的及用途所为之概括规定，但并非谓合于上述目的及用途者，即可任意实施征收，仍应受土地法相关规定及土地法施行法第四十九条比例原则之限制。是上开土地法第二百零八条第九款及都市计划法第四十八条，与宪法保障人民财产权之意旨尚无抵触。然征收土地究对人民财产权发生严重影响，法律就征收之各项要件，自应详加规定，前述土地法第二百零八条各款用语有欠具体明确，征收程序之相关规定亦不尽周全，有关机关应检讨修正，并此指明。释字第462号针对教师升等资格审查正当程序、 司法院释字第462号解释略以：大学教师升等资格之审查，关系大学教师素质与大学教学、研究水平，并涉及人民工作权与职业资格之取得，除应有法律规定之依据外，主管机关所订定之实施程序，尚须保证能对升等申请人专业学术能力及成就作成客观可信、公平正确之评量，始符合宪法第二十三条之比例原则。且教师升等资格评审程序既为维持学术研究与教学之质量所设，其决定之作成应基于客观专业知识与学术成就之考虑，此亦为宪法保障学术自由真谛之所在。故各大学校、院、系（所）教师评审委员会，本于专业评量之原则，应选任各该专业领域具有充分专业能力之学者专家先行审查，将其结果报请教师评审委员会评议。教师评审委员会除能提出具有专业学术依据之具体理由，动摇该专业审查之可信度与正确性，否则即应尊重其判断。受理此类事件之行政救济机关及行政法院自得据以审查其是否遵守相关之程序，或其判断、评量有无违法或显然不当之情事。释字第488号关于接管金融机构， 司法院释字第488号解释略以：信用合作社法第二十七条第一项及银行法第六十二条第一项系为保障存款人权益，并兼顾金融秩序之安定而设，金融机构监管接管办法第十一条第一项第三款及第十四条第四款虽亦有银行法第六十二条第三项授权之依据，惟基于保障人民权利之考虑，法律规定之实体内容固不得违背宪法，其为实施实体内容之程序及提供适时之司法救济途径，亦应有合理规定，方符宪法维护人民权利之意旨；法律授权行政机关订定之命令，为适当执行法律之规定，尤须对采取影响人民权利之行政措施时，其应遵行之程序作必要之规范。前述银行法、信用合作社法及金融机构监管接管办法所定之各种措施，对银行、信用合作社之股东（社员）、经营者及其它利害关系人，既皆有重大影响，该等法规仅就主管机关作成行政处分加以规定，未能对作成处分前，如何情形须听取股东、社员、经营者或利害关系人陈述之意见或征询地方自治团体相关机关（涉及各该地方自治团体经营之金融机构）之意见设置明文。又上开办法允许主管机关径行指派机关（机构）或人员为监管人或接管人，并使接管人取得经营权及财产管理处分权，复由接管人及主管机关决定概括让与全部或部分业务及资产负债，或与他金融机构合并，无须斟酌受接管之金融机构股东或社员大会决议之可行性，亦不考虑该金融机构能否适时提供相当资金、担保或其它解决其资产不足清偿债务之有效方法，皆与宪法保障人民财产权之意旨未尽相符。以及释字第491号解释有关公务员项目考绩免职处分应有之正当程序保障 司法院大法官释字第491号解释略以：中央或地方机关依公务人员考绩法或相关法规之规定对公务人员所为免职之惩处处分，为限制人民服公职之权利，实质上属于惩戒处分，其构成要件应由法律定之，方符宪法第二十三条之意旨。又惩处处分之构成要件，法律以抽象概念表示者，其意义须非难以理解，且为一般受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认，方符法律明确性原则。对于公务人员之免职处分既系限制宪法保障人民服公职之权利，自应践行正当法律程序，诸如作成处分应经机关内部组成立场公正之委员会决议，处分前并应给予受处分人陈述及申辩之机会，处分书应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等，设立相关制度予以保障。等多号解释中，更数度揭示正当法律程序不只适用于人身自由、诉讼权保障方面，行政机关作出关于人民财产权之行政处分时，亦应践行正当程序。综而言之，我国释宪实务上，大法官先是坚持宪法第8条之文义解释，继而改采论理解释与体系解释，肯定第八条所谓法定程序乃具有宪法意义之法律正当程序。而所谓实质正当之法律程序兼指实体法及程序法规定之内容正当，核其真意，实已含有实质上正当程序与程序上正当程序之概念。亦即，人身自由之正当程序保障确立后，大法官已开始逐步将正当程序保障扩大适用于诉讼权，乃至限制或剥夺财产权与工作权之行政程序中，正当程序似已成为我国宪法上存在之保障。 汤德宗，前揭文（同注7），页13。2-6、小结源于英国法自然正义法则之正当法律程序，在美国司法实践中，除了程序上正当程序外，巳发展出另一含义之实质上正当法律程序，惟不论是程序上或实质上正当程序，其最终目的均在保障人民之生命、自由与财产，免于遭受国家（含立法、行政及司法部门）恣意暨不合理之侵害。我国虽未如美国于宪法中对正当法律程序定有明文，惟于历次大法官解释中，已导入正当法律程序之理念，用以保障人民基本权利，且由人身自由之正当程序保障，逐步扩大适用于诉讼权，乃至限制或剥夺财产权与工作权之行政程序中。至于何为正当程序？美国法上并无统一标准，系由法院就具体个案予以审认。诚然，正当或正义概念之抽象与概括性，不同文化地域背景、不同历史时期，均可能有不同之基本要求或理解，惟就行政程序而言，有关程序上正当程序部分，参依学者之见解，仍可归纳出其核心之最低限度内涵不外：受告知权、听证权及公正裁决等项。其中，受告知权部分，依告知对象是否特定分别可采通知或公告，复依其告知时点及作用之不同，可细分为预先告知、事后告知及救济途径之敎示等三种告知类型；听证权部分，则依保障密度之不同，依序包括听证、公听会及陈述意见三种不同方式；而公正裁决部分，其基本内涵不外回避制度、禁止片面接触及组织适法等项。至于实质上正当程序之本质，则又类于我国宪法第23条规范之公益原则及比例原则。我国属大陆法系国家，向有重实体、轻程序之传统，就行政程序之正当程序而言，从观念的重视到落实于法制，如果以行政程序法之研议订定为指标，亦不过十余年。因此，于判断行政作为是否符合正当程序时，无妨先以上开最低限度之基本要求为基准，实质正当程序部分则直接以公益原则及比例原则加以检验，并注重过程中参与、可信、尊重及中立等谷口安平所提要素之导入。至于行政作为中，对当事人有不利益影响之行政处分，更应符合是项基本要求则属当然。三、 土地征收之正当法律程序3-1、 土地征收之意义与性质土地征收，乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓，亦即，国家因公共需要或公共用途之目的，基于公权力之作用，依据法定程序，强制取得私有土地，给予公平合理补偿，另行支配使用之行为。土地征收，为公用征收之一种。所谓公用征收，其标的广及一切私人财产与权利，不以土地权利为限。惟以公共建设，对于土地之需用，远较其它私有财产权，更为迫切；加以时代推移，公共事业之范围，日益扩大，则为社会公共福祉之需要，土地征收，遂成为适用最多之公用征收。依我国土地法及土地征收条例之规定，土地征收系国家行使其土地最高所有权，单方面所为意思表示之法律行为。不问原土地权利人之意思如何，具有强制之性质，故为行政处分之一种；此处分有为特定公共事业之主体（需用土地人）设定其所必需土地之支配地位之效力，故为一种创设之处分；并此处分行为，须依需用土地人之请求，始得为之，故为一种受动之处分（或称须协力之处分）；又此处分更以需用土地人补偿损失行为之履行，为一般征收效力完成之条件，故为附有法定条件之处分。 史尚宽，土地法原论，正中书局，1975年2月台5版，页456-457；李鸿毅，土地法论，三民书局，1999年9月，增修24版，页886。3-2、土地征收正当法律程序之价