浅谈我国新型农村合作医疗制度毕业论文设计.doc

毕业（设计）论文我国新型农村合作医疗制度研究 我国新型农村合作医疗制度研究 摘 要：新型农村合作医疗制度是我国社会保障制度的重要构成部分，完善与发展这一制度对促进我国“涉农”问题的解决、实现全面建成小康社会宏伟目标等方面都具有重要的理论意义和现实意义。本文主要使用了文献研究法、案例研究法等研究方法，在查阅了大量的资料的前提下，从我国的新型农村合作医疗制度介绍、我国新型农村合作医疗制度的发展现状、我国新型农村合作医疗制度发展过程中存在的问题以及我国新型农村合作医疗制度发展过程中存在问题的对策等四个方面对我国的新型农村合作医疗进行了研究。针对我国新型农村合作医疗制度发展过程中存在的问题，本文提出来明确和强化新型农村合作医疗中的政府责任、广泛宣传引导广大农民积极参加新型合作医疗、以加大经费投入推进管理队伍建设和经办机构能力建设、多层次多渠道相对稳定的新型农村合作医疗资金筹集机制、制定科学合理的新型农村合作医疗补偿机制、构建定点合作医疗机构卫生服务体系、加快新型农村合作医疗的立法进程等七个方面的对策建议。关键词：新型农村合作医疗；经费补偿；机制；服务；立法New Rural Cooperative Medical System in ChinaAbstract：The new rural cooperative medical care system is an important component of Chinas social security system , improvement and development of the system to facilitate the resolution of agricultural problem areas to achieve a comprehensive well-off society built ambitious goals have important theoretical and practical significance . In this paper, the use of literature research, case studies and other research methods , in view of the large amounts of data premise from our introduction of new rural cooperative medical care system , the current development of the new rural cooperative medical system , Chinas new rural cooperative medical care four aspects of system problems in the development process of the new rural medical system and problems in the development process of countermeasures cooperation of Chinas new rural cooperative medical care were studied . In view of the new rural cooperative medical system problems in the development process , we propose to clarify and strengthen the new rural cooperative medical care in the governments responsibility to give wide publicity to guide farmers to actively participate in the new cooperative medical care , to increase funding to promote team building and management agencies capacity building, multi- level and multi- channel relative stability of the new rural cooperative medical fund-raising mechanism , develop scientific and rational new rural cooperative medical care compensation mechanism to build cooperative medical institutions designated health service system , accelerate the legislative process of the new rural cooperative medical care , etc. seven aspects suggestions.Key word：new ruralcooperative medical system ; Funding for compensation ; mechanism ; legislation ; services目 录1我国新型农村合作医疗制度51.1我国新型农村合作医疗制度的界定51.2我国新型农村合作医疗制度的“新”51.3新型农村合作医疗制度的建设意义51.3.1有助于消除农村贫困，促进城乡均衡发展51.3.2社会主义新农村建设的重要组成部分61.3.3全面建成小康社会的重大举措61.3.4建设社会主义和谐社会的重要措施62我国新型农村合作医疗制度发展的现状72.1建设我国新型农村合作医疗制度的基本做法72.2建设我国新型农村合作医疗制度取得的成就72.2.1“新农合”覆盖范围不断扩大82.2.2农村医疗服务能力逐步提高92.2.3“新农合”参保农民的健康得到基本保障92.2.4农村医疗保障服务质量有很大提高102.2.5农村“看病难”问题得到很大改善103我国新型农村合作医疗制度发展中存在的问题113.1认识不足，宣传不到位，农民积极性不高113.2工作经费落实难，管理能力不足123.3“新农合”资金筹集机制不完善123.4新型农村合作医疗补偿方案不尽科学合理133.5“医保定点”机构服务不够规范143.6“新农合”制度法律体系不健全143.7“新农合”监管机制不够健全153.8财政投入不足严重制约“新农合”发展153.9广大农民缺乏足够的信任153.10新型农村合作医疗的“逆向选择”问题163.11筹资困难及高额成本之间的矛盾163.12流动人口带来的难题174促进我国新型农村合作医疗制度发展的对策建议184.1明确和强化新型农村合作医疗中的政府责任184.2广泛宣传，大力引导广大农民积极参加新型合作医疗184.3以加大经费投入推进管理队伍建设和经办机构能力建设194.3.1建立健全县（市）、乡（镇）两级新型农村合作医疗管理部门194.3.2落实合作医疗机构运行经费194.3.3新型农村合作医疗实行“管办分离”模式204.3.4加大基础设施投入，实现县(市)的信息化管理204.4多层次多渠道相对稳定的新型农村合作医疗资金筹集机制204.5制定科学合理的新型农村合作医疗补偿机制224.5.1降低补偿的起付线，提高封顶线和补偿比例224.5.2科学测算、合理确定补偿比例234.5.3适当增加重症门诊病种的补偿范围234.5.4启动农民健康工程244.6构建定点合作医疗机构卫生服务体系244.6.1改进转诊制度，方便病人自主就医244.6.2扩大定点医疗机构范围244.6.3切实加强定点医疗机构的监督管理244.6.5加强农村医疗卫生队伍建设254.7加快新型农村合作医疗的立法进程25结论26参考文献271我国新型农村合作医疗制度1.1我国新型农村合作医疗制度的界定 所谓新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金1。新型农村合作医疗制度简称“新农合”。这一制度是由广大农村居民自己创造的一项医疗卫生保障制度，其目的是改善多数农民“因病致贫、因病返贫”的社会现象。1.2我国新型农村合作医疗制度的“新”新型农村合作医疗制度“新”在什么地方?卫生部有关人士阐释其“新”在“一个没变，四个突破”。“一个没变”指的是这一“新型制度”的根本性质没有改变。它仍是由政府部门引导组织，农村民众自愿参加，个人、集体、政府等多方面筹资，这样一种农村医疗合作共济制度。“四个突破”:在筹资方式上，新型农村合作医疗制度实行的是个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，并且对筹资的具体数额标准进行了明确规定。同时，还要求发展较好的集体经济组织应该给予适当支持，鼓励企业、社会团体和个人参与资助。在管理机构上，新型农村合作医疗制度首次要求省、地市级人民政府成立由卫生、农业、财政、民政、扶贫、审计等部门成立农村合作医疗工作协调小组。另外，还要求县级新型农村合作医疗管理部门必须有一定比例的农民代表参加，所需经费列入政府财政预算内。在监督机制上，要求定期检查、监督农村合作医疗基金的支出及管理情况，还必须定期向同级人民代表大会汇报，并由审计部门负责审计。在政策上，农村居民以家庭为单位，按照自愿参加的原则，农民所履行的缴费义务，不应该看做是增加农民负担，农村合作医疗基金主要使用在补助农民的住院医疗费用或大额医疗费用，不得超支或过多结余，更不能挪用。1.3新型农村合作医疗制度的建设意义1.3.1有助于消除农村贫困，促进城乡均衡发展 长期以来，我国逐渐形成了城乡有别的二元经济结构，城乡医疗资源分布明显不均衡，占全国70%的农村人口拥有的卫生资源仅占20%，而占人口总数30%的城市居民却享有我国80%的卫生资源，卫生资源在城乡分配的不均衡，严重影响着卫生资源分配的公平性2。 实行新型农村合作医疗制度的目的就是集中多方面的资源，共同抵御疾病风险。农民因生病产生的医药开支可以得到及时一定的补助，能有效的避免了“因病致贫，因病返贫”现象的发生。新型农村合作医疗制度的长期实施，必将使医疗卫生资源的配置趋近于合理，逐步消除农村贫困的根源。1.3.2社会主义新农村建设的重要组成部分 十六届五中全会上明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。现阶段，我国农村还相对落后，“农村、农民、农业”问题还很突出，因此到要在2020年全面实现小康社会目标的重点在农村。2006年，胡锦涛总书记在扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设中特别指出当前和今后工作的六个方面，其中就把发展农村卫生事业作为解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题着重提出来。党和国家也相继下发 “十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（国发201211号）和深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排（国办发201380号）等文件来推进农村医疗卫生事业的发展。 社会主义新农村建设任务的提出彰显了我国政府在承担公共责任方面的能力。2006年，中央“一号文件”着重强调了要加大对我国农村公共事业的投入和扶持力度，提高我国农村公共卫生服务的能力，根据这一文件要求，从2006年开始，中央和各级地方财政将大幅度增加对新型农村合作医疗制度的投入幅度，力争到2008年新型农村合作医疗制度在全国农村普及的目标。由此可见，新型农村合作医疗制度业已成为社会主义新农村建设的重要组成部分。1.3.3全面建成小康社会的重大举措 全面建成小康社会的重要指标之一是提高全民族的健康素质，而医疗卫生事业的发展程度及全民的健康状况同样是衡量社会发展阶段的重要指标之一，民众的健康、医疗卫生状况的发展是全面建成小康社会的必备条件。正如吴仪总理在2004年全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话中所提到的那样，建立新型农村合作医疗制度，直接关系到广大农村的健康利益，对于加快建立农村经济协调发展的新机制，缩小城乡差别，实现全面建设小康社会的宏伟目标具有十分重要的意义3。1.3.4建设社会主义和谐社会的重要措施 农村人口占我国人口的很大比重，新型农村合作医疗制度是关系到广大群众根本利益的事业，农村医疗卫生状况的改善和提高直接关系农民的生命健康和农村人力资源素质，新型农村合作医疗制度作为公平、适度、管理科学的社会公平保障机制，对于促进农村社会的稳定和发展具有重要意义，是建设社会主义和谐社会的重要措施。2我国新型农村合作医疗制度发展的现状2.1建设我国新型农村合作医疗制度的基本做法从全国范围看，各个试点县(市)的新农合实施方案在指导原则上一致，但却各具特色。试点的基本做法是，自愿参保的农民，每年每人上缴10元钱到户籍所在乡镇卫生组织或者财税所，然后再由乡镇卫生组织或者财税所把全部参保资金上缴到县财政局，归入县财政局设立的农村合作医疗基金专用账户中，同时，各级政府每年会向参保个人补助20元，这些资金与农民上缴的资金一起形成合作医疗基金李华艺.中国农村合作医疗制度研究M.北京:经济科学出版社，2007:172.国家卫生计生委、财政部.关于做好2013年新型农村合作医疗工作的通知.中国乡村医药.2013.4。这些“新农合”基金的管理部门是县级新农合管理部门是指定的国有性质的商业银行或者农村信用合作社。参加新型农村合作医疗的农民到“医保定点”医院就诊时，部分医疗费用可以直接报销。定点医疗机构定期汇总为就诊的“参合”农民报销的医疗资金数额，并把相关报销票据凭证上报到乡镇一级或者县（市）级“新农合”医疗经办机构，这些凭证会由县（市）级“新农合”机构进行审核，经审核无误后，再由代理合作医疗基金的银行或者信用社将就诊农民报销资金划入“医保定点”医疗机构的账户中。如此一来，新型农村合作医疗基金的使用就实现了收支分开、管用分离、封闭运作，从而实现有效监管使用合作医疗基金的目的。国家卫生和计划生育委员会在关于做好2013年新型农村合作医疗工作的通知（国卫基层发201317号）中规定：2013年起，各级政府财政对新农合的补助标准从每人每年240元提高到每人每年280元。其中，原有240元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助；新增40元部分，中央财政对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助。参合农民个人缴费水平原则上相应提高到每人每年70元，有困难的地区个人缴费部分可分两年到位。有条件的地方要积极探索建立与经济发展水平和农民收入状况相适应的筹资机制5。2.2建设我国新型农村合作医疗制度取得的成就自从2003年试点以来，各级卫生和计划生育部门按照党中央、国务院的决策和部署，加快健全新型农村医疗合作体系，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制；有序推进公立医院改革，努力改善医疗卫生服务；着力加强重大疾病防控与食品安全监管，扎实推进公共卫生工作，我们新型农村合作医疗制度建设已经取得了显著的成绩。2012年末，全国医疗卫生机构总数达950297个，比上年减少4092个（主要原因是实施乡村一体化管理后村卫生室合并）。其中：医院23170个，基层医疗卫生机构912620个，专业公共卫生机构12083个。基层医疗卫生机构中，社区卫生服务中心(站) 33562个，乡镇卫生院37097个，诊所和医务室177798个，村卫生室653419个。政府办基层医疗卫生机构56766个，比上年减少475个。2012年末，基层医疗卫生机构132.4万张(占23.1%，全国572.5万张)。与上年比较，基层医疗卫生机构床位增加9.1万张。2012年末卫生人员总数中，乡村医生和卫生员109.4万人，其他技术人员31.9万人，管理人员37.3万人，工勤技能人员65.4万人； 卫生人员中基层医疗卫生机构343.7万人(占37.7%)。2.2.1“新农合”覆盖范围不断扩大新型农村合作医疗制度建立以来，参保人数不断增加，农民参加合作医疗的积极性有很大提高、信心也日益增强。截止到2012年底，全国共有有2566个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，参合人口达8.05亿人，参合率为98.3%。全国新农合基金支出2408.0亿元；补偿支出受益17.45亿人次，其中：住院补偿0.85亿人次，普通门诊补偿15.41亿人次（详见表1）。随着新农合的推广范围的逐步扩大，我国目前超过一半的农村居民已经享受到基本的医疗卫生保障服务。表1 2012年我国新型农村合作医疗发展情况统计指标数量县级区划数(个)2852开展新型农村合作医疗县(区、市)数(个)2566参加新型农村合作医疗人数(亿人)8.05新型农村合作医疗参合率(%)98.3新型农村合作医疗人均筹资(元)308.50新型农村合作医疗当年基金支出(亿元)2408.00新型农村合作医疗本年度筹资总额(亿元)2484.70新型农村合作医疗补益人次(亿人次)17.45数据来源：国家统计局网站2.2.2农村医疗服务能力逐步提高 2005年，我国新型农村合作医疗筹集的保障基金仅有75.359亿元，远远低于实际开支数量。随着新型农村医疗合作制度实施范围的扩张，资金筹集总额逐步增加(详见表2)。2007年时，筹集的新型农村合作医疗账户资金已达427.6亿元，人均筹资高达58.9元。到2008年6月底，合作医疗筹集资金高达608.92亿元，保障服务能力显著增强。2012年度新农合筹资总额达2484.7亿元，人均筹资308.5元。 表2 2005年至2012年新型农村合作医疗筹资水平变化年份参加新农合人数（亿人）人均筹资（元）筹资总额20051.7942.175.35920064.152.1213.6120077.2658.9427.61420088.1596.3784.84520098.33113.36944.288820108.36156.571308.92520118.32246.212048.46720128.05308.52484.7 数据来源: 中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站2.2.3“新农合”参保农民的健康得到基本保障 2012年，全国医疗卫生机构总诊疗人次达68.9亿人次，比上年增加6.2亿人次（增长9.9%）。2012年居民到医疗卫生机构平均就诊5.1次。 2012年总诊疗人次中，医院25.4亿人次(占36.9)，基层医疗卫生机构41.1亿人次(占59.7)，其他医疗机构2.4亿人次(占3.5)。与上年比较，医院诊疗人次增加2.8亿人次，基层医疗卫生机构诊疗人次增加3.0亿人次。 从2005年到2011年，我国累计有共45.93亿人次享受到合作医疗基金报销的医药费用，报销资金总额达3047.45亿元。新型农村合作医疗筹资水平的逐年提高以及医疗补助方案的不断完善，让越来越多的农民从合作医疗制度中受益，其受益程度也在逐步提高。农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题得到有效缓解，健康得到基本保障。 表3 2005年至2011年我国新型农村合作医疗开展情况年份开展新农合县（市区）个数参加新农合人数（亿人）参合率（%）当年基金支出（亿元）补偿收益人次（亿人）20056781.7975.6661.751.22200614514.180.66155.812.72200724517.2686.2346.634.53200827298.1591.53662.315.85200927168.3394.19922.927.59201026788.3696187.8410.87201126378.3297.48710.1913.15 数据来源: 中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站2.2.4农村医疗保障服务质量有很大提高我国新型农村合作医疗制度的试点及推广，有力地推动了农村医疗服务体系建设。新型农村合作医疗制度试点以来，为了对广大农村地区的医疗基础设施进行改造和新建，我国财政先后投入近200亿元的资金。其中重点投资改造的对象有乡镇卫生院、县级医院、中医院等基层卫生机构；还有部分资金用于为基层卫生组织添置医疗设备及对农村卫生人员进行再培训上；政府也大力增加在加强农村医疗卫生机构以及基层医护人员队伍建设上的投入。新型农村合作医疗制度的建设不仅在很大程度上改善了农村卫生服务条件，同时也提高了农村医疗服务水平。2.2.5农村“看病难”问题得到很大改善新型农村合作医疗制度在广大农村地区的建立，让大部分贫困农民看病难、就医难等问题在一定程度上得到了很好的缓解。自开始试点至2007年底，全国全部县(市、区)基本建立起新型农村合作医疗制度。且当年中央财政用于新型农村合作医疗制度的补偿资金就达到了21.2亿元，地方各级财政预算的新型农村合作医疗保障资金总计约20亿元。这些财政投入对于解决广大农民看病难、就医难的问题起到了坚实的保障作用，在很大程度上促进了我国医疗保障的基本公平。3我国新型农村合作医疗制度发展中存在的问题 从2003年起，新型农村合作医疗在全国开展试点工作，合作医疗试点工作开局良好，进展顺利，运转正常，在很大的程度上缓解了部分农民“因病致贫、因病返贫”现象，受到了广大农民的支持和拥护。但是，新型农村合作医疗制度的建立和完善是一项十分艰巨和庞大的工程，因此，针对试点工作中存在一些不合理、不健全和不完善的地方，需要在以后的试点工作中不断发展和完善。就我国试点工作现状而言，存在的主要问题有 邓辉.论我国新型农村合作医疗制度的发展与完善.华中师范大学.2007. 6:3.1认识不足，宣传不到位，农民积极性不高自新型农村合作医疗试点工作在全国开展以来，新型农村合作医疗覆盖面逐年扩大，截至2012年底，已达全国县(市、区)总数的89.97%，这说明新型农村合作医疗制度还是很受农民欢迎的。但是有些地区，仍然存在参合率较低的情况，一些农民参加新型合作医疗的积极性不高的问题。造成这种农民积极性不高的原因，一方面是政策宣传力度不够。由于一些地方的政府主要领导和工作人员对新型农村合作医疗制度的重要性和艰巨性认识不够，从而没有给予充分重视，以致在工作中不细致、宣传发动不够深入、宣传发动工作方式过于单一。据调查结果分析，影响很多农民不愿意参加“新农合”的一个重要因素就是有些乡镇的主要干部和部门领导政策宣讲力度不够。在制度启动过程中，个别乡镇没有给予充分重视，只是将任务简单的分解给下面的各村组，由村干部来完成，缺乏足够的领导和监督，加上大部分村干部对有关政策理解不透，从而思想上有畏难情绪，办事拖拖拉拉、过于简单，导致部分农民对新型农村合作医疗制度不了解，因此参加合作医疗积极性就不高。据调查，安徽省个别地区在政策试点阶段，宣传引导工作方式过于单一，把大量工作重心放在如何收费和提高参合率这两方面，致使很多农民群众将这一民生工程误认为是当地政府搞得“形象工程”，从而影响了当地农民参加新型农村合作医疗的主动性和积极性。这类工作模式，在其它其他省（市）、地区也都以不同方式存在。此外，广大农村群众对新型农村合作医疗制度的认识还需要一个渐进的过程，农村群众对新型农村合作医疗制度的认知程度也会随这一制度的不断发展发展和完善而逐渐提高。这需要漫长的过程，这期间就要求各级政府进行积极引导和深入宣传，农村群众参加的主动性和积极性才能不断提高。新型农村合作医疗制度启动伊始，大部分农民对新型农村合作医疗制度没有概念，认识不足，因此自愿性不高。另外部分农民对这一政策的延续性和稳定性心存顾虑。许多学者的研究论证了信任问题对参合率的影响，如邓大松等人的调查表明，“对合作医疗表示信任的家庭中愿意参加合作医疗的比例，明显高于对合作医疗表示不信任的家庭中愿意参加合作医疗的比例”。另外，农村地区群众的自我保健意识薄弱和互助共济观念都很淡薄，这些观念上的偏差，都需要政府部门长期艰苦细致的宣传引导工作来逐步使其转变。3.2工作经费落实难，管理能力不足 很多县（市）虽然设立了合作医疗管理委员会和经办机构，但工作人员编制问题没有落实、工作人员不稳定、工作经费落实不到位等问题的存在，导致这些机构难以正常运行。一是难在机构不健全；很多地方合作医疗管理机构不是工作人员迟迟不能到位，就是工作人员配置明显不足，应付常规的结报工作都比较紧张，而且配备的专业人员更是微乎其微，大多数都是“生拉硬拽”调进去的。如安徽某县合作医疗管理委员会总共有3人，其中2人是从乡镇卫生院调进的财会，另外1人是从县医院调来的技术人员，这样一来，其日常审核药费工作是很难保证能完成。二是机构工作经费不足，督导难以落实。据有关部门调查，有部分的县（市），新型农村合作医疗管理机构运行经费未曾落实或落实不到位。先是机构工作人员经费未安排，人员工资仍是原渠道解决。再是工作经费未落实，多数县（市）级财政根本未安排此项工作经费，少数县安排了，但安排的太少，仅能维持机构正常办公，下乡督查指导根本就无经费可用。三是难在办公设施太差，工作效率难以提高。不是缺少办公场地，就是没有办公设施。不少县（市）合作医疗管理办公室，至今都无传真机、复印机，电脑只有一台，还是低配置的老旧电脑，经常因在修理而影响正常工作。又如某区由于缺少办公经费，按照全市统一要求的区数据中心尚未能建立起来，从而造成报销困难、手续繁杂、结算不准，督导工作更是无法落实。管办分离机制虽然已经建立，但是机构运行经费、工作人员仍然不足，直接影响了新型农村合作医疗工作的正常展开。3.3“新农合”资金筹集机制不完善目前，我国新型农村合作医疗制度的资金筹集还是初期探索阶段，从财政投入到农民个人出资，还都不尽合理，尚缺乏有效的约束机制，制度所需资金很难足额按时到位。根据有关文件指示，新型农村合作医疗制度的推行原则是“坚持农民自愿”，因此为了让广大农民能主动、自愿的出资参加新型农村合作医疗制度，各级政府相关机构要组织形式多样的宣传引导活动。由于大部分农民对新型农村合作医疗制度认识不足，理解不到位，再加上广大农村居住相对分散，因此有不少基层组织采用一家一户上门收费的工作方法，这样的工作方法不仅工作量很大，而且收费困难，效果很不理想。另外，现阶段的筹资渠道还比较窄。很大地区集体组织经济力量还比较薄弱或者根本就没有，除了有限的政府财政支持外，农民自己筹集资金便成为新型农村合作医疗基金的主要来源。这样的筹资渠道也就面临一个是否能持久的问题。因为在现阶段的条件下让农民群众们自愿地主动缴费困难可能还比较大，同样工作人员挨门挨户收取保险费的方式要这样延续下去也很困难。新型农村合作医疗保险制度理论上是应该覆盖所有的农村居民，但由于目前还主要是采取以大病统筹为主，理论上人发生大病的概率并不像小病那样高，因此大大降低了农村居民参保的积极性，如此一来，在自愿参保的原则下也就产生了逆向选择和自愿退出的隐患。3.4新型农村合作医疗补偿方案不尽科学合理新型农村合作医疗制度补偿方案还不够科学合理，补偿比例较低，“新农合”基金沉淀多，而农民受益面相对偏小，筹集的资金效益得不到充分发挥，从而影响了农民参合积极性和合作医疗制度的可持续发展。制定科学合理的“新农合”补偿方案是当前新型合作医疗的重中之重。目前，各县(市)的合作医疗补偿方案都是由各地遵照国务院，卫生部等相关部门的要求及一些原则性和指导性的文件、政策、法规，结合各自地方的实际情况研究制定，各自还都处于探索阶段，一些实施方案还需要不断地研究改进。另一方面，由于保费测算方面缺乏专业的人才，又没有现成的成功经验可以借鉴，虽然也经过了反复调查论证和研究，但依然存在基线调查数据准确性差，现阶段制定的补偿方案还不够科学合理。合作医疗管理部门出于对经费过度超支的担心，所以一方面尽可能压低补偿比，另一方面抬高起付线，降低封顶线，从而影响了参保农民受益。比如，在2003年7月至2004年7月期间，全国的310个试点县(市)，总共筹集到的资金有30.21亿元，而参保农民的总报销金额仅仅有13.94亿元，基金结余率为53.92%。又比如江苏省总共有85个县(市)进行试点，筹集资金总计13.85亿元，期间总计1126万人次累计享受6.48亿元的补偿，最终报销率只有46.35%。当然，由于试点之初，存在谨慎小心的因素，也反映出补偿比例的测算缺乏科学性的问题。新型农村合作医疗制度目标定位为保大病，对大部分的人基本医疗需求得不到保障，也就不可能获得良好的投入绩效。在我国相当部分农村地区的现实生活中，真正影响农村人口整体健康状况的的是多发病和常见病。许多农民群众的大病，也是因为小病怕花钱或无钱治而逐步恶化成大病的。而如果从公共卫生投入的绩效来看，对大病的干预所能够获得的健康效果还远不如对常见病和多发病的及时有效干预。另外，“小病大医”是大病为主这一保障方式引致的风险。换句话说，大病补偿和全部补偿(包括门诊补偿)争论的焦点是如何更科学合理地利用筹集到的资金的问题。大病补偿的模式对大病农户的医疗风险，有很好的保障作用，但受益面较窄，使得新型农村合作医疗在广大农民中的积极性受到严重影响；若合作医疗政策补偿范围扩大到门诊可大大增加新型农村合作医疗农民的受益面，广大农民的积极性也会很高，这样一来资金分散在所难免，自然而然就会降低住院费用的补偿水平 刘普民建立新型农村合作医疗制度势在必行山西统计7，但是这样做的话，新型农村合作医疗制度提高农民抗风险能力的效果就会下降。这是在新型农村合作医疗资金有限的情况下的“两难”选择。3.5“医保定点”机构服务不够规范 一是部分“医保定点”机构自身的学习、培训没有到位，一些医务工作人员不熟悉“新农合”的操作流程，对相关政策规定、制度和就诊转诊程序不够了解，导致引导错误农民就诊转诊，重复办理相关手续；二是部分“医保定点”机构存在有制度外的收费服务项目。个别定点医疗机构趋利思想较重，没有考虑到农民的经济承受能力，一味地延长病人的住院时间、分解和重复收费、广泛开展非必要项目检查以及不坚持基础用药等行为时有发生；三是部分“医保定点”机构的服务欠缺主动性，服务质量和服务态度都亟待提高，缺乏主动服务、竞争意识。四是农村医疗卫生体系不健全，无法满足农村地区广大农民的就医需求。3.6“新农合”制度法律体系不健全现阶段，我国在社会保障领域还没有一部专门的法律，立法严重滞后于社会发展需求，还主要依靠相关政策来调整社会保障关系。而在农村医疗卫生保障方面，更是缺少权威的农村医疗保障基本法，最高层次的法律文件也只是在2002年颁布的关于进一步加强农村卫生工作的决定。2003年，我国开始新型农村合作医疗制度试点工作至今已走过10个年头，但是相关的法规制度还只有政府出台的一些意见、通知和决定等。这样的现状就造成了政府各个部门在新型农村合作医疗政策上的无法可依、无据可依，如关于资金筹集的渠道，民政部门就规定，为顺利推行新型农村合作医疗制度，地方政府可以适当向农民收取部分费用，但是在农业等部门颁布的减轻农民负担条例中，新型农村合作医疗制度收费又被算成农民的一项负担，是不允许收取的。另外，政府的现有政策中还没有对新型农村合作医疗制度各主体法律责任和权利义务进行法定化，这也是导致了部分农民对参加新型农村合作医疗制度缺乏主动性和积极性的原因之一。3.7“新农合”监管机制不够健全卫生部门作为新型农村合作医疗机构和农村医疗服务机构的管理者，一方面代表需求方购买“医保定点”机构的卫生服务，另一方面又一定程度上代表医疗服务提供者。然而医疗卫生服务的提供机构和医疗卫生保障部门之间有着纷繁复杂的利益关系，如何调节和平衡医疗卫生服务提供者者和合作医疗基金管理者的利益关系是卫生行政部门要履行的职责。在现实操作过程中，许多医疗机构坚持基础用药、广泛检查的不正之风依然存在，而且很是普遍，部分定点医疗机构乱开检查项目、开贵药多开药、开大单多开单、故意拖长住院时间等问题，部分药品报销后仍高于市场的价格，群众对这些问题的反映很强烈。部分地方转诊方面规定的过严、过死，规定除急诊外，首诊须在患者户口所在地定点医疗机构，从而在客观上造成了农村医疗服务市场的垄断现象，当地农民们产生逆反心理就在所难免了。除此之外，还存在着有个工作人员挪用、贪污基金等腐败问题。以上这种种问题都直接或间接地影响到新型农村合作医疗的可持续性发展。3.8财政投入不足严重制约“新农合”发展 广大农民的生活质量和生存环境决定了他们对医疗卫生服务的需求较高，在农村患大病的概率比较高，所需要补偿的数额也很大。造成筹资困难的原因，一是农村县乡政府财政投入不足较普遍，往往出现不能及时足额补偿农民的就诊医药费的状况。在许多基础设施比较薄弱，经济社会发展相对滞后的区域，地方政府财政投入困难，办公硬件设施建设以及工作人员、办公等经费相当紧张，新型农村合作医疗事业工作展开难度大，就不难理解了。二是缺乏乡镇集体经济的支持；三是农民个人交纳合作医疗费用的积极性不高，要么是因经济贫困没有能力交纳，要么是因为对新型农村合作医疗制度存在信任问题、或对合作医疗服务质量不满意而不愿意交纳；导致政府部门和合作医疗管理机构在组织能力、管理能力上显得力不从心，从而制约了新型农村合作医疗制度的健康持续发展。3.9广大农民缺乏足够的信任广大农民对新农合政策缺乏信任感。农民对政府政策持有怀疑态度的主要原因，一是农村合作医疗制度几度波折留下的消极影响，使的农民对新型合作医疗制度半信半疑；二是部分地方政府把实施新型农村合作医疗制度作为“政绩工程”，一心把工作重心和精力放在完成“参保率”和“收费”等指标任务上；三是“多头政治”的管理局面，影响到农民们对政府的政令统一性的信任。农民对地方干部缺少足够的信任。产生这一状况的主要原因，一是干部自身破坏自己的威信，个别干部的廉洁问题甚至腐败行径损坏了基层干部在群体中的威信；二是多数基层干部对农民的承诺长期无法兑现，形成的不和谐畸形的干群关系；三是部分基层干部在推行新型农村合作医疗制度时工作方法不合理甚至是粗暴，引发了广大农民的对立甚至是抵制情绪；四是干部和群众在医疗费用补偿等卫生资源使用上存在不公正、不公平，引起农民心理不平衡，这些都应该高度重视。3.10新型农村合作医疗的“逆向选择”问题新型农村合作医疗不同于其他的一般保险项目，区别在于，一般的保险项目只会涉及保险方和被保险方这两个主体，新型农村合作医疗还有一个重要的第三方，那就是医疗卫生服务提供方。因“新农合”