学士学位论文—-基层政府社会管理创新的探索与思考.doc

中共云南省委党校 云南行政学院
毕业论文

基层政府社会管理创新的探索与思考

研 究 生 姓 名
年 级 班 级
专 业
学 号
指导教师姓名

内容提要

中共十七大报告提出“全面加强以民生为重点的社会建设”，同时提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。 十二五规划中明确提出，要创新社会管理体制，健全社会管理格局，强化城乡社区自治和服务功能，加强社会组织建设。当前，我国既处于发展的重要战略期，又处于社会矛盾凸显期，与传统社会相比，我们身处于一个更加复杂和不确定的社会。对于基层，农村经济社会发展中的各种矛盾日益复杂，深层次的问题不断凸现，农民利益诉求的广泛化，对基层社会管理提出了新的挑战和考验。基层政府作为国家政府体系的最底端，在对社会公共事务进行管理和治理的过程中既要承接上级政府的领导，又要直接面对广大人民群众的利益要求，尤其是社会日趋复杂和人们社会需求日益多元化要求，变革传统的不适应社会发展的管理体制，化解社会矛盾与冲突、协调各方利益关系，维护社会公平正义、促进社会和谐稳定等都是基层政府亟需解决的现实问题。在这样的社会背景下，加强和创新社会管理对更好发挥基层政府职能有着重要意义。社会管理是一项庞大而复杂的系统工程。笔者认为，深入推进基层政府社会管理创新，必须与促进经济社会协调发展，加强和谐社会建设，认真解决好民计民生问题等相结合，从影响和谐稳定和民计民生的源头性、根本性、基础性问题入手，找准切入点和创新点，坚持五个原则，突出六个重点，抓好七个落实，使社会管理创新取得突破性进展。

关键词：基层政府；社会管理创新；思考
目录

一、前言……………………………………………………………………1
（一）选题的背景与研究意义…………………………………………………1
1．选题背景…………………………………………………………………………1
2．研究意义…………………………………………………………………………2
（二）国内外研究综述……………………………………………………………2
1．国外研究现状……………………………………………………………………2
2．国内研究现状……………………………………………………………………4
（三）研究内容与方法……………………………………………………………5
1．文献研究法………………………………………………………………………5
2．比较研究法………………………………………………………………………5
3．案例分析法………………………………………………………………………6
（四）实际设计综述………………………………………………………………6
二、社会管理创新的重要意义…………………………………………………6
（一）社会管理创新的概念分析…………………………………………………6
（二）社会管理创新的基本内容…………………………………………………9
（三）加强和创新社会管理的重要性和必要性………………………………12
三、基层政府社会管理现状…………………………………………………15
（一）主要做法…………………………………………………………………15
（二）取得的经验………………………………………………………………20
四、基层政府社会管理存在问题及原因……………………………………23
（一）存在问题…………………………………………………………………23
（二）原因分析…………………………………………………………………25
1．社会管理理念不够准确………………………………………………………25
2．社会管理主体不够明确………………………………………………………25
3．社会管理方式不够灵活………………………………………………………26
4．事权与财权不对等……………………………………………………………27
5．社会管理专业化水平不够……………………………………………………28
6．社会管理的风险防范与应对欠缺……………………………………………28
五、对加强基层政府社会管理创新的思考………………………………29
（一）推进基层政府社会管理创新要做到五个坚持…………………………29
1．坚持党政主导、多方参与……………………………………………………29
2．坚持以人为本、服务为先……………………………………………………29
3．坚持依法治理、综合施策……………………………………………………30
4．坚持群众路线、凝心聚力……………………………………………………30
5．坚持夯实基层、强化基础……………………………………………………31
（二）推进基层政府社会管理创新要突出六个重点…………………………32
1．创新组织管理模式，夯实社会管理基础……………………………………32
2．健全农村管理制度，推进民主科学管理……………………………………33
3．创新矛盾调处机制，维护社会和谐稳定……………………………………34
4．加强基层队伍建设，提高社会管理能力……………………………………35
5．多方搭建参与平台，激发社会管理动力……………………………………36
6. 全面落实惠农政策，履行社会服务职能……………………………………36
（三）推进基层政府社会管理创新要抓好七个落实………………………37
1、要在深化认识，加强领导上抓落实…………………………………………37
2、要在制订规划，强化责任上抓落实…………………………………………38
3、要在以点带面，指导推动上抓落实…………………………………………38
4、要在深入调研，创新招法上抓落实…………………………………………38
5、要在整体推进，夯实基础上抓落实…………………………………………38
6、要在完善机制，监督考核上抓落实…………………………………………38
7、要在解决问题，见到成效上抓落实…………………………………………39
参考文献………………………………………………………………………40

基层政府社会管理创新的探索与思考

一、前言
（一）选题背景与研究意义
1.选题背景
1978年以来的30多年中，中国的社会结构发生了一系列重大的、本质性的总体性变迁，这与改革转型的进程有着密切的联系，其中有些变化是累积性的，有些变化则在转型过程中发生了跃迁性的突变。与结构变化紧密相随的是，中国民众的社会需求和心态也在逐渐发生变化，不同群体之间容易产生一些结构性的张力，由此社会问题增多，社会管理需求凸显。中共十七大报告提出“全面加强以民生为重点的社会建设”，同时提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年初，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，提出提高社会管理科学化水平的八项举措。温家宝总理在2011年政府工作报告中明确指出，在过去的五年里，我国政府积极加快转变政府职能，全面完成了新一轮的政府机构改革，深入推行依法行政，建设法治政府和服务型政府，推进政务公开，加强行政问责制，坚持不懈地开展反腐败斗争，政府的自身建设取得了积极进展。
今年，是 “十二五”规划承上启下的一年，如何巩固改革开放以来的胜利果实，解决人民群众热切关心的就业，住房，社会保障，医疗改革等民生问题，这一切，都给政府社会管理提出了新的要求。
2.研究意义
党的十六届四中全会就提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。党的十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年，胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”上发表重要讲话，指出当前我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没变，人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的社会主要矛盾没变，社会管理必须以加快推进保障和改善民生为重点。[7]这些理论对地方政府转变职能，改变社会管理和治理方法，有着现实的指导意义。
当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨，农村经济社会发展中的各种矛盾日益复杂，深层次的问题不断凸现，农民利益诉求的广泛化，对农村社会管理提出了新的挑战和考验。可以说，基层政府社会管理是一个老课题,同时又是一张“新试卷”，加强基层政府社会管理创新研究显得尤为重要。
（二）国内外研究综述
1.国外研究现状
社会管理理论源于西方发达国家，20世纪70年代，布坎南的公共选择理论及其“政府失败说”可以算得上是对当代政府管理理论与实践具有重要影响的研究成果之一。20世纪80年代 ，贾泽林先生等人翻译原苏联科学院通讯院士，著名的社会管理的研究学者阿法纳西耶夫《社会管理中的人》，掀开了对社会管理研究的序幕。该书主要研究人在管理社会中的地位和作用，从人之作为管理的主体和管理的客体这两个方面对人做了具体分析，对作为人们相互关系的管理关系，进行了相当深刻的说明。作者认为管理关系具有主观和客观双重本质，因为一方面管理关系归根到底都是生产方式所产生的，社会经济基础所产生的，而管理关系本身就具有这种基础的性质，所以说管理关系具有客观性，另一方面管理关系都是在管理过程中形成的人的关系，人与人的关系，又具有主观的性质[1]。20世纪90年代，奥斯本及其企业家政府理论风靡一时，《改革政府一企业精神如何改善着公营部门》对美国政府产生了重大影响，揭开了克林顿政府改革的序幕。这场被誉为“企业家政府”的新公共管理运动对缓解政府财政危机，提高政府工作效率确实起到了积极作用。由俞仲文先生翻译保加利亚著名学者马尔科夫著的《社会管理学》一书，概括和总结了当时社会管理的研究成果，比较全面、系统的论述了社会管理理论的研究对象、研究内容和研究方法。与上书一样，作者把社会管理作为独立的研究对象，分别从当时对它的认识，社会管理的主体和客体，科技革命和社会管理，社会管理技术以及社会的管理和社会组织的管理等方面建构社会管理这门学科体系。该书认为，管理的社会关系是社会管理过程中集体和个人之间的关系，社会管理理论的对象首先是研究管理的社会关系[2]。该书对社会管理主体和客体的分析比较深刻，具有重要的参考作用。以美国著名公共管理学家邓哈特为代表的学者针对作为新公共管理理论精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立了新公共服务理论并出版了《新公共服务：服务而不是掌航》一书，新公共服务理论建立了一个颇有说服力的论点，公务员必须从民主治理理论而不是从私营部门管理理论中获得启示。新公共服务理论的兴起，使我们重新关注民主公民权、社区与公民社会、社会治理等理论。对治理的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的复杂和动态过程而出现的。治理与善治理论强调的是政府与公民对公共生活的合作管理。
2.国内研究现状
20 世纪 90 年代，童星先生编著的《社会管理学概论》，这是国内学者第一部社会管理学的专著，其主要内容包括:社会管理与社会管理学、社会管理的主体与客体、社会认识与预测、社会决策与计划、社会组织与协调、社会控制与整合等方面，而由王兰垣、金愈庆、荣长海等先生主编的《社会管理学纲要》以及风笑天、张小山和周清平编著的《社会管理学概论》，都从不同方面对社会管理有进一步的研究。改革开放以来，中国学术界对地方政府的研究逐渐多了起来，如沈立人的《地方政府的经济职能和经济行为》；王林生的《中国地方政府决策研究》；乔榛的《中国地方政府规制改革研究》；沈荣华的《中国地方政府学》；张紧跟的《当代中国地方政府横向关系协调研究》；周平的《当代中国地方政府》等。一些学者对西方发达国家的政府管理创新做了理论上的介绍，并对比了我国和西方国家的现实差异，对我国的政府管理创新所面临的问题给予了关注。如丁煌的《公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示》、秦岭的《“新公共管理”范式及当前中国行政改革中的适用对策》等。有些学者是从政府管理改革、政府职能转变、第三部门发展、地方政府等方面入手，认为这些方面是解决我国政府创新的突破口。如赵胜基的《政府职能转变与政府管理体制的创新研究》、张向辉的《我国地方政府管理模式的改革与创新》、冯利民的《政府绩效：政府改革的目标和路径选择》等。有些学者是从行政体制改革方面入手，如颜廷瑞、李文良的《中国行政体制改革问题报告》等。除此之外，不少研究探讨的是加强社会管理对构建和谐社会的意义，如郑杭生主编的《中国人民大学中国社会发展研究报告2006—走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理》、谢庆奎、谢梦醒的《和谐社会与社会管理体制改革》、姜平的《构建社会主义和谐社会的核心内容——论推进社会管理体制创新》、李军鹏的《论中国政府社会管理的成就、问题与对策》等。国内学者研究社会管理的论文代表性的主要有:李培林的《重视 (人民论坛，2005 年第10 期)推进社会管理体制改革》，马凯的《努力加强和创新社会管理》(国家行政学院学报2010年第5期)，周红云的《中国社会管理体制改革:现状、原因与方向》(甘肃行政学院学报 2008 年第 5 期)，《理解社会管理与社会管理体制：一个角度和框架》(中共天津市委党校学报 2009 年第期)，龚维斌的《深化社会管理体制改革的总体思路和主要任务》 (福建行政学院学报 2009 年第 5 期)。以上论文围绕社会管理体制机制创新的内容较多。这些书籍、论文的涌现，说明了地方政府在经济和社会发展中的作用越来越受到重视和理论界的关注，但是这些研究普遍存在一个不足之处就是有较为明显的学科壁全。地方政府既具有政治统治职能，也具有经济管理职能，研究地方政府的职能，应该进行交叉性的科学研究，立足于我国国情，整合国内外多门社会学科的最新成果，进行全方位、动态的研究。
（三）研究内容与方法
1.文献研究法
对于国家治理的理论研究最早起源于西方发达国家，他们的治理理论、公民社会理论、民主协商理论、公共服务理论等对我国地方政府进行社会管理创新有着指导意义。所以要尽可能的查阅、收集满足撰写论文的理论研究资料。
2.比较研究法
在研究社会治理这方面，我们可以参考国内外比较成熟的经验，本文主要采取横向比较的方法，通过研究国内外社会环境、社会制度的差异性和规律性，得出其借鉴经验，并运用到我国的实践中。
3.案例分析法
理论研究的最终目的就是要运用到实际生活当中，运用案例分析的方法，通过咨询、实地考察等方法掌握大量一手或者二手的案例资料，以理论分析现实，以现实检验理论，尽可能增强研究的科学性和可行性。
（四）实际设计综述
在以往探讨政府管理创新的的研究中，大多数都是从中央政府或省、市级行政体制改革等角度去研究的，研究的目标也是集中在怎样精简充善行政体制组织结构、提尚政府行政效率和效益等方面，缺乏从基层政府社会管理的动态层面以及以为人民服务、解决民生问题，民富优先的角度来深层次方面进行研究。
本文以发挥基层政府职能为切入点，研究在社会管理创新中，基层政府应该如何根据社会发展，及时调整自身定位，从微观管理中抽离出来，完善各种社会互动机制，使社会机构能各司其事，协调运作。本文除前言外主要分为四个部分。第一部分阐述了社会管理创新概念，重点论述了社会管理创新的必要性和重要性。第二部分阐述了基层政府社会管理现状。第三部分论述了当前基层政府社会管理存在问题及原因分析。第四部分主要论述了对基层政府加强和创新社会管理的思考。本文通过对基层政府如何加强社会管理创新的分析研究，力求对基层政府如何更好发挥职能，加强社会管理有一定的借鉴意义。
二、社会管理创新的重要意义
（一）社会管理创新的概念分析
社会管理是国家通过制定社会政策和法规，管理和规范社会组织和社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、有序和稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。主要包括两方面的内容，一方面是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；另一方面是社会（即自治组织、非营利性组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和自治管理。在现时代，社会管理的基本形式主要表现在四个方面，即政府主导、市场调节、法制裁决与社会自治。就我们的实际情况而言，政府主导的地位和作用显然是根本性的。其他社会管理形式在本质上都是从属于或附庸于政府主导的，它们只能是政府主导的延伸和补充。
关于社会管理创新的概念，有的认为，所谓社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[8]有的认为，是多元社会主体根据政治、经济和社会发展环境，通过理念、制度、技术和机制的创新，对非政府组织、社会事务和社会生活进行服务、协调、组织和控制，以实现善治和达到社会良性运行的过程。我们认为，社会管理创新是指政府和社会组织根据政治、经济和社会发展环境，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，以实现社会善治的活动和过程。[5]具体来说，它具有以下基本概念内涵:
第一，社会管理创新是社会建设的重要构成部分。社会建设有广义和狭义两种含义，其中关键是对“社会”的理解。广义的社会建设中的“社会”是与“自然”相对的概念，是指人类社会，它是由经济、政治、社会、文化所构成的“四位一体”的有机整体，从这个意义来说，社会建设就是指社会的整体建设和发展。而狭义的社会建设中的“社会”，是社会整体系统的一个子系统，是“四位”中的“一位”，是指马克思所说的作为社会整体系统一部分的“社会生活领域”的建设。社会管理属于狭义社会建设的重要构成部分，与社会事业、社会结构、社会制度一起共同构成现代社会管理建设的主要内容。社会管理创新就是要通过创新社会管理理念、体制机制、方式方法，动员社会力量，整合社会资源，协调社会关系，化解社会矛盾，激发社会活力，促进社会协调发展和良性运行，提升社会建设整体水平。
第二，社会管理创新的价值目标是实现社会善治。社会管理的本质是对人的管理和服务，实现好、维护好人民群众的根本利益是社会主义制度和创新社会管理的根本要求。社会管理创新就是要实现社会治理之善，使现代社会所内蕴的伦理价值和道德理想得到实现和展示。所谓善治就是要使人民群众的基本人权得到普遍尊重，公民的宪法和法律权利得到依法保护，多元社会利益和社会资源得到合理配置，社会矛盾得到有效化解，社会纠纷得到依法解决，社会整体利益和社会和谐秩序得以切实维护，社会公平正义得以全面实现，人民群众对社会安全、社会公正和生活幸福普遍较为满意。
第三，社会管理创新是社会管理系统的整体性重构。社会管理创新本质上是现代社会管理体系的建构和不断完善的过程，内容十分丰富，涉及社会管理理念、法律法规、体制机制、方式方法、技术手段等各方面的创新，其基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，全面提升社会管理的科学化、民主化、法治化水平。
第四，社会管理创新是一个社会管理体系不断变革和完善的过程。在社会管理创新过程中，要深入研究和科学揭示社会运行和发展的内在规律，综合分析和理性把握经济、政治和社会新的发展态势，充分挖掘传统社会管理资源的现代价值，学习借鉴和消化吸收先进国家的社会管理经验，不断创新社会管理理念、体制机制、方式方法和技术手段，有序推进社会管理创新，着力建构有中国特色的社会管理体系，积极探索有中国特色的社会现代化道路。
（二）社会管理创新的基本内容
对于社会管理创新应当包括的内容，不同的学者有不同的看法，大体可以归纳为以下几种：
第一种观点认为，社会管理创新具有三个基本内容：首先，创新社会管理理念，推进有中国特色社会管理理念的现代化，社会管理理念是社会管理的精神内核和价值基础，创新社会管理必须首先建构有中国特色的现代社会管理理念，推进社会管理理念的现代化。其次，创新社会管理法制，推进中国特色的社会管理法制的现代化，创新社会管理必须完善中国特色的社会管理法律制度，必须建立健全社会管理的法律法规和社会规则体系。再次，创新社会管理体系，推进有中国特色社会管理体制机制的现代化，加强和创新社会管理，关键在于构建与社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的，与快速发展的信息化社会相适应的社会管理体系，建构和完善具有中国特色的社会管理体制机制。
第二种观点认为，社会管理创新的重点内容可以概括为以下三个方面：首先，社会秩序管理创新，这是指政府对社会秩序管理的创新，通过创新保障社会运行有序、社会生活正常、社会和谐稳定，为经济社会发展创造良好的社会环境。其次，社会服务管理创新，是指政府提供全方位公共服务，寓管理于服务之中，着力建立并完善社会保障体系和公共服务体系，着力解决各种民生问题。再次，社会管理体制创新，要转变社会管理模式，由行政化管理方式转变为社会化管理方式。
第三种观点认为，社会管理创新的内容是：从体制创新维度上讲，是倡导政社合作，实现多元共治，社会管理体制创新的本质，就是要妥善处理好政府与社会之间的关系，需要从国家主导包办向社会、企业、个人多元参与转变。倡导政社合作，实现多元共治，是我国社会管理的体制创新之维。从机制创新维度上看，是协调利益关系，应对社会风险，通过相应的制度安排，建立健全合理的利益表达机制与博弈环境，调整资源配置的方向，建立强势群体与弱势群体利益共享、风险共担机制，达到利益均衡，实现互利共赢，应对战略机遇期社会结构变迁所引起的社会张力，以及由此所带来的社会危机或社会风险，是新时期我国社会管理的机制创新之维。
第四种观点认为，社会管理创新关键是改变国家垄断社会管理的体制，转变为国家与社会分工负责、共同管理的新体制。新社会管理体制的建立，核心是形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制。如果说，创新社会管理体制机制，必须形成国家与社会分工负责、共同管理的新社会管理格局，那么，其中的关键就在于是否能够形成一个社会管理的社会自治机制，即属于社会的事项，尽量由社会成员去自我管理。而要做到这一点，国家就要放权，政府就必须学会有所为有所不为，也就必须运用法律的方法，即通过赋予权利义务的方式，充分发挥社会成员在维护自身权利过程中的积极作用，达到社会管理的目的。
笔者认为，加强和创新社会管理，首先是社会管理理念的创新。社会管理涉及广大群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，以群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，并根据改革发展中遇到的新问题新情况，着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，使社会管理更好地服务群众、维护群众利益。2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调加强和创新社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，有效应对社会风险，为党和国家事业发展营造更加良好的社会环境。
加强和创新社会管理还包括体制机制的建立完善，主要包括八个方面的内容。第一，进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。第二，进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。第三，进一步加强和完善对流动人口和特殊人群的管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。第四，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。第五，进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。第六，进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展。第七，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。第八，进一步加强和完善思想道德建设，持之以恒地加强社会主义精神文明建设，加强社会主义核心价值体系建设，增强全社会的法制意识，深入开展精神文明创建活动，增强社会诚信。
（三）加强和创新社会管理的必要性
一是随着经济持续快速增长，长期积累的社会问题逐步显现，必须加强和创新社会管理。改革开放以来，随着工业化、城镇化的大力推进，经济快速增长，但发展中的问题依然突出，集中表现在：一是发展的不平衡。近些年，城镇化的热潮带来了农村的“空心化”，迫切需要统筹城乡管理和公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。二是发展的不协调。长期以来一些地方和部门在实际工作中把经济增长和社会发展割裂开来，人民群众日益增长的公共产品、公共服务需求同公共产品、公共服务供给不足的矛盾十分突出，尤其是随着农村人口大量向城市转移，不可避免地带来了许多社会问题，诸如行车难、入学难、看病难、住房难等等。三是发展的不和谐。长期存在的粗放型增长方式，造成了资源浪费、环境恶化、生态破坏，付出了沉重的环境代价，而当时这些被掩盖的社会环境问题，现已成为影响人民健康的重要因素，导致的社会矛盾和群体事件日益增多，成为社会普遍关注的热点问题。对这些问题，一方面，我们既要看到是难以避免的，其形成和持续具有必然性，可以说是“成长的烦恼”；另一方面，我们也要看到是必须面对的，任其积累蔓延必将引发更大的矛盾，势必成为“发展的陷阱”。小平同志曾经指出，发展起来以后的问题不比不发展时少。对此，我们必须有充分估计，加强和创新社会管理，积极应对和妥善解决好这些问题。
二是随着思想观念深刻变化，价值认同的社会差异非常明显，必须加强和创新社会管理。这些年来，人们的思想观念发生了深刻变化，对一些社会问题的产生和解决影响越来越大。特别是随着经济成份、组织形式、就业方式、利益关系日益多样化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，由此给社会管理提出新要求。一是要增强社会价值认同。这些年，人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，但在重要价值的认识上，不同地域的人群、不同利益的群体、不同年龄的人口存在明显差异。有的甚至公然说：“前途前途，有钱就图；理想理想，有利就想”。二是要防止社会价值扭曲。一些腐朽落后的思想文化沉渣泛起，拜金主义、享乐主义、极端个人主义有所滋长。同时，随着信息化的发展，互联网的普及，虚拟社会影响力不断扩大，如何对虚拟社会进行有效的管理和服务，是我们当前面临的一个新的课题。三是要加强社会价值引导。由于对群众的思想教育、人文关怀、心理疏导跟不上，一些人心理失衡、道德失范、情绪失常，引发了一些社会矛盾和问题。比如急功近利、轻浮急躁，荣辱不辨、是非不分，大有蔓延扩散之势。面对激烈的竞争、生活的压力和一些困难挫折，有的人不堪重负甚至以极端手段报复社会，给社会管理带来许多难题。
三是随着利益格局调整重塑，利益主体的矛盾冲突越来越多，必须加强和创新社会管理。利益关系是一切社会关系的基础。当前，计划经济体制下的利益格局被打破后，新的多元利益格局已形成，这一格局对社会管理带来了挑战。一是利益的多元主体容易引发社会矛盾。利益主体的多元发展，形成了复杂的利益关系，在不同的社会阶层和群体中出现了一些新的利益分歧、利益磨擦和利益冲突。如何在多元利益主体中和谐利益关系，把共同利益、特殊利益、根本利益整合起来，这是社会管理的新课题。二是利益的变化曲线深刻影响社会心态。现在的社会利益格局调整更多的是结构性调整，既有你多我少的问题，还有你增我减的问题。过去是“不患寡，而患不均”，现在是“既患寡，又患不均”。现在有的人“端起碗吃肉、放下碗骂娘”，一个最根本的原因就是其心理预期和利益曲线发生了变化。三是利益的差距拉开蕴藏社会风险。在利益格局重塑的过程中，“铁饭碗”破了，社会失落感增强，而社会保障体系并不健全；“泥饭碗”多了，社会平衡感打破，而社会分配机制并不完善；“大锅饭”少了，社会归属感减弱，而社会建设体制尚不顺畅。这些矛盾不仅拉开了不同利益主体的利益差距，而且容易转变为利益主体之间的利益冲突。
　　四是随着政府职能不断转变，社会管理的方法手段不相适应，必须加强和创新社会管理。社会管理是政府的一项主要职能，而政府在社会管理的一些领域，存在越位、错位、缺位问题，亟待在加强和创新社会管理中来解决。一是社会管理网络不适应。过去很多政府直接干预的领域已经交给了市场和社会，政府的主要精力是解决好市场不能解决、社会难以解决的问题，做好保障、服务和管理，“小政府、大社会”将是以后基本的社会管理目标和社会组织框架。但现在一些企事业单位社会管理和服务责任不清，社会诉求表达机制不顺畅，社会矛盾调处机制不健全，群众参与社会管理和服务的渠道不宽。这样的局面如果不改变，就会出现政府管理失效。二是社会管理手段不适应。突出表现在管理手段单一，重视行政性、强制性的管理手段，轻视法制规范和道德管理；重政府的作用，轻社会的作用；重事后处置，轻源头预防。社会管理职能部门没有形成运转协调的管理和服务工作合力，一些部门存在“门难进、脸难看、事难办”、部门利益严重、办事效率低下等问题。三是社会管理能力不适应。一些领导干部素质和能力不适应社会转型发展的要求，满足于“抓生产”、“引项目”、“争投资”，做经济工作得心应手，抓社会管理无从下手。有的不愿做、不会做、不善做群众工作，与群众说话说不上，与群众谈心谈不拢，与群众议事议不成，与群众讲理讲不透。而我们的社会管理能力，只有在加强和创新社会管理的实践中得以提高。
三、基层政府社会管理现状
以宣威市杨柳乡为例。近年来，宣威市杨柳乡认真贯彻落实各级的决策部署，紧密结合本乡实际，把加强和创新社会管理、做好群众工作有机结合起来，积极探索加强和创新社会管理的新思路新办法。通过不懈努力，党群干群关系进一步密切，社会保持和谐稳定，为全乡加快发展创造了良好环境。
（一）主要做法
第一，坚持以人为本、服务为先，着力提升人民群众安全感和满意度
把确保人民群众生命财产安全作为工作的根本目的，把解决人民群众反映强烈的突出的治安问题作为工作的着力点，把人民群众满意作为评判工作的最高标准，积极回应人民群众对社会治安的关切和期待。一是适时组织开展打击“两抢一盗”、打黑除恶、禁毒禁赌等专项整治行动，深入开展社会治安重点地区和突出治安问题的排查整治，强化学校、幼儿园等重点部位安全保卫，健全打击整治地长效机制，有力地维护了人民群众根本利益。二是坚持民本理念，制定了《杨柳乡重大事项社会稳定风险实施办法》，任何重大事项出台实施前都必须开展社会稳定风险评估。三是强化流动人口管理，加强矫正和安置帮教工作，把流动人口、闲散人员、高危人群、弱势群体等纳入服务体系中，真心关怀，真情帮助，真情教育，真正管住。四是不断巩固和深化平安创建，不断增强人民群众的安全感和满意度。
第二，坚持统一领导、协调联动，着力完善政府主导的维护群众利益机制
健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局，建立社会治安综合治理领导责任制和目标体系，签订《社会治安综合治理目标责任书》，明确各村、各单位、各企业负责人为综治维稳工作第一责任人，相关人员为直接责任人，严格进行考核、考评，确保责任落实到位。各村、各单位在乡党委、政府的统一领导下，既分工负责，看好自己的门、管好自己的人，办好自己的事，又密切协作配合，形成齐抓共管的合力，逐步建立起矛盾联调、问题联恰、平安联创的工作机制。
第三，坚持专群结合、依靠群众，着力构建信息网络管理体系
整合派出所、司法所、综治办、信访办、党政办、执法队和调解员、村组干部及几大员力量，成立乡村两级综治维稳委员会、治安保卫委员会、人民调解委员会，下设综治维稳小组、治保小组、调解小组，组成280人的专兼职工作人员队伍，成为全乡综治维稳的主力军，建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的工作机制。既注意充分发挥政法机关的骨干作用，不断提高预防和打击违法犯罪的专业化水平，又广泛动员组织人民群众参与社会治安综合治理，不断发展壮大综治群防群治队伍，形成社会人人共创共享平安的良好氛围。
第四，坚持打防结合、预防为主，着力加强社会治安源头管理
一是实行每月18日综治维稳工作例会制度，召集各村调解员、派出所、司法所、综治办、信访办干部，集中学习相关法律、政策、文件精神等，各村及相关单位汇报工作，交流工作方法措施，共享工作成果及信息，总结工作经验及不足，并将重点事件、重点对象提出，进行详细分析，研究具体方案，明确工作人员，落实稳控责任。二是建立乡、村、组三级排查调处网络，坚持经常排查和集中排查相结合，对不稳定因素坚持村一周一排查、乡一月一排查，及早发现苗头，建立台账，运用多种手段及时调处，做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。2012年，共受理及调解各类矛盾纠纷469件，接待群众来信来访89件538人次，全部得到妥善调处和化解。
第五，坚持重心下移、固本强基，着力夯实基层基础
一是深入开展领导干部“大下访、大接访”活动，结合重大节日和阶段中心工作，有针对性地排查调处纠纷积案，及时发现和化解突发性的重大、疑难纠纷，切实防止矛盾纠纷激化或发生群体性事件。2012年，全乡干部共下访400余人次，现场共化解各类矛盾纠纷53件。二是结合每月例会时间加大对调解员的培训力度，不断提高他们做好群众工作、化解矛盾纠纷、维护社会稳定的本领，有效将群众纠纷化解在基层，基本做到了“大事不出村，小事不出组”。三是继续以村为基层，全面推行“以村为主”机制，进一步加强基层基础建设，不断扩大社会治安综合治理工作的覆盖面。现我乡设有综治维稳委员会、治安保卫委员会、人民调解委员会各11个，综治维稳小组、治保小组、调解小组各97个，专职巡防队一支20人，义务巡防队11支，建有综治室、调解室、警务室各10个。四是夯实社会管理的民生基础。1. 夯实教育基础，提高素质教育水平。实施学校标准化建设，投资850万元，实施杨柳村完小、克基村完小2所学校标准化建设；投资600万元，启动建设中心示范幼儿园和中心学校综合楼建设，现已完成规划设计、征地等前期工作。争取D级危房改造和学校附属设施建设，投入581.89万元，实施乡一中等5所学校的学生食堂建设和米田民族小学等3所学校综合楼建设，逐步建设完善碗厂村完小等7所学校附属设施。三是抓好教育教学管理。小学入学率100%，巩固率100%，中学巩固率100%，升学率51.51%，2013年中考上