基层政府治理创新的发生路径——基于111个案例的定性比较分析.pdf

年第 期(总第 期)学 习 与 探 索 .政治发展研究基层政府治理创新的发生路径 基于 个案例的定性比较分析刘颜俊宋宸宁周礼为(北京大学 政府管理学院北京)摘 要:“枫桥经验”“最多跑一次”等在全国的推广说明基层治理创新可能成为突破性治理变革之基础 学界针对基层政府创新的成因、发展与扩散进行了讨论但对孕育创新的因素、条件的组合配置则缺乏关注 本文构建了一个由创新动力、环境和资源组成的分析框架以 市 区平安建设创新评审活动的创新项目为研究对象运用清晰集定性比较分析法()对基层政府治理创新的发生路径进行探析 研究发现内部驱动、外部驱动、区域发展水平、舆论支持、社会参与、智力资源和资金支持是影响政府创新的重要因素这些因素可组合成“动力主导外部驱动”“环境资源社会参与”“资源主导智力资源”三种路径推动基层政府的治理创新关键词:基层政府治理治理创新定性比较分析中图分类号:文献标志码:文章编号:()基金项目:北京市社会科学基金青年项目“城市空间分异与党建引领社区治理创新研究”()作者简介:刘颜俊北京大学政府管理学院助理教授、博士生导师 北京大学国家治理研究院、公共治理研究所研究员宋宸宁北京大学政府管理学院硕士生周礼为北京大学政府管理学院博士生 一、问题的提出 年党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见提出“进一步推进基层治理创新”基层的微小创新可能成为突破性治理变革的基础 诸如“枫桥经验”“最多跑一次”等基层治理创新经验逐渐纳入基层治理制度体系中并在全国得到推广 然而实践中缺乏创新实质、需求匹配不足、无法长期存续的“伪创新”现象也十分普遍 那么卓有成效的基层政府治理创新究竟怎样才会发生呢?已有研究发现政府自身的治理难题和上级压力会促使其寻求创新较高的区域发展水平和舆论支持能够为政府孕育创新的环境土壤充分的资金投入、智力资源和社会参与则为创新实施提供资源保障 这些研究多从创新动力、环境和资源等单一维度解释政府创新的产生或实证检验某种因素与政府创新间的关联然而这些因素间究竟存在何种引发政府创新的组合路径尤其对基层政府而言学界仍缺少系统的讨论本研究以 年 市 区平安建设创新项目评审活动的 份申报项目为研究对象采用清晰集定性比较分析(以下简称)对基层政府治理创新主要影响因素间的配置组合()进行探索以此揭示创新发生的不同路径并以典型案例探究不同路径的内在机制逻辑 本文发现内部创新驱动、外部创新驱动、区域发展水平、舆论支持、社会参与、智力资源和资金支持是可能影响基层政府治理创新的七个主要因素这些因素可组合出“动力主导外部驱动”“环境资源社会参与”“资源主导智力资源”三种创新路径 其中当基层政府面对强大的外部驱动力时即使创新环境与资源较差也可能产生治理创新若基层政府拥有较好的舆论支持环境或较高的区域发展水平和内在创新动力那么当政府拥有广泛的社会参与资源时就能有效开展治理创新如果基层政府的内部驱动较强区域发展和舆论支持水平较高且资金充沛时便能借助智力资源开展高质量的治理创新不同于技术、制度与社会变迁等宏观视角的分析也不同于针对单一创新诱发因素的探讨本文提供了一个中观层面的整合动力、环境、资源三重视角的地方和基层政府创新的解释理论揭示了创新发生的条件配置和不同路径 本文结合 构型分析和典型案例丰富了 方法在国内政治学与公共管理领域中的应用 二、文献综述与理论框架(一)文献综述政府创新常被视作政府治理中新要素的引入 早在 年 便提出政府创新是政府采用新项目、新政策和新模式的过程陈雪莲和杨雪冬也将政府创新视作政府应用新措施、新方法及新制度解决具体问题的过程然而政府创新并不要求创造新的治理要素 正如熊彼特所指出创新是原始生产要素通过重新排列组合形成新生产方式的过程 因此政府治理的创新性既可以是引入全新的治理要素也可以是对既有治理要素的重组政府创新的根本目的是通过治理变革提升政府效能 麦克劳克林等指出政府创新不仅包含创新性也包含有效性 俞可平也认为政府创新要能提高行政效率、创造公共价值、增进公共利益 判断政府创新有效性的重要标准是创新项目能在时间和空间上存续或进一步发展一言蔽之政府创新的有效性可通过可持续性与可扩散性来检验 因此本文认为政府创新是政府为回应环境与危机通过引入理念、技术、制度等方面的新治理要素或重组既有治理要素实现治理效能提升的实践包含创新性和有效性两个层面的内涵政府创新何以发生?已有研究的回答多集中于动力、环境和资源三个角度 创新动力是创新发生的起点 罗杰斯指出创新始于察觉到某种问题或需求的存在继而刺激人们创造出解决问题或满足需求的创新举措 早期研究多从宏观结构性变迁中寻找政府创新的动因全球化、科技革命及其带来的社会治理挑战被视作创新动力的主要源泉 近来研究更突出政府的主体性关注来自政府内部和外部的创新驱动力 中央或上级的号召与要求、本辖区内的社会发展问题、政府内部的自觉创新诉求等因素成为推动政府创新的重要动因外部环境对于创新也至关重要 创新环境是有利于(但不直接驱动)创新发生的各类外部条件包括制度空间、物质条件和社会支持力量等因素 由于我国基层政府所处的制度空间较为稳定区域间发展水平和社会支持水平的差异性更受学者关注政府创新同样离不开充分的创新资源 开放创新理论()认为把知识、经验、人才等资源用一种流程方式应用到组织内部能够驱动组织创新的产生 智力资源、资金和社会参与是政府创新赖以实现的主要资源 孙萍等发现资金支持、智力资源是引发高水平地方政府创新的关键因素 陈朋基于中国地方政府创新奖的研究发现公众参与也会对政府创新产生重要影响本文认为动力、环境或资源等对政府创新虽然重要但其影响是非线性的、相互作用的因而创新发生的因果路径是多样的 当前研究或聚焦于单一因素的影响和作用机理或笼统地纳入若干因素进行定性案例分析缺乏对多因素间关系和配置组合如何塑造政府创新不同生成路径的构型分析()因此本文综合主要的政府创新影响因素形成理论框架采用 方法探索多种主要影响因素如何配置可以促进政府创新并利用典型案例分析不同但等效的创新组合路径的内在机制(二)理论框架基于既有文献本文提出一个由创新动力、创新环境和创新资源三部分构成的政府创新解释框架 创新动力是创新项目的起点为基层政府带来创新原动力良好的创新环境是保障创新实践顺利开展不可或缺的外部条件充足的创新资源为基层政府提供多样化的创新工具(见表)创新动力主要包括:()内部驱动 内部驱动是源于地方政府的创新动力 地方政府开展治理过程中所面临的社会发展问题、政府内部的自觉创新诉求都被视作政府创新的内部驱动力()外部驱动 政府创新的驱动力不仅来自政府内部也来自外部 吴建南等学者所提出的外部压力内在压力二元分析框架便对此作出清晰的区分界定 中央政府和上级政府的号召要求、政策试点都是典型的外部驱动力创新环境主要包括:()区域发展水平 等发现一个地区的发展水平与地方政府创新行为正相关 较高的区域发展水平有利于激发民众产生新的治理需求从而推动政府治理的变革和创新 我国东部地区各类政府创新数量高于中西部地区的事实说明这一效应在我国同样存在()舆论支持 社会支持水平往往体现为社会舆论 舆论压力有助于遏制领导的随意决策充分的舆论支持能够增强创新项目的持续性与稳定性 舆论支持与媒体报道息息相关 媒体对政府创新项目的关注能帮助民众充分了解创新项目也使政府能及时掌握舆论走向与民众需求克服创新过程中的阻力创新资源主要包括:()社会参与 公众对政府创新项目的直接参与有利于项目实施 高翔发现对地方创新项目参与程度更深的公民更倾向于正面评价项目的有效性因此更加支持项目的实施()智力资源 高校、研究机构等智力资源承担着知识创新、传播和应用的重要任务在国家创新体系中发挥重要作用 而基层政府属地内的高校和科研院所也可通过适当合作渠道发挥出专业优势为基层治理创新提供科学的政策建议()资金支持 资金支持是政府创新的重要资源保障充足的资金投入能够提升政府的创新容错力使基层政府更敢于进行创新尝试 表 基层政府创新发生的条件变量设置维度条件变量变量含义创新动力内部驱动地方治理问题、地方发展需要等外部驱动宏观政策要求、上级指派为政策或项目试点等创新环境区域发展水平辖区经济社会发展水平舆论支持媒体报道创新项目创新资源社会参与居民、社会组织、辖区单位、第三方服务企业等参与创新实践智力资源辖区内存在、高校或其他科研院所资金支持创新项目获得资金投入 注:作者自制 三、研究设计(一)研究方法本文采用定性比较分析法对基层政府创新的发生路径进行研究 该方法是一种案例导向的构型分析方法通过运用集合论和布尔代数方法进行组态比较分析条件变量与结果变量的因果关系反映变量间非线性、非概率性、不可相加性的因果联系 探索因果等效性和多样性特征常被用于研究复杂诱因案例的模型提炼与理论构建 本研究更关注条件变量是否存在因此将条件变量与结果变量均设置为二分变量采用清晰集定性比较方法()在使用 检验政府创新的发生路径后本文将使用典型案例揭示创新路径的具体因果过程(二)案例选择本文从 市 区平安建设创新项目评审活动中获取案例库 为保证研究结果的时效性和现实指导性本文选定 年 区各街镇申报的 个创新项目为研究对象使用文本分析法将项目申报材料中的文本内容转换为条件变量和结果变量的编码建立 分析数据库(三)变量设计与操作化.结果变量界定本文以“基层政府治理创新是否发生”作为结果变量()如前所述政府创新需以“创新性”和“有效性”为判断标准“创新性”方面本文参照既有研究以是否引入新的治理要素()或是否存在治理要素的新组合()为标准 案例提及“引入技术、理念、功能、制度、组织、信息、人财物、资源”等新的治理要素将 编码为“”否则为“”案例提及“技术、理念、功能、制度、组织、信息、人财物、资源”等治理要素的重新组合将 编码为“”否则为“”“有效性”方面通过考察创新项目是否具有可持续性()或可扩散性()来测量 通过互联网搜索相关新闻、实地走访及咨询项目参与人员了解创新项目仍在运行将 编码为“”否则为“”通过互联网搜索其他地区也存在此类创新将 编码为“”否则为“”根据公式 ()()“创新性”和“有效性”需同时成立才被认为发生了基层政府治理创新().条件变量界定根据前文理论框架参考既有文献的变量操作化方式结合本文所选案例集的数据可得性将各条件变量的编码方式设置如下()创新动力维度 内部驱动:案例材料提及“根据地区特点”“利用地区资源发展”“为解决问题或困难”“满足治理需要”等涉及解决治理问题、推动地区发展、提高或新增公共服务的内容编码为“”否则为“”外部驱动:案例材料提及“按照文件或上级部门要求”“为落实政策”“由上级选定为试点”等涉及上级要求、宏观政策的内容编码为“”否则为“”()创新环境维度 区域发展水平:区根据城市建设发展程度将 个街镇划分为建成区、大院地区、城乡接合部地区和北部地区其中大院地区和建成区发展水平较高将这类街镇编码为“”其余街镇编码为“”舆论支持:根据是否有媒体对创新实践进行报道判断将申报材料中提及媒体报道以及通过互联网检索出创新项目报道的案例编码为“”否则为“”()创新资源维度 社会参与:案例材料中提及居民参与、与地区单位合作、社会组织参与、购买第三方专业服务等内容编码为“”否则为“”智力资源:如果案例所在街镇内存在 和 高校、科研院所、科技园区三类智力资源中的任何一类则编码为“”否则为“”资金支持:案例材料中提及投入资金情况、场地建设、实物制作、奖励发放、购买服务、系统开发等内容编码为“”否则为“”四、结果分析通过对 个创新项目申报材料的文本分析并查阅相关资料对缺失信息进行补充形成本文的原始数据表 在定性比较分析的操作中频数阈值决定了纳入分析的条件组合路径需具有的最小个案数根据总案例数确定频数阈值为 一致性反映的是具有特定前因或前因组合且显示出相同结果的案例比例设置为.(一)单变量必要性分析在探究发生结果变量的条件变量组合前需要先对单一条件变量做必要性分析 使用.软件得到 个条件变量(包括正、反变量)的必要性分析结果由下页表 可知 个条件变量的覆盖率均达到较高水平表明条件变量均对基层政府治理创新的发生具有较好的解释力 但他们的一致性都未达到.也反映出 个条件变量单独作用对推动政府创新发生的必要性和充分性均较弱 据此可得出命题 命题:内部驱动、外部驱动、区域发展水平、舆论支持、社会参与、智力资源和资金支持等因素均不能单独构成基层政府治理创新发生的必要条件和充分条件 基层政府创新的发生并不能由单其中“”表示逻辑运算“或”而“”表示逻辑运算“且”参考 区统筹城市环境建设管理工作考核评价办法(年修订版)一条件变量导致需要通过多个条件变量的组合才能实现 表 条件变量必要性分析条件变量一致性覆盖率条件变量一致性覆盖率内部驱动.舆论支持.内部驱动.社会参与.外部驱动.社会参与.外部驱动.智力资源.区域发展水平.智力资源.区域发展水平.资金支持.舆论支持.资金支持.注:根据.软件运算结果绘制“”表示条件变量不存在 (二)多个条件变量的组态分析 方法会得出“复杂解”“中间解”“简约解”三种结果“复杂解”不考虑现实中未发生的情况“简约解”考察了所有“逻辑余项”常用于分析导致结果发生的核心条件“中间解”能兼顾运算结果的有效性和简约性 本研究将“中间解”和“简约解”中均出现的条件变量定义为核心条件将仅存在于“中间解”而“简约解”中未出现的条件变量定义为边缘条件用拉金的逻辑路径表对结果进行整理绘制组态分析表 表 条件变量组态分析 如表 所示引发基层政府治理创新的条件变量组态有 种()一致性均大于.说明以上组态对结果的发生有较强解释力 总覆盖率为.说明以上组合路径占了基层政府治理创新案例的 总一致性为.反映出符合以上组合路径的案例中.发生了基层政府治理创新 根据表 结果可得出命题 命题:根据核心条件可分为 种条件组合路径:以外部驱动为核心条件的“动力主导外部驱动()”型具备一定创新环境时以社会参与为核心条件的“环境资源社会参与()”型以智力资源为核心条件的“资源主导智力资源()”型 五、基层政府创新路径的案例分析(一)“动力主导外部驱动”路径“动力主导外部驱动”路径包含了“中间解”的 条组态()其核心条件是外部驱动能够有效解释.的案例 典型案例是派出所“两站”建设包括 街道 年项目、街道 年项目、街道 年项目、镇 年项目、镇 年项目这 个案例都是重新组合了平安建设工作与派出所警务工作两项治理要素且经过两三年的运转“两站”建设持续完善提高了公共服务质量和效率符合政府创新的创新性与有效性要求 个街镇的创新资源和环境存在明显差异 街道的所有条件变量都具有较高水平 其余四个街镇中在创新环境方面 街道经济社会发展水平较高 街道接近建成区发展水平 镇、镇为乡镇地区发展水平较低 街道、街道的创新项目得到了媒体报道其他三个街镇缺少媒体关注 在创新资源方面、和 三个街道邀请高校参与社会治理联系地区行业委员、律师专业调委会等第三方机构协同治理 镇和 镇并无相关社会参与活动街道和 街道辖区内有、高校 街道辖区内有国家级技术研究中心等科研机构镇、镇缺少这类智力资源 个街镇在“两站”建设的房屋租赁、站内设计装修、第三方运维等方面均有资金支持创新资源和环境迥异的多个街镇之所以均完成了“两站”建设治理创新其关键在于都面临强大的外部驱动力 年 区要求各街镇推进“两站”建设 该政策明确了基层街镇“两站”建设的标准对各街镇产生了强大的外部压力促使其开展创新以完成上级要求 外部驱动引发基层政府治理创新的核心逻辑在于:上级要求及宏观政策本身具有创新性基层政府有落实上级政策要求的绩效压力此类创新路径是决策者实现风险阻力最小化和机会最大化的最优之选 综上创新环境与资源相对较差的几个案例可得出命题 命题:“动力主导外部驱动”路径更适合创新环境相对欠缺、创新资源较不足的基层政府从上级政策等外部驱动条件中挖掘创新点更利于此类基层政府的治理创新(二)“环境资源社会参与”路径“环境资源社会参与”路径包含了“中间解”中的 条组态()其核心条件是“社会参与”与特定条件的组合包括“社会参与内部驱动区域发展水平”以及“社会参与舆论支持”该路径能够有效解释.的案例 该路径在创新环境和动力方面存在两种条件组合:具备较高的舆论支持水平或同时具备较强的内部驱动和较高的区域发展水平 关键是以上两种条件组合均需配合较充分的社会参与才能引发治理创新 典型案例有 街道 年的“平安 商圈治理中心”项目、街道 年“党建引领老旧小区治理一核五联 模式探索”项目、街道 年“小小交警队:推行 模式破解学校门前交通安全难题”项目从创新动力看三个案例均有很强的内部驱动 街道为保障大型赛事场馆及周边安全需要优化平安联防工作 街道面临老旧小区治理难题 街道则需解决交通安全隐患顽疾 从创新环境看作为建成区的 街道区域发展水平较高 和 街道是城乡接合部发展水平较低但三者均获得媒体报道有充分的舆论支持 在创新资源方面三个街镇的资金投入和智力资源存在差异但都有活跃的社会参与 街道通过联合商圈商户将单位门店纳入平“两站”指综治中心平安建设工作站和派出所社区警务工作站“”表示不同条件变量同时存在安联防工作发动员工志愿者为平安建设扩充人员储备 街道通过改选议事委员规范选人用人标准由民主投票选出居民认可的代理人吸纳社区治理专业人才建立专家委员会等方式扩大社会参与 街道与学校、交警支队三方联动吸纳学生成立“小小交警队”发动家长志愿者共同维护校园周边交通秩序“环境资源社会参与”路径以两种条件组合体现出创新维度间的互动:当辖区经济社会发展水平较高居民将产生更多治理诉求成为引发创新的内部驱动同时也更愿意参与创新项目媒体关注将增加居民对创新项目的认知产生居民动员效应 社会参与作为此种路径核心条件的内在逻辑是:社会参与为基层政府提供了新的治理要素满足创新性要求有利于政府辨识创新着力点保障了创新项目的有效性有利于达成社会共识减少基层政府创新中产生的社会矛盾 由此可得出命题 命题:如果基层政府拥有较好的舆论环境或同时具备较高区域发展水平和内部创新驱动充分的社会参与资源便能有效促进治理创新的发生(三)“资源主导智力资源”路径“资源主导智力资源”路径仅包含“中间解”中的 条组态()其核心条件是“智力资源”且需要满足内部驱动、区域发展水平、舆论支持、资金支持 个边缘条件该路径能够有效解释.的案例 典型案例有 街道 年“新型智慧社区”项目、街道 年“智慧消防生态圈”项目从创新动力看 街道面对社区复杂的治理环境需利用科技手段提高社会治理能力 街道则需提升消防工作水平降低火灾发生率 从创新环境看两者的区域发展和舆论支持水平都比较高两个案例也都获得了媒体广泛关注 从创新资源看两个街道的资金投入充分但社会参与情况有所差异 街道项目申报材料中未提及社会参与情况 街道则与地区单位“咖啡”、平安建设科技联盟成员单位合作鼓励中小学生创作艺术作品并成为消防安全宣传员两个街道治理创新的核心要素在于智力资源 街道辖区内有多家、高校街道辖区有多家科研院所 街道将 通信技术、人工智能()、大数据、物联网()和云计算等技术应用于治安防范、垃圾分类、养老看护、安全宣教等领域 街道建设高楼应急安全逃生智联系统成为全市首个启用该系统的试点单位 智力资源作为核心条件的内在逻辑是:高校学术关注和科技支撑为创新项目提供了充分的理论指导和技术支持智力资源作为新治理要素时较易获得媒体关注有利于创新扩散使创新项目易满足创新性和有效性要求 据此可得出命题 命题:“资源主导智力资源”路径更适合创新动力来自内部驱动、区域发展和舆论支持水平较高、资金投入较充分的基层政府 相对于前两类创新路径该路径以智力资源赋能治理创新更易产生高质量甚至首创性的创新项目 六、结论基层是国家治理的基础单元基层治理创新有机会成为国家治理体系重大变革的起点 本文基于 市 区平安建设治理创新的案例集使用定性比较分析揭示出可能催生治理创新的三种条件组合路径 其中“动力主导外部驱动”路径说明即使基层政府的创新环境与资源相对不足当面临来自上级政策压力的创新驱动时也能从中挖掘创新点形成治理创新“环境资源社会参与”路径表明如果政府有充分的社会参与资源那么当政府的舆论环境较好或政府辖区发展水平较高且具备较强创新内驱力时便可能引发治理创新“资源主导智力资源”路径表明当有着强烈的内在创新驱动、具备较理想的区域发展水平和舆论环境且资金支持较充分时基层政府可利用智力资源开发出高质量的治理创新项目本研究表明基层政府治理创新的生成并没有单一模式 强烈的改革创新动机、良好的经济与社会环境、独特的创新资源均可能在不同条件情景下激发基层政府的创新潜力 基层政府须以自身独特的创新优势为突破口着力营造匹配性条件从而找到适合自身的创新路径 在未来政府创新研究应更多关注政府创新的“在地性”对创新路径进行更丰富的组态分析拓展至对更高层次的县、市政府创新的分析也可精进混合研究设计尤其是深入、细致地追踪因果效应的机制性过程从而进一步完善政府创新的理论建构参考文献:“”:.姜晓萍、吴宝家:警惕伪创新:基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究中国行政管理年第 期 .“”.陈雪莲、杨雪冬:地方政府公共管理创新:经验与趋势长春:吉林大学出版社 年版 .“”.格雷戈里麦克劳克林、威廉肯尼迪:政府创新:构建可持续创新的管理模式王文革译北京:人民邮电出版社 年版 俞可平:论政府创新的若干基本问题文史哲 年第 期 傅金鹏、杨继君:我国地方政府创新的可持续性:影响因素与对策理论导刊 年第 期 埃弗雷特.罗杰斯:创新的扩散辛欣译北京:中央编译出版社 年版 杨雪冬:走向以基层治理为重点的政府创新 年政府创新综述行政管理改革 年第 期 任克强:创制经验:城市基层政府社会治理创新的动因与优化学习与实践 年第 期 亨利切萨布鲁夫:开放式创新:进行技术创新并从中赢利的新规则金马译北京:清华大学出版社 年版 孙萍、陈诗怡:地方政府创新的影响因素与多元路径 基于面板数据分析和定性比较分析的双重检测北京行政学院学报 年第 期 陈朋:地方政府创新的影响因素分析 基于中国地方政府创新奖的数据研判中共中央党校学报 年第 期 吴建南、马亮、杨宇谦:中国地方政府创新的动因、特征与绩效 基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析管理世界 年第 期 .“:”:.何增科:中国政府创新的趋势分析 基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究北京行政学院学报 年第 期 陈永杰、曹伟:从政府创新到政府创新管理:一个分析框架中国行政管理 年第 期 王大鹏、岳春颖、项皓等:中国地方政府创新可持续性的影响因素分析 基于华北五省区市地方政府创新获奖项目的调查云南行政学院学报 年第 期 高翔:公民参与视角下的地方政府创新及其绩效 基于浙江省 个地方政府创新项目的研究经济社会体制比较 年第 期 .“:”.伯努瓦里豪克斯、查尔斯.拉金:设计原理与应用:超越定性与定量研究的新方法杜运周、李永发等译北京:机械工业出版社 年版 .“:”.责任编辑:巩村磊