基层法院诉源治理的现状考察与实践路径研究——以W市基层法院为例.pdf

社会实践版 年总第 期 作者简介:罗 斌()男湖南邵阳人中南财经政法大学诉讼法学专业 级硕士研究生基层法院诉源治理的现状考察与实践路径研究 以 市基层法院为例罗 斌(中南财经政法大学 法学院湖北 武汉)摘要:诉源治理是一项由党中央主导推行的政法领域改革举措是构筑“共建共治共享”社会治理格局实现国家治理能力与治理体系现代化的关键环节 然而目前诉源治理实践中问题陆续出现实践探索恐与理论设想发生偏移 诉源治理之关键环节在基层从基层法院视角出发通过实证研究发现目前诉源治理基层环节存在社会治理效果不显、非诉纠纷解决质量不佳、社会治理与诉非衔接工作量溢出、法院诉内解纷功能减损等问题 为切实发挥诉源治理效用人民法院应当有限参与社会治理与基层非诉解纷推动公共法律服务与诉讼服务体系的协调融合保障高质量诉内解纷并发挥其拓展功能关键词:基层法院诉源治理非诉解纷诉非衔接基于缓解案多人少司法困局、提高社会治理水平之目的四川省成都市中级人民法院于 年首次提出诉源治理的概念“诉源即为诉讼产生之根源诉源治理是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和并且采取联合行动所持续的过程”随着诉源治理改革在地区实践取得良好成效该理念被中央政法委、最高人民法院所吸收并于 年开始在全国范围内推行 但由于制度构建尚未完善、所涉社会主体众多改革主体的实践探索与中央推行目的出现偏移诸多问题陆续显现 学界目前虽有为数不少的学者对诉源治理相关问题进行研究但多从宏观层面进行研究 而欲对诉源治理实践机制进行完善首先应抓住其中关键 我国绝大部分矛盾纠纷发生在基层司法资源紧张之局面主要在基层法院社会治理的重点难点在基层由此推出诉源治理的关键环节也应当是基层但是以基层法院为视角的研究并不多见基于此本文以山东省 市基层法院的诉源治理工作为研究对象以基层法院为中心视角切入兼论其他基层诉源治理参与主体对个中问题及经验进行梳理并以此为基础提出针对性建议希望能为诉源治理实践机制之完善尽绵薄之力一、诉源治理机制推进的时代背景(一)司法需求与司法供给之间的矛盾显现随着立案登记制的实施以及社会经济的发展近年来我国各地人民法院受理的案件数量持续高速增长 年最高人民法院工作报告显示近 年来全国法院受理的民事案件数量呈增长之势平均增速为 法院的受案数量与其级别高低呈反比在这场案件数量暴涨的浪潮中基层法院办案压力必然剧增 与案件数量形成鲜明对比的是我国政法领域实行员额制改革导致法官数量骤减案件数量持续攀升法官数量减少人案矛盾加剧由于司法资源紧张加之社会纠纷解决的需要我国在世纪初已做出多元化纠纷解决机制之探索“多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度(包括诉讼与非诉讼两大类)共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统”可以将其理解为诉讼解纷和 的有机结合体系 诉源治理脱胎于多元化纠纷解决机制但随着此概念的发展丰富其内涵已经不能被多元解纷机制涵盖诉源治理更为前置强调社会治理、防纠纷于未然 对比鲜明的是多元解纷机制强调法院主导、主推而诉源治理强调党委领导、政府主导、法院保障法院行使审判权的同时为社会治理与非诉解纷提供法治保障 诉源治理是为应对人民日益增长的司法需求与紧张的司法供给之间的矛盾进行的新尝试(二)对“枫桥经验”的吸收与拓展“枫桥经验”一直以来都是全国政法综治战线的一面旗帜()枫桥经验是基层治理以及纠纷解决的样板起源于浙江诸暨由毛泽东同志于 年批示在全国范围内推广其核心要义是绝大部分矛盾纠纷都依靠人民群众的内生力量在基层就地化解 习近平总书记也多次提到要学习推广枫桥经验诉源治理吸收了枫桥经验的理论优势是其在新时代的新实践 党的领导是枫桥经验的本质特征而诉源治理也始终强调党委领导枫桥经验强调依靠人民群众就地化解纠纷而诉源治理则要求完善非诉机制、健全诉前分流在诉前解决纠纷 此外诉源治理还对枫桥经验进行了拓展坚持全程全域治理不仅关注纠纷产生后的化解更注重纠纷产生前的源头防范(三)与“共建共治共享”的社会治理格局相契合诉源治理的基层环节要求各主体在党委政府的领导下首先积极对基层采取措施使纠纷止于未发有效避免和减少矛盾发生其次激活各行政、社会主体解纷能力法院提供法治保障构建成体系的一站式非诉解纷方式在基层将已发矛盾化解再完善诉非衔接对诉前未流经其他纠纷解决渠道的案件进行评估如适合非诉方式解决则分流处理巩固法院作为“纠纷的最后一道防线”之地位最后以审判为中心输出高质量的判决减少复生案件的发生在基层发挥典型案件的行为指导作用经过层层部署从而显著提升基层社会治理的实效推动实现国家治理体系和治理能力现代化与党的十九大报告所提出的“要打造共建共治共享的社会治理格局”的目标相合二、基层法院诉源治理之现状调研(一)制度体系诉源治理的制度雏形最早可以追溯到多元化纠纷解决机制有关规范性文件 年 月最高法印发深化多元化纠纷解决机制改革的意见明确要求充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用深入推进多元化纠纷解决机制改革正式提到诉源治理的文件出现于 年 月最高法印发五五改革纲要():明确将诉源治理列为今后五年一项非常重要的改革任务提出“完善诉源治理机制坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面推动从源头上减少诉讼增量”同年 月最高法发布建设两个一站式的意见:要主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设 年 月习近平主持中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表讲话会议审议通过了关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见:法治建设既要抓末端、治已病更要抓前端、治未病同年 月最高法发布深化一站式多元解纷机制推动矛盾纠纷源头化解的实施意见这些文件从指导思想、工作原则与目标层面做出了总体要求也大致指明要从将非诉讼纠纷解决机制置于诉讼之前、完善调解制度体系、与党委政府工作对接、建立完善基层解纷体系等方面着手推进诉源治理表 国家层面有关规范性文件颁布时间颁布机关文件名称 年最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见 年最高人民法院最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见 人民法院第五个五年改革纲要()年最高人民法院最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见 年中央全面深化改革委员会关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见 年最高人民法院最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见在 市目前也已出台相关规范性文件推进诉源治理如建立诉裁调三位一体商事纠纷快速解决的意见建立医患纠纷诉讼与调解对接工作机制的意见加强人民调解员队伍建设的实施意见等等这些文件多由该市中级人民法院牵头并应用于基层各法院及其他部门 与前述国家层面政策文件对比这些文件内容更加偏向实践应用 但其缺点也显而易见除了人民调解员队伍建设由 市政法委牵头协调外其他的规范性文件多是市中级法院联合司法局、仲裁委等机构制定不仅缺乏对诉源治理改革的整体性设计而且因为文件层级不高、政出多门文件的具体执行中往往协调困难 例如在对 市知识产权诉调诉裁对接联席会进行调研时发现虽存在 个专门知识产权纠纷调解委员会、数十个工作站但知识产权纠纷如何分流、调解人员队伍如何建设、具体工作内容负责主体都存在着模糊之处缺少更高层级权力机构牵头诉源治理推进的协调问题凸显表 市有关规范性文件颁布时间颁布机关文件名称 年 市中级人民法院、司法局关于建立医患纠纷诉讼与调解对接工作机制的意见 年 市政法委、中级人民法院、司法局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局关于加强人民调解员队伍建设的实施意见 年 市中级人民法院、司法局、仲裁委员会关于建立诉裁调三位一体商事纠纷快速解决的意见 年 市中级人民法院、市住房和城乡建设局关于印发住房建设领域矛盾纠纷诉调对接工作实施办法的通知 年 市中级人民法院、司法局、市场监督管理局关于建立知识产权纠纷诉调对接机制的意见 年 市中级人民法院关于民商事纠纷诉前调解工作实施办法 年 市中级人民法院诉讼服务中心标准化建设规范而在区县一级呈现出规范数量少以及缺乏总体规划的特点 其中仅有一个区由政法委牵头出台了相应文件对诉源治理进行专门细化以指导实际操作其他部分区皆为基层人民法院单独制定颁布相关文件并且大部分区县未见相关文件出台 另外在此处所涉规范性文件中也只是对诉源治理的其中一个层次或方面进行了规定仍然缺少统一的制度规定表 市各区县有关规范性文件颁布时间颁布机关文件名称 年 区政法委、区法院、区司法局、区公安分局关于建立环翠区诉、警、调对接工作机制的实施意见 年 开发区法院诉调对接工作流程 年 区人民法院贯彻落实为企业提供全周期诉讼服务意见的分工方案 年 开发区人民法院关于建立涉韩国人(企业)民商事纠纷诉调对接工作机制的意见 综上所述目前诉源治理机制已经成为司法乃至社会治理领域的重要内容基于上述规范性文件该机制的基本内容与框架得以明确 但是总体来看一方面无论是顶层的制度设计还是基层的制度落地仍然粗略停留在定目标定任务的层面难以实际指导操作另一方面也缺少囊括党委、政府、法院、社会组织等主体的整体制度设计(二)推行实效首先在全国层面 年最高人民法院工作报告中除了提到从 年开始近 年来全国法院受理的民事诉讼案件数量平均增速为更是宣告了在 年全国受案数量出现首次下降 在多元化纠纷解决机制实践多年但收效不大的情况下 年诉源治理一经推行案件数量即出现下降很难撇开诉源治理的贡献 在率先提出并开展诉源治理的成都市成都两级法院在第一年就取得了显著成效:年成都法院案件总体增幅由 年的.下降至.回落了.个百分点新收案件数下降的基层法院明显增多下降幅度明显加大 年 家基层法院新收案数量呈下降趋势超过全市法院的三分之一 其中金堂法院降幅达.、青白江法院为.、彭州法院为.()图 年一审民商事案件收案数量(件)图 年一审民商事案件诉前分流数量以及诉前成功调解数量(件)在 市经过调研显示 市全市各法院一审案件总数呈持续下降趋势于 年下降.年下降.年下降.各基层法院收案数量总体呈持续下降以其下辖 区为例 年收案数量下降.年收案数量下降.年收案数量上升.(但总量仍未超过 年收案数量)相反诉前分流案件数量以及诉前案件调解成功率大幅度上升诉前分流案件数量于 年上升.年上升比例为.年则为.调解成功案件数量于 年上升.年则是.年则是.大量案件被分流到其他解纷渠道(三)实践样态在探索过程中 市基层法院都做出了行之有效的实践尝试 就 市各基层法院的诉源治理模式而言虽然具体细节有所不同但其运行模式都大致类似 即由法院诉讼服务中心与基层人民调解组织行业性、专业性调解组织以及当地仲裁委对接构建了人民法院、行政机构、社会调解组织、仲裁委、律师、网格员等多元主体参与的纠纷化解体系打造“区诉讼服务分流中心、镇(街)分中心、村居(社区)工作站”三级诉源治理网络 以 市 区基层法院为例为提高非诉解纷方式的质量该区法院一方面构建了多级(县区、街镇、社区)诉前调解机制、建立了品牌(乡贤、五老)调解室、联合各行业专业(医疗、物业、消费者、家事、交通、仲裁、知识产权、公安派出所)人员进行调解另一方面依托网络信息系统加强诉非衔接以分流案件至其他渠道若分阶段对该地区基层法院诉源治理实践样态进行考察则大致可划分以下几个阶段.诉前分流阶段当事人起诉至人民法院后由值班庭长、导诉员、律师组成导诉分流团队对当事人进行诉前辅导将不属于法院处理的纠纷按规定引导分流到相应的纠纷解决机构对于属于法院受案范围的纠纷由导诉员向当事人释明诉讼风险引导其选择合理的解纠纷方式 当事人同意仲裁或调解的进行立案登记由诉讼服务中心扫描建档而后依案件类型将案件分流到各级各类解纷组织进行仲裁或诉前调解 导入仲裁的按照仲裁程序解决争议导入诉前调解但调解不成的及时导入诉讼程序.诉中分流阶段 对于诉前无法取得当事人分流同意的案件或者导诉分流团队认为不适宜分流的案件则将案件导向审判业务庭审判业务庭可随时根据双方当事人的意愿在庭前阶段或开庭审理过程中委托各级调解组织进行庭前调解和庭中调解 调解不成的应及时回转案件材料由法官进行审判综上所述观该地各基层法院目前实践样态其中成效显著、作为着力重点的是在诉非衔接环节 总结其具体做法是 由法院作为主导力量将各政府部门办事人员、各行专调解员、仲裁委工作人员、乡贤五老等集合到法院以法院作为中转站将所收案件分流至上述渠道减少进入诉讼的纠纷三、基层法院诉源治理探索中的问题聚焦在对实践中涌现的问题进行探讨之前首先明确诉源治理的具体内涵以及实际部署更能明晰问题症结所在 根据文献以及政策内容其应包含 个层次:一是从深化社会基层治理的层次依靠党委政府调动基层组织和群众力量推进基层善治避免和减少纠纷的发生二是从及时调和矛盾纠纷的层次构筑科学合理的解纷防线促进纠纷通过前端防线有效解决和过滤三是从减少纠纷进入诉讼的层次通过完善诉非衔接程序引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流四是从诉讼解纷的层次构建一个梯度性的案源治理机制优质高效化解已经形成诉讼的纠纷有效减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”本文将之概括为基层社会治理、非诉纠纷解决、诉非衔接、诉内解纷四大层次下面将结合调研所得对其中问题进行梳理(一)基层社会治理效果不显首先在基层社会治理层面上可以说明基层治理工作效果的是每年诉至法院的案件总量(诉前调解成功案件 正式收案案件)仍以 市 区法院为例 年这一指标略降.年增加.年增加.据调研资料显示其他基层法院存在类似情况 结合前文所列举数据目前诉源治理的效果主要显现在第三个层次(诉非衔接)上所以若从第一与第二层次观察纠纷爆炸趋势仍在继续图 年诉至法院案件总数(件)诉源治理要求政府部门牵头展开工作社会组织积极发挥作用法院辅助提供司法保障 但通过实地调研以及资料搜集可以发现法院外其他主体并未切实按照制度设计进行诉源治理责任划分的迹象 实践中在党委领导的前提下多是由法院包揽行政机关、社会组织方面负责的社会治理工作未有效落实 具体包括:一、部分政府职能部门在部分事项中未能妥当履职行政机制内可以解决的纠纷被迫通过司法流程解决二、部分社区网格员、村干部在基层治理中不够积极主动害怕担责许多纠纷本可消弭于萌芽阶段但仍然发展至诉讼阶段三、由于诉源治理的“诉源”二字当头以及其最直接考核指标是法院收案数的增减幅度所以在实践中诉源治理所涉其他主体积极性不高 这直接导致法院直面大量的纠纷被迫成为纠纷的中转站就如上文实践样态所述法院成为诉源治理的主导者(二)非诉纠纷解决之作用尚待激发诉讼往往并非是解决纠纷的最佳方式在纠纷对抗激烈程度较弱时非诉纠纷解决成本更低、也更为高效在基层解纷层面同样如此 非诉纠纷解决的主体力量是各社会组织包括自身的基层群众性自治组织也包括外部的人民调解委员会、仲裁委员会、妇联、消协、工会等方式包括和解、调解、仲裁、公证等等 但调研反映出基层非诉纠纷解决还存在许多问题:首先很大一部分人民群众对一些社会组织的存在竟然毫不知情尤其是宣传较少的如仲裁委员会、消协等所以即使有纠纷也不可能向其寻求帮助其次部分社会组织从业人员素质不高以其中最为人所知并被反复强调的调解组织为例常有群众反应调解员专业素养不够对纠纷解决起不到实质性作用反而浪费了时间精力在基层调解员中此现象更为严重再者这些社会组织之间并未形成层次化纠纷化解体系各主体之间缺少有效联系这些因素使人民群众不能或不倾向于向社会组织需求纠纷解决的途径也直接导致社会组织的专业素养得不到提高无法提供高质量服务从而形成了一个恶性循环致使司法解纷仍然是群众的首选项 虽然国家近年来大力推动多元化纠纷解决机制但是实践显示非诉解纷离真正纳入纠纷解决体系切实发挥作用还有很长一段路要走这也是诉源治理改革的重难点(三)社会治理与诉非衔接工作量溢出调研中工作人员频繁提及的是无论是在前些年的多元化纠纷解决机制建设中还是在现在的诉源治理改革中法官都被要求在司法审判外积极落实社会工作无非是名义上由社会管理转为社会治理 在诉源治理背景下 市基层法院许多法官都被要求主动出击、积极介入社会治理大力开展普法活动包括普法进社区、下乡普法、对政府工作人员以及社会组织进行法治培训等活动的频率大幅上升过于强调法官在社会治理层面的作用 此外由于对诉前调解的重视立案庭法官或速裁法官被要求对所有诉前案件进行筛选分流或直接介入诉前调解 这造成无论是员额法官还是法官助理的审判外业务量大大增加在员额制改革后法官数量急剧减少人案矛盾本就十分突出此番更进一步挤占了案件审判时间 除此之外压在审判人员头上的还有调撤率、结案率等考核指标的要求不得不五加二、白加黑案件裁判质量也随之下降 据调研在基层法院有为数不少的员额法官因为压力过大萌生退额意愿诉源治理推行后收案数量下降法官判案压力略减但是审判外业务量随之增加法官们不得不分出部分经历处理诉前事务 所以在这种情况下诉源治理是否真正缓解了人案矛盾也尚未可知(四)法院诉内解纷功能受到减损法院在诉源治理过程中过于积极主动、行政机关色彩过浓致使审判这一主体功能受到减损 法院主动出击的动力来源于内外两个方面:在内部法院是诉源治理的主体之一此概念最初也由法院提出加之多元解纷机制推行之惯性在地方推行时各地方法院难免过于积极主动具体表现包括谋求法院在诉源治理中的主导地位、增加法官审判外业务等 此外外部施加的不够科学的绩效考核机制也会迫使法院去追求数据政绩 绩效考核引入司法改革无疑是司法体制的一大进步但是僵硬死板的考核机制只会迫使法院以光鲜数据为目的去开展工作例如调研信息显示部分法院存在拖延调解、将调解成功案件再导入诉讼但并不进行实质审理的现象以此提高收案率、调撤率还有部分法院强制推行诉前调解可能存在架空立案登记制、损害当事人诉权之风险在此种情况下人民法院存在过于行政化的风险模糊了国家机关职能分工法院主体功能被扭曲、审判质量劣化使得“司法为民”之宗旨无法得到贯彻四、基层法院参与诉源治理之实践路径为探寻诉源治理之出路笔者仍将从社会治理、非诉解纠、诉非衔接、诉内解纷四个层次着手 首先对诉源治理政策实施后法院在社会治理与非诉解纷层面所担当的角色之转变进行论述提出转积极主导为有限参与及相应实践建议 在此基础上通过协调融合公共法律服务与诉讼服务将公共法律服务中心推至纠纷解决社会治理与非诉解纷的前端诉讼服务中心居于其后并专注于诉非衔接 而后法院应当更注重诉内解纷及其功能拓展(一)有限参与社会治理与非诉解纷诉源治理机制下法院的功能定位呈现一个“角色集”主要包括政治角色、法律角色、社会角色等不同于西方国家的三权分立强调立法、行政、司法相互制衡在马克思主义法学理论与中国特色社会主义的指导下我国法院系统自诞生以来就具有浓厚的政治属性在司法审判外始终都承担着国家治理的责任呈现出一个功能多元的角色形象 在其对多项需求进行回应的前提下明确其功能满足的先后次序十分有必要通过司法审判解决纠纷应当是法院的主体功能 尽管我国曾在历史上对其有所否认认为其应将功能定位为政策服务但十八届四中全会提出的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”措施已彰显了当下我国对法院基本功能的合理认知就法院而言在诉源治理整体的四层部署当中对于社会治理以及非诉解纷层面应该定位为有限参与、积极辅助不应当过于积极介入、主动出击此外诉源治理不同于多元化纠纷解决之处在于从在源头预防纠纷发生这一目的的实现很大程度上依赖党委与行政机关发挥主要作用从成本以及效率上来看一味用审判方式与法治思维解决纠纷并非最优选择行政机关应当尽快主动转变角色摆脱诉源治理是为法院解压的思维误区尽快引导建立行之有效的社会治理以及基层解纷机制缓解群众对诉讼解纷的路径依赖 基于以上论述提出下列举措.司法裁判与司法社会工作二分为解决上文所提出法官角色异化问题笔者认为可以在法院内部进行结构优化目前在员额制改革后法院内部分为行政队伍与司法队伍但在国家治理与社会治理提出新要求的当下应对司法队伍进一步进行细分 司法审判与司法社会工作二分大部分法官以及其他人员专注于司法审判少部分专注于司法社会工作防止出现普法活动、诉前调解及分流工作对司法审判发生冲击由于职能划分的细化也应相应增加整体的资源、人员投入.为村规民约的订立提供法律支持此处所指的村规民约是指村民及村民组织一致认可就村民内部事务制定的具有公共契约属性的自治性成文规定该规定不具有法律强制力但由于参与者一致认可并自愿受其约束所以在预防纠纷方面可以发挥重要作用 此外一旦发生纠纷在基层自治性组织进行基层解纷时可以援引 就规约类型来看主要分为两类 普适型与具体型其共同点是规约订立须经参与者一致协商同意普适型主要从社会公德、邻里关系、家庭关系等方面进行约定其中可以有专门内容对非诉纠纷解决方式进行介绍具体型主要对专门事项如房屋装修、公共设施维护等进行约定 在党政引导规约订立过程中可以邀请负责司法社会工作的法官或其他法院工作人员进行指导提供法律支持.对社会组织解纷人员进行常态化法治培训目前基层网格员、基层调解员等社会组织工作人员专业素质饱受群众诟病而至今为止对以上人员进行培训的效果并不明显诉源治理的前端作用难以实现 为应对此种情况笔者提出应当按照行政区划由专门法院工作人员进行常态化固定化的法治培训与受培训人员建立稳定联系加深对该区域民情的了解扭转过去法治培训不具针对性、持续性的缺点(二)协调融合公共法律服务与诉讼服务公共法律服务是司法行政机关统筹提供旨在保障公民、法人以及其它组织合法权益、实现社会公平正义具有公益性和均等化特征的法律服务、服务保障措施以及其他相关服务事项由司法行政机关领导负责诉讼服务原本是指在人民法院组织法和程序法框架内由法院系统在诉讼及其前后过程中对外方便诉讼当事人、对内服务相关审判人员并促进实现法院管理目标的一整套非裁判工作机制()但随着司法改革的不断进行“诉讼服务不再是传统意义上专门为当事人和社会公众提供的司法服务而融入了多元解纷、分调裁审、集约管理等在内的综合诉讼服务体系”由法院系统引导建立 在过去的多元化纠纷解决机制建设过程中两种服务系统都是各不干扰、独立进行、合作有限并且都力图以本系统为中心主导基层社会矛盾纠纷化解“这种双中心运行格局必然削弱多元化纠纷解决机制的解纷功能导致多元化纠纷解决机制的制度碎片化”在诉源治理改革进行的当下两种服务系统有必要深入协调融合以建立梯次化的纠纷过滤与解决系统如果将公共法律服务与诉讼服务放置于诉源治理各层次进行观察可以发现公共法律服务应当靠近前端位于社会治理与非诉解纷层次而诉讼服务则应以诉内解纷为核心兼顾诉非衔接 而在现实运作中作为社会公平正义最后一道防线的法院被挺到前端诉讼服务中心直面海量矛盾纠纷、不堪重负较多地参与了社会治理与非诉解纷 相反公共法律服务中心工作的工作量却不饱和有着较大提升空间理论与实践发生悖反 在诉源治理之大背景下两种系统的融合有了制度基础协同运作的基层解纷服务机制亟待建立.整合优化二者现有职能对二者的制度文件以及实践功能进行研究可以发现存在许多相似重复之处如大力引进综合调解建立调解队伍、依托基层自治组织化解纠纷、与其他政府部门进行衔接解纷等等 对此应当进行职能整合杜绝重复的机构设置、降低司法资源浪费具体包括:法院不必在诉讼服务中心建立培养专门的调解队伍、调解室而应整合双方现有资源后交由司法行政机构在公共法律服务中心设立现有的诉前三级(区/县、街道/镇、社区/村)调解网络应当与同样三级部署的司法行政工作室平台融合由司法行政部门接管等.重构纠纷解决流程依据诉源治理之内涵与部署应由司法行政机关主导诉社会治理完善非诉解纷机制法院则以诉内解纷为重点在诉非衔接方面与司法行政机关进行协作对接 具体制度设想如下:在社会治理与非诉解纷层面公共法律服务中心具有天然优势其本就集合了法治宣传、公证、调解、鉴定、行政复议、仲裁、法律咨询、律师聘请、法律援助等功能应当由公共法律服务中心主导社会治理并成为纠纷的第一张滤网将纠纷导向各非诉解决渠道确有诉讼必要的再引向法院 而对于部分未经公共法律服务中心直接流向法院的纠纷诉讼服务中心应通过诉非衔接机制将适宜使用非诉方式解决的部分分流至公共法律服务中心例如可以在诉讼服务中心设置非诉纠纷解决(公共法律服务)指引机制 法院从而得以专注于诉内解纷运用现有资源充分保障当事人行使诉权提高审判质量 久而久之使公共法律服务中心成为纠纷的第一道防线减少纠纷直接流向法院从而达到减轻审判压力的目的(三)诉内解纷及其功能拓展诉源治理是建构“共建共治共享”的社会治理格局的具体方案之一法院作为国家治理与社会治理的重要力量必然要推动诉源治理改革 而诉源治理之主线为源头治理即为从源头化解纠纷较之诉讼内纠纷的解决更侧重诉讼外纠纷的预防以及矛盾不显时的及时化解容易使法院忽视司法裁判而着力于前端治理这也是上文提到的法官角色偏差、法院为考评机制驱动之缘由 前文通过对法院功能定位的探讨我们已经在诉源治理中明确其主体功能是司法审判应当有限、辅助参与社会治理以及基层解纷 所以在此本文从以下四个方面立足于司法审判之主体功能对法院参与诉源治理提供实践建议.法院绩效考核机制改革只有科学的效绩考核机制才能为高质量的诉内解纷提供保障故需对当前效绩考核制度进行改革 法院绩效考核机制改革应包括两个层面 建立科学的法院整体绩效考核以及审判人员个人绩效审判考核机制:第一法院整体方面如行政性事务与审判性事务考核二分减少行政性事务的考核指标等第二审判人员个人方面如更科学地确定法官的工作量而非机械的按照审案数量依案件领域、所处阶段、当事人对抗程度等因素建立更为综合立体的考核机制等无论从哪个层面进行绩效考核其最终目的都是为了让法院更好的发挥司法审判职能让法官更加专注判案让人民群众感受到司法为民、感受到公平正义而非面子工程.复生案件的诉源治理所谓复生案件是指一审案件审理终结后未能做到案结事了从而产生的二审、再审、执行等案件相对于复生案件而言前审案件即为诉源所以复生案件治理之关键在于如何在诉内高质量化解矛盾 因为过大的办案压力部分基层法官追求结案了事对于是否产生复生案件漠不关心甚至鼓励当事人上诉当事人的滥讼以及恶意诉讼问题、审执脱节也是复生案件大量出现的原因 针对产生复生案件的几大原因本文认为可以从以下角度着手:第一判决后向当事人推送类案裁判文书消除当事人疑虑做到“案结”之外还需“事了”第二惩治滥讼现象可以与社会信用体系相关联第三加强审执联动强化执行风险意识依法提醒进行诉前财产保全、及时依职权或申请进行诉中财产保全等等.应用典型案例提供社会行为引导为积极回应基层法院在社会治理中的法治需求法院通过司法审判产生典型案例对非诉讼纠纷化解提供法治参考为一般人民群众在现实生活过程中提供社会行为引导进而起到防微杜渐、源头化解纠纷的作用不同于指导法院进行同案同判的指导性案例制度对于反复出现、但争议不大的典型案件基层法院可以将案件焦点、法律适用、裁量参考因素等采用更加简洁的方式编辑成册一方面发放给人民调解员、网格员、各行专调解人员并组织学习从而对未进入诉讼的纠纷进行指导推动非诉解纷正规化一方面与法治宣传相结合对未现纠纷进行指引、评价充分发挥司法在矛盾纠纷化解中的引领、保障作用五、结语诉源治理这项司法政策如能顺利落实能极大缓解司法供给与司法需求之间的矛盾并回应国家社会治理的需要 但在基层这一关键环节中如果人民法院以及其他参与主体无法明晰其角色定位并积极进行职能转变扭转实践中出现的社会治理、非诉纠纷解决等方面问题伴随这一政策推行投入的巨大社会资源可能得不到实质回应而仅留下数字政绩诉源治理之理论设计或将无法实现对诉源治理之实践路径进行具体规划势在必行 本文虽以实证资料为基础进行讨论分析但调研范围不够广、所获信息有限故所得结论也难免存在缺漏希望无论是理论界还是实务界都能更深入地研究探索助力诉源治理更好发挥实效注释:以“基层法院诉源治理”为检索式在知网检索仅得学术期刊 篇时间截止至 年 月 日 市为山东省某地级市该市推进诉源治理卓有成效所做工作多次被法治日报中国审判民主与法制网、最高法、山东省高院以及澎湃新闻、腾讯新闻、新浪新闻等新闻媒体撰文报道选取该市基层法院作为调研对象具有典型参考意义本文所指案件皆为民商事案件不包括刑事案件原因如下:一是从国家层面颁布的规范性文件中相关文本的语义来看诉源治理关注的重点是民商事案件 二是就我国历年诉讼案件总数而言民商事案件收案数量要远大于刑事案件民商事案件数量的增速也是如此相较而言民商事案件的审判压力更大、推行诉源治理更加迫切 三是相比刑事案件民商事案件的非诉解纷途径更为多元仅调解就包括人民调解、行政调解、各行业调解、律师调解等此外还有仲裁、公证、和解解纷渠道 而刑事案件中仅部分自诉案件可在法院主持下调解(我国尚未建立法院外第三方刑事调解制度)自诉案件及部分公诉案件可和解 替代性纠纷解决机制指采用诉讼外的纠纷解决方式包括调解、仲裁等 这一概念源于美国克里斯蒂娜沃波鲁格提出的替代性纠纷解决方式泛指一切非诉纠纷的解决方式 参见刘冬京、徐文园:对美国法院附设 的分析与借鉴载求索 年 期本文所涉调研资料均来源于对 市中级法院、基层法院、各调解组织、仲裁委员会的实地访谈与电话询问本文认为诉源治理相关文件属于广义的规范性文件的范畴因其属于国家机关制定的具有普遍约束力、可以反复适用的非立法性文件为方便阅读对文件名称进行了省略此处及后续文件全名见后续表格调研统计数据显示 市 年一审民商事案件收案总数 件 年为 件 年为 件年为 件 市 区 年正式收案数为 件 年为 件 年为 件 年为 件 市 区 年诉前分流的案件数量为 件 年为 件 年为 件 年为 件 市 区 年诉前成功调解的案件数量为 件 年为 件 年为 件 年为 件此处将法院诉讼服务中心诉前调解成功案件 法院正式收案案件 诉至法院案件总量 这是一个存在误差的近似的处理理由是实务中存在诉至法院后由诉讼服务中心分流进行调解未调解成功但由于其他原因并未正式起诉并受理的案件 不过此类案件数量极少所以不会影响结论调研统计数据显示 年 区诉前成功调解的案件数量为 件 年为 件 年为 件 年为 件参考文献:郭彦.共建共赢 内外并举 全面深入推进诉源治理.人民法院报 ().周苏湘.法院诉源治理的异化风险与预防 基于功能主义的研究视域.华中科技大学学报(社会科学版)()曹建军.诉源治理的本体探究与法治策略.深圳大学学报(人文社会科学版)().王国龙.法院诉源治理的司法理念及功能定位.政法论丛().李露卫欢.诉源治理视域下三调联动体系构建及机制创新.贵州大学学报(社会科学版)().徐家新.推进司法人事制度改革 加强队伍建设/.:/././.范愉.当代世界多元化纠纷解决机制的发展与启示.中国应用法学().范忠信.“枫桥经验”与法治型新农村建设.北京:中国法制出版社.四川省成都市中级人民法院课题组郭彦.内外共治:成都法院推进“诉源治理”的新路径.法律适用().吴明军王梦瑶.诉源治理机制下法院的功能定位.行政与法().诉源治理:四川省成都市中级人民法院.新时代“枫桥经验”的成都实践.北京:人民法院出版社.吴明军王梦瑶.诉源治理机制下法院的功能定位.行政与法().罗鹏王明成.村规民约的内涵、性质与效力研究.社会科学研究().杨凯.论公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同.中国法学().李少平.人民法院诉讼服务理论与实践研究.北京:法律出版社.李鑫王世坤.“一站式”诉讼服务体系的构建逻辑及其实践展开.学术论坛().张保川.枫桥经验之法院实践 复生案件的源头治理.人民法治().():.“”.:(责任编辑:许露沙沙)