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174 生 态 区域治理 ECOLOGY 环境影响评价与排污许可证的 衔接现状及发展展望 卢燕，郑青松 安徽省经纬节能环保有限公司 摘要：环境影响评价是建设项目的准入门槛，排污许可证是建设项目依法排污的法律依据，两者均伴随项目的整个生命周期，两者存在交叉和重合的部分，但是随着社会的发展，两者对企业的管理作用存在差异，本文通过探索两者在项目运行中的现状、存在问题及作用发挥，提出简化环评、弱化验收、强化排污许可、最终实现“两证合一”的结论，有利于助力企业规范发展，方便职能部门管理，推动区域环境高质量发展。关键词：环境影响评价；排污许可证；管理 中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)28-0174-03 作者简介：卢 燕，生于 1978 年，女，汉族，安徽广德人，大专，工程师，研究方向为节能环保。环境影响评价制度和排污许可证制度是我国重要的两项制度，在对建设项目的管理中发挥了重要的作用。环境影响评价在项目建设之前，侧重于预测，排污许可根据实际建设情况进行申领，侧重于结果应用。2022年，生态环境部印发“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案，明确“十四五”期间持续提升重点领域重点行业环评管理效能，全面实行排污许可制，推动环评与排污许可在管理对象、管理内容和管理机制等方面的衔接，充分发挥环评与排污许可在源头预防和过程监管中的效力1，然而两者在项目管理中的发挥作用、发展趋势不一样，有必要进一步地深入探讨。一、环境影响评价和排污许可证制度的发展历程 环境影响评价是计划开发项目对于生态环境产生影响的评价工作，需要相关人员在资源开发利用以及工程项目建设施工的过程中，科学预测以及评估项目建设和运营之后对生态环境带来的影响，并在针对各项替代方案进行客观比较之后，提出各种解决或者是缓解措施，确保项目建设以及生产活动对生态环境带来的影响降到最低。1973年 8 月，我国召开了第一次环境保护会议，此后从中央到地方都相继建立起环境保护机构，相比其他政府机构，环境保护机构成立时间较晚。1979 年环境保护法（试行）颁布后，环境影响评价制度正式确立，环评工作呈现逐渐完善、逐步发展、渐渐兴起的良好局面。环境影响评价对象也由单一建设项目扩展至区域发展层级，逐步出现了建设项目环境影响评价、规划环境影响评价、战略环境影响评价等内容，相关政策、技术导则、技术指南等频出，环评工作总体上经历了被动防御到主动出击过程，特别是 2003 年颁布的环境影响评价法，让环评工作落到实处，为我国科学发展保驾护航，对 于人类的发展有着重要的指导性作用。环评的发展包括三个 过 程，规 范 建 设 阶 段（1979-1989 年）、强化和完善阶段（1990-1998 年）、提高阶段（1999 年-至今）。随着我国的不断发展，对环境保护事业的关注也提到日程，环境影响评价事业的在社会的关注中得到了空前发展2。我国的排污许可制从产生到发展再到改革，从地方探索到国家推广，从八项环境管理制度之一到固定污染源核心管理制度，从单一要素到综合许可，从重点污染源到全覆盖，从一条原则规定到一部行政法规，这一路走来经历了 30 年。排污许可证的发展也包括三个阶段，排污许可制度立法的产生阶段（19721989 年）、排污许可制度立法的发展阶段（19902012 年）、排污许可制度立法的改革阶段（20132019 年）。党的十九届五中全会提出全面实行排污许可制，2020年 12 月 9 日，国务院常委会议 175 生 态 区域治理 ECOLOGY 审议通过了排污许可管理条例，对排污许可证的重视程度越来越高3。二、当前环境影响评价和排污许可证的工作现状及存在的问题 当前，环境影响评价和排污许可证依旧是环保管理的重要抓手，在对建设项目管理中发挥着重要的作用。企业均委托第三方编写环境影响评价报告、申领排污许可证，主管部门依照环境影响评价和排污许可证对企业进行管理。然而两者发展时间、发展历程不一样，在对项目的管理中发挥的作用也不一样，两者融合和衔接中也存在问题，且都有自身不足之处。1.环境影响评价质量不高。国家已取消第三方环境影响评价服务机构的门槛，市场第三方服务机构较多，为抢占市场，低价竞争，同时企业希望取得所谓“性价比”较高的报告，造成了环评报告本身质量不高。一部分环评工程分析过于粗糙，环保措施生搬硬套，造成企业无从下手，给管理部门带来诸多问题。一份高质量的环评报告，需要工程分析结果正确、可靠、有据可依、完整收集各项数据信息。然而受技术条件、价格因素、市场需求、业务水平、认真程度等各种因素，造成了很多环评报告没有那么完美，很难取得预期的工作效果，不能够适应当前管理的要求。2.环境影响评价理论与实际脱节。从另外一个角度分析，有些环评流于形式，环境影响评价实施后，对污染项目的管理发挥了不可磨灭的作用，但是环境影响评价是在项目建设之前，不能完全按照实际情况编写，只能依据现有的认知、经验，参照建设项目环境影响评价技术导则和相关技术指南来进行编写和预测，且随着项目建设过程中技术更新和建设中的不确定因素，往往出现项目建设完成后与环境影响评价中描述的内容出现不一致的地方。另外一方面，随着专家和审批部门的要求越来越多，导致环评的预测的内容越来越多，文本越来越厚，增加企业的负担，但与企业实际建设内容差距较远，不切合实际情况，导致了环评流于形式，对建设项目的事中事后监管发挥的作用甚微。3.环境影响评价与排污许可衔接不畅。排污许可制度在很长一段时间，处于默默无闻的状态，重视程度不够，很多技术指南都是“新出生的”，造成了排污许可制度的成熟度相比环境影响评价稍微差点。比如，登记管理的排污许可证太过简单，不利于现场管理，应向环境影响登记表学习，应包含关键的产品方案、设备、污染治理要求等。由于法律法规、技术规范的不完善，造成了环境影响评价和排污许可证在衔接上还存在问题，比如环境影响评价依据建设项目环境影响评价分类管理名录（2021）版 确定环评文件类型，对应的环境影响评价类别是报告书、报告表、登记表，排污许可制依据固定污染源排污许可分类管理名录（2020版）确定管理类别，对应的排污许可证的类别是重点管理、简化管理、登记管理。理论上，对照分类管理名录，两者应该是一一对应，但是现实中两个名录划分标准不一致，还存在对应不一致的地方4。三、环境影响评价和排污许可在管理中如何发挥作用 随着我国生态文明体制的改革和管理方向的变化，排污许可制度发展势头较快，呈现“后来居上”之势，在固定污染源环境管理制度中逐渐占据了核心地位5。由于环评本身没有规定后续监管程序，使得审批内容与日常监管环节存在脱节部分，给管理带来了难度。排污许可对照现状进行申领，污染防治措施及其位置与实际完全一致，大大地方便了现场管理，有效的解决了上述问题。如何更好发挥环境影响评价和排污许可在日常管理中的作用，建议从以下几方面推动工作。1.简化环评，环评自身在对企业管理过程中有自身的不足之处，适当将环评瘦身，简化程序，可提高审批效率，减轻企业负担，也是中央提出深化“放管服”的要求；特别是规范的工业园区，规划环评已明确园区建设内容、产业类型、污染物总量和负面清单内容，为园区企业的布局明确了方向，可以简化环评程序、环评级别、环评中的内容，实行打捆审批、承诺制审批；从技术角度分析，现在各类技术导则、技术规范、污染防治可行性技术指南非常全面，对企业的产污环节、污染物种类、治理措施都已做了明确规定，获取资料非常方便，无须将过多的内容加在环评之中，应适当的为环评减负，简化环评。2.逐步弱化或取消验收，验收属于一次性行为，对企业管理作用意义不大。在验收之前需要 176 生 态 区域治理 ECOLOGY 申领排污许可证，污染防治设施落实不到位，是不能取得排污许可证的，只有落实了各项污染防治措施，才能取得排污许可证，表明验收之前，企业已经落实了各项污染防治措施。即使验收过程中，显示达标的污染物，在后续管理中，依然会发现有超标行为，说明验收的意义不大，沦为另外一种形式。且每年提交的排污许可证执行情况，已对各项污染物进行监测，发现超标的情况下，企业已积极整改，由此说明验收发挥的作用已不明显，同时增加了企业的负担，应逐步弱化或取消验收。3.强化排污许可证制度，对照污染影响类项目重大变动清单（试行），建设项目在未发生重大变动的情况下，小微变化在排污许可证中可以体现出来，依照现状情况进行发放排污许可证，更加有利于现场管理。排污许可证涵盖了产品方案、原辅材料、设备、工艺、产污环节、治理措施、污染物排放量，监测频次要求，每年排污许可证执行报告明确了污染物和总量是否超标，动态核定企业的达标排放情况，有利于加强企业依法排污意识，按照许可证上的污染物总量、种类和浓度要求进行排放，并自觉接受相关部门的监管。从制度和顶层方面分析，逐步完善了排污许可证的管理制度，出台了相关行业的排污许可证核发技术规范，明确了相关的要求、可行性技术、监测频次及产污系数，尤其是 2021年 3 月 1 日施行排污许可管理条例，更是将排污许可证的管理上升到一定的高度，明确了无证排污的相关违法行为，提高了违法行为处罚金额，从制度和顶层设计方面，强化了排污许可证制度。4.逐步探索环境影响评价和排污许可“两证为一”的管理模式，排污许可制度在顶层设计时已经考虑了与环境影响评价制度的衔接合并，且从国家级省级文件已经多次发文，加强环境影响评价与排污许可的有效衔接，从管理上提出了要求。当前，上海市、合肥市和苏州市等地已经在试点“两证合一”的管理模式，实现“一份材料、同步审批、一次性办结”，提高了审批效率，节约了企业时间和费用支出。实现“两证合一”的管理模式，是深化“放管服”的要求，有利于推进管理制度的改革，国家的“十四五”提出建立以排污许可制为核心的管理模式，旨在强化排污许可的“一证式”管理要求，构建以排污许可证为核心的管理体系变化，有利于推动生态环境治理体系和治理能力的现代化；实现“两证合一”的管理模式，有利于实现全过程的监管，原先模式是环境影响评价在前端，企业通过环评审批后才可以建设，与后续的排污许可证的申领存在脱节现象，实现“两证合一”后，有效弥补了环境影响评价中未能实现的管理不足之处，建立全过程监督、管理，从源头上建立管理机制，有利于提升环境管理效能。实现“两证合一”的管理模式，有利于技术方法的统一，当前建设项目环境影响评价与排污许可证在分类管理、污染物核算方法、核算口径还没有实现统一，有出入的地方比较多，给管理和技术单位编写文本带来很大的困惑，实现“两证合一”后，有利于从技术层面实现对接统一，一套数据“走天下”，核算污染物的减排数据更准确，有利于管理者对项目决策，控制污染物的总量更加准确。结语 虽然环境影响评价和排污许可证在对建设项目的管理中发挥了重要作用，但是随着管理方式的变化，环境影响评价在企业的管理中有自身不足之处，应强化排污许可制度，充分发挥排污许可证在管理中作用。然而很多工作不是一蹴而就的，需要在实践中不断磨合，同时完善相关的法律法规和管理制度，探索环境影响评价和排污许可“两证为一”的模式，实现完美衔接，期待在今后的工作中，对两者的作用有进一步的探讨，让两者在管理中的作用发挥得更好，推动区域环境高质量发展。参考文献 1 生态环境部.“十四五”环境影响评价与排污许可工 作实施方案EB/OL.(2022-04-02).2 杨轶婷，徐鹤.我国环境影响评价制度实践与展望环评法 20 周年回顾J.环境工程技术学报,2022,12（6）:1719-1726.3 贺蓉等.我国排污许可制度立法的三十年历程兼谈排污许可管理条例的目标任务J.环境与可持续发展,2020.(1):90-94.4 沙克昌,靳杰,杨虎,赵洪飞,史雪廷.关于 建设项目环境影响评价与固定污染源排污许可分类 管理衔接的探讨J.环境科学与管理,2020,45(10）24-27.5 杨帆.环境影响评价制度与排污许可制度的衔接J.天津法学,2021,148(4):74-81.