中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示.doc

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中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示
【摘要】本文首先梳理和总结了西方主要发达国家和我国的财政科技投入评估体系,然后对中外财政科技投入绩效的评估体系进行了比较分析,并在此基础上对改善我国财政科技投入绩效评估提出了相关建议。
　　【关键词】财政科技投入 绩效评估 评估体系

　　财政科技投入是保障科技水平的先决条件,我国财政每年投入大量资金直接资助或间接引导相关科技项目的开展,对财政科技投入绩效评估的研究也就成为一个值得关注和探索的问题。
　　发达国家的财政科技投入因其经济社会发展状况、科技发展水平和科技发展战略不同,表现在投入的领域、方式、方向和结构上也具有各自不同的特点,对于财政科技投入绩效的评估体系和评估方法也有自身的特点。相比之下,我国财政科技投入绩效评估起步较晚,至今尚未形成规范的体系,目前还处于初级阶段。本文通过对中外财政科技投入评估体系进行了比较,以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。
　　一、发达国家的财政科技投入评估体系
　　20世纪中期开始,一些西方国家将绩效评估逐步应用于财政支出管理,西方发达国家对财政科技投入已经建立了较为完善的绩效评估制度。
　　1、美国的财政科技投入绩效评估体系
　　美国是世界上最早实施科技评估工作的国家,始于20世纪20年代。经过多年的发展,美国的科技评估已是制度性、经常性的工作,并建立了科技评估支持系统。财政科技投入绩效评估作为科技评估系统的一个分支,其完善的评估机制以及严谨的评估形式和内容,影响了众多国家,同样也值得我们借鉴。
　　美国国会于1993年1月通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA),该法案是美国财政科技投入及政府部门绩效评价的重要法律依据。同时,根据该法案的规定,美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会,负责法案的监督和实施。
　　美国国家科学基金会(NSF)成立于20世纪50年代初,是专门负责推进美国科学和工程事业的一个部门。NSF对其资助项目绩效评估的模式和方法,可以作为美国财政科技投入绩效评估的一个突出典范。20世纪70年代,NSF就开展了基础研究及其影响力的评估方法研究。在《政府绩效与结果法案》的框架下,NSF重新整合、规范了评估工作,扩大了绩效评估的范围,使评估指标和方法更为灵活多样。
　　根据《政府绩效与结果法案》,NSF要在规定时间内提交绩效报告。绩效报告不是对单个资助项目的结果进行评估,而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合评估,以展示其整体绩效水平。
　　NSF将项目绩效评估指标分为三类:资助结果、内部管理和投资过程。对反映资助结果的绩效目标评估多采用定性指标,而对反映内部管理和投资过程的绩效目标评估则尽可能采用定量指标。
　　为了在《政府绩效与结果法案》的框架下更好地开展绩效评估,NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。实施《政府绩效与结果法案》之后,NSF要求结题报告提供详细的内容,并进入由NSF维护的网络系统,便于快捷查询。NSF的评估数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。中心数据库主要有项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等;独立的专项数据库主要有科学出版物、新闻发布会、专家委员会和顾问委员会独立评价系统、项目学科年度报告、全委员会年度报告及内部数据库等。必要时,NSF还利用其外部建立与维护的合同数据库。这些信息资源,为NSF有效开展制度化的绩效评估活动提供了保障。
　　为更好地对绩效评估进行监督,NSF加强了外部专家委员会的职能:除了继续监督同行评议过程之外,还把各资助项目评估结论作为工作重点。
　　2、澳大利亚的财政科技投入绩效评估体系
　　澳大利亚是较早实施项目绩效评估的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施财政科技投入的绩效评估试点工作;1993年开始全面推行财政科技投入绩效评估;1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效评估。
　　(1)澳大利亚财政科技投入绩效评估的内容和步骤。澳大利亚的财政科技投入绩效评估主要包括三方面内容:适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。
　　澳大利亚对财政科技投入的绩效评估贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为:进行项目分析,确定评估重点;找出评估需要解决的主要问题,确定评估项目和战略;收集、分析评估资料;起草、发布评估报告;回顾绩效评估;充分利用评估结论。
　　(2)澳大利亚财政科技投入绩效评估的管理。绩效评估成功的关键在于对评估工作的管理。澳大利亚对财政科技投入绩效评估的管理主要包括对评估的组织、实施、控制、检查以及对评估结论的应用。从组织结构上看,评估的管理组织包括评估指导委员会、项目评估的管理者(负责评估项目的制定和具体的组织实施)和评估工作小组。
　　项目绩效评估活动的监督管理体现在项目绩效评估的整个过程中。有些部门建立了监管委员会,在监管委员会的监督下,评估小组按规定程序工作,保证评估的管理者及其小组成员尽职尽责,以达到评估的目的,实现评估的功能。
　　评估管理的关键是对整个绩效评估过程的控制。澳大利亚对项目绩效评估过程的控制是根据评估的规模和复杂程度而定的。如评估小组定期召开会议,分析评估进展情况,为评估工作建立定期检查机制。为保证财政科技投入绩效评估的质量,澳大利亚政府设立了评估的质量标准体系。
　　3、其他一些发达国家和地区财政科技投入绩效评估体系
　　欧盟以公共资金支持研发计划的时间较早,可追溯到20世纪70年代末期,而绩效评估的施行则始于20世纪80年代初期,主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效评估,基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进的。1996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案,要求开展系统性的绩效评估。其目标是促进各个计划项目的有效完成,并通过评估结果,反馈到欧盟的决策层次,以提升未来计划项目的执行成就并引导未来研究项目的方向。欧盟着重于以下五个方面的评估内容:计划筛选的程序、计划管理、计划的一般特色、计划的产出和成果的扩散利用。其基本特点是立足于从组织内部改进管理,不强调预算的重新分配。日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策评估研究会,制定了《科学技术基本法》、《科学技术基本项目》等大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上,各省厅制定了年度《科学技术重点指针》,严格制定年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评估体制和预算监督机制。项目一旦确定,它的每一笔开支必须按预算执行,如需调整,须经政府主管部门的同意。2001年11月,日本政府又公布了《国家研发评估实施方针》,要求对项目进展情况定期检查,发现问题要及时提出调整意见,供下年度制定预算时参考。经费由项目执行单位负责管理,执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评估外,国家还设有专门的国家审计员制度,以监管科技经费。
二、我国财政科技投入评估体系的现状
　　我国的科技投入产出绩效评估起步于90年代初。1993年,国家科委开始将科技绩效评估手段引入科技宏观管理环节,作为国家重大科技管理的突破口;1997年,在原国家科技经济发展研究中心的基础上组建了国家科技评估中心;1998年,国家科技部决定对国家重点新产品计划的立项进行评估试点,并在选择了北京、上海、天津等七个省进行试点后,在全国各地相继成立了科技评估机构。
　　2001年1月,国务院下发了《科技评估、R&D项目招标投标工作资格认定暂行办法》,2001年6月正式出版了我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》,作为国家《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件。《规范》不仅进一步明确了科技评估的定义,而且还明确地规定了科技评估所应遵循的原则和基本职业道德,同时对科技评估的类型、范围、评估程序、评估关键环节、评估方法、组织管理、机构和人员,以及所涉及各方的权利、义务及责任作了明确规定。
　　随着我国公共财政体制框架的建立,以及各项财政制度改革的推进,建立财政支出绩效评估制度成为财政支出管理工作的必然要求。财政资金绩效评估工作已成为规范财政支出、提高资金使用效益的有效手段,受到各级财政部门的重视。
　　2002年,财政部颁发了《中央本级项目支出预算管理办法》(试行),其中明确规定要对财政预算安排的项目(计划)的实施过程及完成结果进行绩效评估,并将项目绩效评估的结果作为以后安排财政预算的依据。2003年,财政部印发了《中央级教科文部门项目绩效评估管理试行办法》,并结合教科文部门的实际情况,制定了《中央级教科文部门项目绩效评估规范》,对如何进行财政科技投入评估作出了明确规定。部分省市财政部门也颁发了项目绩效评估的管理办法,并在办法的指导下开展了财政科技投入绩效评估的试点工作。
　　目前,我国财政科技投入评估的主体包括政府下属预算独立的科技评估机构和政府部门内部的科技投入绩效评估。按科技活动的管理过程,具体的评估一般可分为事先评估、事中评估和事后评估:事先评估是在科技活动实施前对实施该项活动的必要性和可行性所进行的评估;事中评估是在科技活动实施过程中对该项活动是否按照预定的目标、计划执行,并对未来的发展态势所进行的评估;事后评估是在科技活动完成后对科技活动的目标实现情况以及科技活动的水平、效果和影响所进行的评估。
　　具体而言,科技评估工作的对象和范围主要有:科技政策的研究、制定和效果;科技计划的执行情况与运营绩效;财政科技投入的前期立项、中期实施、后期效果;科技机构的综合实力和运营绩效;科技成果的技术水平、经济效益;区域或产业科技进步与运营绩效;企业和其他社会组织的科技投资行为及运营绩效;科技人才资源;其他与科技工作有关的活动。
　　三、中外财政科技投入绩效评估的比较
　　比较分析国外几个发达国家开展财政科技投入绩效评估的现状,不难发现,其在评估主体、评估程序方面具有如下的共同点。
　　1、评估主体
　　国外发达国家基本上建立了完善的、全国性的财政科技投入绩效评估体系。各国广泛采用三层次评估体系,中央政府、地方政府部门、独立的科技评估机构共同开展财政科技投入绩效评估工作,并通过立法形式,运用制度予以推行。
　　2、评估机构的独立性
　　发达国家在政府主导下进行财政科技投入绩效评估的过程中,非常注重评估机构的独立性。一方面,政府部门下属的评估机构实行独立预算,由中央政府直接拨款;另一方面,政府积极鼓励和支持社会独立的评估机构建立。
　　3、评估程序
　　国外开展财政科技投入绩效评估的基本程序一般是评估准备(设立专家委员会)、评估设计、信息获取、评估分析与综合、撰写并提交评估报告。其中,专家组进行同行评议是各国开展财政科技投入绩效评估的主要方式,同时也增加了定量评估方法的使用。
　　相比之下,我国财政科技投入绩效评估还存在很多问题,集中体现在以下几个方面:没有形成完善的评估体系;没有形成科技评估的专业队伍;科技评估程序方法还不够规范,评估范围偏小;缺乏科学高效的绩效评估工具;科技评估的结论缺乏权威性,有些评估流于形式等。
　　四、加强和改进我国财政科技投入绩效评估工作的建议
　　1、建立健全财政科技投入绩效评估的相关法规政策
　　制度建设是财政科技投入绩效评估健康发展的基本保障条件。我国的财政科技投入绩效评估目前还没有建立完善的制度和法律,虽出台了项目绩效评估管理办法和规范,但对绩效评估过程的监督检查及绩效信息管理等制度和法律仍需进一步加强。应该借鉴发达国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国财政科技投入绩效评估走上制度化、规范化道路。
　　2、进一步完善科技投入和产出绩效的评估机制
　　第一,除考虑科技投入和产出的经济效益指标或财务指标外,还必须将生态效益指标和社会效益指标加入到科技投入和产出绩效评价的框架中来,切实关注科技创新对生活质量、资源节约、环境优化及社会和谐的正面与负面影响效应。第二,应当动态地看待科技投入的投资回报率。要着眼于长远的效益而不能局限于近期的收益,更不能以当年的产投比来作为衡量科技投资回报率的唯一依据。因为科技投入往往具有投入量大、风险性较高、研究成果转化到实际应用的时间较长等特点,而科技产出则大多具有后发效应、衍生效应、溢出效应等特征。第三,要关注某些评估指标的内部差异性。如专利包括发明专利、实用新型专利和外观设计专利三类,其科技含量依次递减,对产出绩效的贡献程度也有所差异,故在定量评估中的权重赋值也应考虑到其内部差异性。3、建立相对完备、权威的财政科技投入绩效评估数据库
　　要想实现全面、客观、公正、准确的科技绩效评估,必须具有相应完备、详实的权威数据支撑。我国目前没有建立支出效益评价信息采集体系,与各类支出效益相关的数据资料十分匮乏,评价所需的公正合理的标准值很难确定。因此,要借鉴国外数据收集、处理、分析和利用的经验,逐步建立适合财政支出效益评价所需的信息采集体系。一是选定不同行业、不同类型的财政支出项目评价工作初始数据源,做好数据信息的分类管理;二是制定各类财政支出效益评价的分类标准,扩大评价数据信息收集范围,推动社会公众信息指标和标准的研究制定工作;三是改进评价数据信息采集方法,重点收集大中型财政支出项目从立项决策、项目实施到生产经营等的各类技术经济指标和数据资料,确保评价数据信息采集的有效运转;四是开发评价数据处理软件,促进提高数据处理效率;五是运用评价数据信息研究测算综合评价和行业评价标准值。
　　4、建立财政科技投入绩效评估信息反馈机制和绩效报告公开制度
　　具有影响力的绩效评估结果对项目承担单位和管理部门具有重大的激励作用和监督作用。我国应建立绩效报告公开制度,通过将评估结果与被评估对象的信息进行反馈,发现项目实施和管理中存在的问题,最终提高承担单位的项目实施能力和管理水平。
　　因此,对于财政科技投入绩效评估最终形成的结论,如不涉及保密内容,建议在一定范围内加以公开,并通过报刊、电视、网络等传播媒体及时地告知公众,加强公众对科技管理工作的了解和监督,最大限度地发挥财政科技投入绩效评估的作用。
　　5、建立跨部门合作机制,成立综合绩效评估部门
　　财政科技投入绩效评价工作所需要的数据来自各个不同的政府部门,开展此项工作离不开各部门的协同合作。应加强政府各部门科技管理职能的协调,财政部、科技部、教育部、发改委等各个部门间宜建立联席会议制度,定期协商与沟通各个部门科技投入的主要领域、支持重点、重大成果以及各个部门科技计划的衔接问题。应对某些分散在各部门内部的统计数据进行整合,设立新的统计指标,为科学评价财政科技投入绩效提供必要的支持。
　　财政科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识,必须在制定和不断完善相关评价制度的前提下,配备专业的绩效评价队伍,给予充分的人力资源保障。这种专门的评估组织应由高素质的政府工作人员和专业的评估人员共同负责。政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解,能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识;而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识,用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。

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