地票交易制度研究.doc

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冬摘要：2008年12月4日，酝酿已久的重庆农村土地交易所正式挂牌成立。重庆农村土地交易所的职能是在重庆农村土地交易所监督管理委员会的领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。其中，农村土地指标交易又称为地票交易，截至2010年6月8日，共交易地票20000亩，成交额为21.36亿元，成交均价10.68万元/亩，最高成交单价14.50万元/亩。1地票交易制度为重庆首创，一经推出之后，引起全国关注。本文主要通过对地票交易制度各个环节中交易主体的权利义务、地票交易制度设计、土地行政管理部门和农村土地交易所在地票交易中的职责职能进行研究探讨，提出笔者对于地票交易制度的政策建议。关键词：地票交易 权利义务 制度设计第一章、地票交易制度释义1.1、地票交易制度的定义 重庆农村土地交易所管理暂行办法第十八条规定：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。前述用地指标的凭证就叫做地票，在重庆市农村土地交易所进行的城乡建设用地挂钩指标交易就叫做地票交易。1.2、地票产生的程序重庆农村土地交易所管理暂行办法第十九条规定：指标严格按照以下程序产生：（一）市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；（二）土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；（三）在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；（四）区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条和第二十二条对用于地票交易的复垦土地进行了条件性规定，第二十一条规定：农村土地申请复垦的条件：（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表；（二）凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；（三）凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；（四）凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。第二十二条规定：禁止复垦以下土地用于指标交易：（一）土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以内的；（二）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。1.3、地票交易制度出台的背景自新中国成立以来，我国对土地实行了社会主义公有制，这一国策从未改变过。中华人民共和国土地管理法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 虽然土地社会主义公有制这一国策从未改变过，但是农村土地的使用形式却经历了很多变化。改革开放以前，中国农村集体土地一直延续“集体所有，集体经营”的模式，直到1978年改革开放，农村实行土地家庭联产承包责任制以后，变为 “集体所有、农户经营”。家庭承包责任制实行后，土地所有权和经营权实现了分离，与改革开放以前“集体所有，集体经营”的模式相比，这种分离极大的调动了农民的生产积极性，农业生产热情空前高涨，农业也受惠于这一模式得到快速发展，在很大程度上推动了农业生产力的进步。 但是，随着农业生产力的不断提高，农业科技成果的应用带来农村劳动力的解放，城市的不断发展和扩张，城乡差距越来越大，如何盘活农民手中的土地资产，使广大农民群众分享经济发展和土地增值带来的成果，缩小城乡差距成为一个迫切而现实的命题。目前，我国农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小。加上农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，与快速工业化和城镇化相比，城乡贫富差距不但没有缓解，还有持续拉大的趋势。自1997年，重庆市被国家确定为第四个直辖市以来，经济社会快速发展，城乡居民生活水平不断提高。2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。试验区的设立，使得重庆在土地政策等方面具有了先行先试的政策优势，为重庆的发展提供了前所未有的历史机遇。2008年2月出台的国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，第三十二条规定：“尽快划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地整理工作，支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。规范承包方之间以土地承包经营权入股，开展“发展农民专业合作社”试验项目。严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规”。 以2008年6月27日国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了重庆市农村土地交易所管理暂行办法。2008年12月4日，以农村土地实物和土地指标为交易标的的重庆市农村土地交易所正式成立，中国的地票交易制度诞生了。1.4、地票交易制度的创新意义2地票交易制度具有如下创新意义：1、地票交易制度是农村土地使用权流转的一次新探索。重庆地票的创设，可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，为土地流转，土地集约，高效使用土地提供了制度平台。并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相容的市场机制实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系，对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。同时，我国正在探讨农村金融的新思路，地票的出现，为权利证券化也提供了一个新的制度进路。 2、有利于建立城乡统一的土地市场。党的十七届三中全会显示,我国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题,将逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致,集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。重庆“地票”借鉴了 “城乡建设用地增减挂钩”政策。 其目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。 3、有利于耕地保护。以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧张的矛盾，可以更好地实现重庆市守住3256万亩耕地红线的保护目标。 4、有利于城市反哺农村。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。5、有利于增加农民收入。农民通过分享地票收益增加收入，促进农村劳动力转移城镇转移，增加对农业投入的资金，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。 6、缓解城市建设用地紧张的局面。在地票交易制度实施以前，我国征收农村土地进行城镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标。而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。通过复垦整理，置换出相应的城市建设用地指标，这不会减少基本农田的数量。地票作为政府征地的补充，成为经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场。 7、有利于实现土地资源合理配置。通过地票交易制度使市场这只看不见的手发挥调节作用，大范围、远距离、跨空间的通过市场选择，让适合农业生产的土地继续进行农业生产，让更适合城市建设或工业开发的土地进行城市建设或工业开发，最大限度的实现土地资源的利用价值。1.5、地票的性质根据重庆农村土地交易所管理暂行办法第十八条的规定，地票是“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”的凭证。地票交易制度的实质是在不同的时空范围内构建一条农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加的渠道，地票实际上就是指城乡建设用地增减指标。通过地票交易实现指标的跨空间转移，减少农村集体建设用地，增加城镇建设用地，同时承载城乡统筹、劳动力转移、农民进城、城市反哺农村、增加农民收入等社会目标。指标是指“衡量目标的单位和方法”，重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十七条规定：指标购买用途：（一）增加等量城镇建设用地；（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。但是，地票的持有人在农村土地交易所拍得的地票并不是建设用地使用权，地票持有人拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，幷向政府提出征地建议。政府按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票的持有人在招拍挂过程中不享有“优先权”，和其他企业成为平等的竞争者。地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”这是地票价值的直接体现。可见，地票并不是拥有某个建设用地地块土地使用权的凭证，而是赋予地票持有人对建设用地地块进行选择和提出征地建议的权利，即建设用地地块选择权和征地建议权。第二章、地票制度运行研究2.1、地票产生阶段2.1.1 复垦重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条第二款规定：“凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料”。实际上，农村宅基地及其附属设施用地复垦的实现基本上都是政府推动的结果，农民往往是处于被动接受的地位。农民往往也只有附着于其宅基地之上的唯一的一套房产，宅基地的复垦意味着农民对宅基地的放弃。所以，笔者认为，出于保护农民利益和维护社会稳定的需要，在进行复垦之前，区县地方政府应当会同具体实施土地复垦的项目公司，解决好农民的住房问题，先将农民的住房问题解决好之后再进行土地复垦。重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条第四款规定：“凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料”。笔者认为，虽然农村建设用地的所有权属于集体所有，农民只有使用权，但是，根据物权法等相关法律规定，对于附着于宅基地上的房屋，农民是有完整产权的，即拥有宅基地上房屋的所有权。对于宅基地的复垦必然是建立在摧毁宅基地建筑物的基础之上，而这就侵犯了非同意复垦的三分之二以外少数集体经济组织成员对于其房屋的完整的处分权。出于保持与上位法一致，切实尊重农民意愿，保护农民利益的需要，笔者建议对本款进行适当修改，规定“土地复垦的对象仅限于在同意土地复垦的农户的农村建设用地，而不包括不同意复垦的农户的农村建设用地”。2.1.2 验收在地票产生阶段，即完成重庆农村土地交易所管理暂行办法第十九条所规定的获得地票的四个步骤之后，地票核发给的对象，即为地票主体（地票交易前的地票持有人）。重庆农村土地交易所管理暂行办法当中并未明确地票主体是谁，只在第二十四条中提到了“申让方”，但并未明确申让方是谁，经电话采访重庆农村土地交易所工作人员，在地票交易之前地票的持有人应当是指各个区县国土资源部门下属的土地整理中心，没有土地整理中心的是国有的土地整理公司（如江津区惠农公司），即市国土资源局核发地票的对象是区县土地整理中心或国有的土地整理公司。笔者认为，区县地方政府推动农村建设用地复垦，积极参与地票交易的动力来源主要有三个：一是通过农村建设用地复垦实现区域内建设指标的城乡合理配置，减少农村建设用地指标，增加城镇建设用地指标用于城市建设或工业发展；二是通过地票交易获取溢价收益，支持辖区内经济社会发展；三是通过农村建设用地复垦，形成成片的没有建筑物的土地，发展规模农业，促进农业发展。地票交易进行的前提是农村耕地数量不减少、耕地质量不降低，在各区县地方政府深度参与地票交易并从中获益的情况下，区县地方政府实际上是集农村建设用地复垦组织者、地票持有人、地票交易收益人、土地复垦质量验收者等多种身份于一身，为了防止区县地方政府因为利益驱动而在土地验收过程中把关不严的情况出现，笔者认为重庆农村土地交易所管理办法第十九条第四款“区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证”应作适当修改，应当建立更加严格的土地验收制度，比如由验收过程中加入专业土地评级机构进行土地评级的环节、规定市国土资源行政主管部门参与验收等。22、地票交易阶段重庆市农村土地交易所管理暂行办法第二十四条规定：指标交易规则：（一）凡城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所内进行；（二）申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托代理机构代理申请；（三）代理机构代理申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；（四）农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布；（五）一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。本条五款内容对地票交易的地点、交易方式、购买主体等做了明确规定，是地票交易制度的规则性规定。据笔者查阅相关资料，重庆市农村土地交易所的设立，正是在总结重庆市内某些区县将边远山区的农村建设用地复垦以后，再将节省出来的农村建设用地指标增加在该区县辖区内经济社会发展较快的地区用于发展工业的统筹城乡土地使用改革试点经验的基础上设立的。但是，地票交易制度是依托重庆农村土地交易所的成立而诞生的，地票交易必须严格按照重庆市农村土地交易所管理暂行办法的规定实施，所以虽然地票在进入农村交易所进行交易以前，其持有者是区县地方政府国土资源部门下属的土地整理中心或者国有的土地整理公司，但是，作为区县地方政府，仍然不能够出于本辖区内经济社会发展的需要，不经过重庆市农村土地交易所而直接将地票在本辖区内兑现为城镇建设用地。要取得地票的所有权，作为提供地票的区县地方政府，也必须通过在重庆市农村土地交易所与其他竞买人一起竞买的方式购得。重庆市农村土地交易所管理暂行办法第二十四条第五款规定了有权竞买地票的主体是“一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标”，就目前地票交易的实际情况来看，参与地票竞买的主体主要有国有企业、园区建设单位、土地储备机构和民营企业。目前，重庆市的地票交易制度刚刚建立，还处于试运行探索阶段，附着于地票之上的利益除了指标利益确定以外，其他利益并未明确化和法律化，相关配套制度和措施也不健全，所以笔者并不主张马上设立地票交易的二级市场，而是应当在对前一段地票交易情况进行总结，配套好相关政策法规的基础之上再设立地票交易二级市场。同样，笔者认为，地票交易制度虽然有很多优点，但是只有站在全国的视野上对其充分进行调查研究，对各省市地票交易运行经验进行总结的情况下，才能在全国进行推广。2.3、地票增值分配和地票落地阶段地票交易在农村土地交易所完成以后，对于地票出让方来说，需要考虑的是如何分配地票增值收益，对于地票受让方来说，需要考虑的是如何使手中的地票真正落地，变成实实在在的城镇建设用地使用权。据重庆市国土资源局副局长董建国介绍：重庆目前规定的地票利益分配机制是：农民房屋补偿和购房补贴排在第一位，份额最大。其余依次是农村集体经济组织补偿、复垦成本、耕地保护和农村基础设施建设专项资金，以及弥补指标落地政府新增建设用地土地有偿使用费的资金。他同时表示，为了避免农村集体经济组织分得的地票收益被挪用，下一步会通过为农户建立农村社保等方式加大建立资金当期支付，尽量一次分配。3笔者认为，首先，就实际情况而言，对于农民房屋补偿以及购房补贴这部分利益分配而言，在土地复垦以前地方政府或者代表地方政府的项目公司应当通过协商而非承诺甚至强制力与农民达成一致意见，即对于农民房屋补偿以及购房补贴的数额，应当增加农民的话语权，通过平等谈判的方式确定；其次，对于剩余的土地增值收益，除了支付复垦成本以外，应当建立严格的监督机制，使这部分资金真正能够来自农村，用于农民，发展农业。对于地票交易完成之后的地票持有人而言，地票并不是拥有某个建设用地地块土地使用权的凭证，而是赋予地票持有人对建设用地地块进行选择和提出征地建议的权利，即建设用地地块选择权和征地建议权。地票持有者人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。看准地块后，向政府提出征地建议。如果该地块符合城市规划和土地利用规划，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。地票持有人不能享有同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，地票持有人拍到该地块使用权，指标落地时，按照重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十七条第二款的规定“冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。拍不到地块，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票持有人，但只返还本金，利息损失作为投资风险由地票持有人支付。也就是说，在地票持有人拍得地票到地票落地的过程中，地票人要承担三重风险：一是向国土资源部门提出的征地建议有可能不被采纳，即不能拍到看中的地；二是有可能看中的地在招拍挂过程中没拿到，即出现买到地票却拿不到地的情况出现；三是承担利息损失。从重庆市农村土地交易所进行的地票交易来看，地票购买人主要是国有企业、园区建设单位、土地储备机构以及大型房地产企业，地票交易对无政府背景的企业和中小企业的吸引力较差。这是因为：一则园区建设单位或者土地储备机构在土地招拍挂过程中更有优势，比如拍到地票的江津双福园区或者合川城投公司在各自区内拿地肯定比其他主体更有优势；二则国有企业或大型地产公司和地方政府有千丝万缕的关系，对于在招拍挂过程中拿到心仪的地块更有把握。由于开发商持有地票并没有获得优先权，拍得地票并不意味着一定能拿到地，反而还会有利息损失的风险，而政府为了吸引企业竞买土地指标，最终有可能将土地交易演变成定向拍卖，或者协议拿地，出现破坏公平竞争市场规则的情况。所以，笔者认为，附着于地票之上的地票持有人所拥有的权利应当从激发竞买人购买积极性并且不破坏土地公平交易的原则出发法规化，减少拿到地票之后暗箱操作的空间，同时，建立地票的退出机制。第三章、地票交易制度设计3.1、建立地票交易制度的必要性据国土资源部2006年的调查数据：当时全国村庄建设用地是2.48亿亩，其中宅基地是1.85亿亩，全国城乡建设用地4.8亿亩。如果按照建设部规定的城镇人口人均最高使用土地标准120平方米计算，到2010年底我国城市化率达到55%的时候，需要新增城镇建设用地3800多万亩。2006年全国耕地只有18.27亿亩，18亿亩耕地必须确保，也就是说到2010年底只有2700万亩可以作为调整余地，扣除“十一五”已经确定的退耕还林2000万亩，就只剩下700万亩。到到2050年，我国人口达到16亿，城镇化率70%，需要1.1亿亩土地。4在我国确保18亿亩耕地不减少作为“土地国策”的现实背景下，对于如何解决中国城市化过程中这1.1亿亩城镇建设用地的土地来源，国土资源部和住建部的相关负责人都表示来源只可能是农村建设用地。建立地票交易制度，不仅仅可以有效的实现用地指标在城乡之间合法有序的流转，实效保护耕地、解决城市用地指标的问题，更重要的是能通过用地指标在发达城市地区和落后农村地区的流转，在有效保护耕地的同时，真正实现工业反哺农业，城市反哺农村。3.2、地票交易制度的原理地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标，地票交易就是指在一定的交易场所内进行指标买卖。地票的实质是一种权利或者说是一种利益，而且是一种可变的利益，这种权利或者利益的大小主要由两方面因素决定：一是通过法律规定确定的和通过地票记载确定的附着于地票之上的权利或利益，这部分利益所有的购买主体买到地票之后都能享有；另外一个方面是由于购买主体经济实力、社会影响力以及土地利用等能力买到地票之后所带来的权利或利益。前一方面的权利或利益决定地票的基准价格，而后一方面由于主体不同而产生的地票价值则决定购买主体在购买时所愿意支付的高出基准价格的那部分地票价值，正因为不同主体对地票价值有不同的期待，才使得地票有在农村土地交易所拍卖的空间。建立地票交易制度的目的在于保护耕地、实现城市和农村之间建设用地指标互换以及通过地票交易实现城市对农村的反哺，所以，附着于地票之上的价值或利益越高，则竞买地票的主体越多，最后地票的实际成交价格也就越高，也就更能实现地票交易制度设立的目标。以重庆市农村土地交易所每亩土地最高交易价格14.5万元/亩计算，假设每个农户拥有宅基地100300平方米，地票交易所得全部返还给农民，每户家庭最多也就能拿到2万到7万块钱不等的补偿款，在当下的房价背景下，再算上因为农户放弃宅基地所带来的生活习惯、人际关系、以及社会生活改变的成本，这么少的补偿显然对大多数农户不具有吸引力，而只对少数已经完全脱离农村、在城市有房产且有稳定收入但户口还在农村并在农村有房的人有吸引力。根据前面对地票价值的分析，显然，由于地票主体的不同所带来的地票价值这部分是制度设计无法涉及的，制度设计只能解决如何提高通过法律法规确定以及地票记载确定这部分地票权利的问题。3.3、地票交易制度设计3.3.1、土地复垦地票的来源是农村集体建设用地的复垦，对于复垦的组织实施，笔者认为，复垦的组织者应当是具有法人资格的公司或农村集体经济组织。其中，具有法人资格的公司参与农村集体建设用地复垦项目的，相关经营活动受公司法规制，并且向农村土地交易所缴纳一定数额的保证金，以用于农村土地交易所建立一个基金，用于解决因公司破产或其他原因导致复垦项目无法继续的遗留问题。以农村集体经济组织为主体进行复垦项目开发，应当通过政府管理的方式的进行。在地票交易制度的设立的初始阶段，政府应当积极介入，对相关政策法规进行讲解宣导，推进土地复垦工作的开展。但是，政府不应直接介入土地复垦项目，因为土地复垦项目和征地有本质区别，因为政府可以通过政府控制的国有企业介入土地复垦项目，实现政府治理目标。建立宅基地“先补后占”制度，即通过法律法规强制性规定，无论是政府控制的国有公司还是其他类型的公司，或者是农村集体经济组织，出于保护农民利益和防范社会稳定风险出现的需要，要进行土地复垦项目开发，开发主体必须先对农户宅基地先进行补偿或者先补偿农户总价款的大部分，才能实施复垦项目。土地复垦项目推进过程中，应当尊重农民的主体地位，一定要坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的占有、使用、收益等合法权益。复垦项目主体与农户在复垦项目谈判中地位应当是平等的，政府在土地复垦项目中应当扮演好裁判者的角色。建立严格的土地验收制度和土地评级制度。土地复垦项目完成以后，应当有省市级国土资源部门、区县国土资源部门以及专业的土地评级机构组成的评审组，对土地复垦的质量进行专业评估，并作出等级划分，评级结果与地票记载事项挂钩，即实现土地复垦质量与地票价值的挂钩。关于地票增值利益的分配，笔者认为，应当分为地方政府所得、农户补偿、集体补偿和公司盈利四部分。作为提供建设用地指标的地方政府，理应分享地票增值所带来的收益，当然，这部分收益应当被用于支持当地三农事业的发展。农户和集体经济组织分别作为农村建设用地的使用权人和所有权人，应当得到补偿。复垦项目公司在支付完政府所得、农户补偿以及集体补偿之后，剩余的价款，即为公司盈利，当然，复垦项目公司存在亏损的风险。笔者认为：地方所得应当是地票在农村土地交易所拍卖所得价款的一定比例，此比例通过法律法规确定，而农户补偿和集体补偿则应当由复垦项目公司同农户和集体经济组织通过平等谈判的方式协商确定。3.3.2 地票权利地票权利的大小直接决定地票的基准价格，也直接决定购买主体对参与竞买地票的意愿。地票权利分为法定权利和记载权利，法定权利对每张地票而言都是一样的，是常量，而记载权利则会因为地票的不同而不同，是变量。政府应当通过法律法规规定的形式将地票持有人所具有的权利做明确而细致的规定，给准备成为地票持有人的地票竞买主体一个明确的市场预期。笔者认为，政府应当规定获取地票是获得土地使用权用于房地产开发的必要条件，只有竞得地票才获得了进行房地产开发的必要条件；法律法规应当明确规定地票持有人有几次提出征地建议的权利以及经地票持有人地块选择后向国土资源管理部门提出的征地建议，哪些情况下国土资源部门必须同意，哪些情况下国土资源部门可以不同意，不在规定的这些情况内的其他情况又该如何处理，而不是通过与国土资源管理部门通过协商这种容易导致暗箱操作的方式使项目落地；法律法规应当明确规定地票持有人所具有的价格优先权，即在比最高价低多少的幅度范围内地票持有人具有优先购买权，因为地票持有人对所拍卖地块前期进行了调查研究和开发地块，可能更适合该地块的开发建设；此外，法律还应该规定一些对地票持有人使地票落地时的优惠条件，比如减免一定的税费等。法律法规应当授权国土资源部门对地票记载事项作出记载，国土资源部门应当根据农村建设用地复垦项目报告中所涉及的土地复垦质量、土地复垦成本、农村建设用地位置、交通便利程度、当地经济社会发展情况、当地居民收入情况对地票权利人、地票的使用期限、地票所赋予的地块选择权的选择区域、地票面积等事项作出记载。对于地票所赋予的地块选择权的选择区域，应当实行土地分类制，因为各个地方的土地开发价值是不一样的，比如北京和拉萨的土地开发价值肯定不一样，甚至在同一省市内土地开发价值也是不一样的，比如重庆的江北区和江津区。地票应当赋予地票持有人在同一类地区选择开发地块的权利。3.3.3 地票交易复垦项目公司从国土资源部门获得地票之后，就面临如何将地票变现的问题。笔者赞同现行重庆农村土地交易所管理暂行办法的规定，项目复垦公司所持有的地票只能通过农村土地交易所以拍卖的方式变现，不能抵押质押，也不能不通过农村土地交易所进行转让，这是因为只有通过农村土地交易所拍卖变现，才能使相关利益各方获得公平的收益。笔者认为，国家在充分调研与总结试点地区经验的基础之上，可以建立全国统一的地票交易市场，这是因为城乡建设用地指标在更大时空范围内进行交换有利于用地指标的合理使用，也有利于指标价值的最大化，从而也有利于耕地保护和三农发展，比如四川省内的城乡建设用地指标互换肯定没有新疆和北京之间指标互换产生的经济社会效益大。笔者也同意在充分调研的基础上，参照股票交易制度，建立起规范地票交易的二级市场，让更多的市场主体参与到地票交易中来，进行市场选择，实现土地资源的最优化配置。同时，也应当允许地票不在二级市场交易，实现交易方式多样化。作为一种权利或者利益，虽然我国票据法并未对地票作出规定，但是，笔者认为，应当允许地票用于抵押或质押融资，充分发挥其金融功能，使其作为一种具有金融属性的产品在市场上流通。此外，笔者认为应当建立地票退出机制，即指标回收机制，法律法规应该明确规定在哪些情况下，政府可以收回地票；或者在哪些情况下，政府可以在给予地票持有人一定补偿的情况下强制回收地票；以及地票持有人在何种情况下，可以将地票通过一定的方式返回给政府等。第四章、总结 在中国几十年之内大规模的城市化和工业化需要大量城镇建设用地与中国坚守18亿亩耕地红线相矛盾的大背景下，地票交易制度为城乡建设用地指标实现大范围、远距离的交换提供了一条可行的途径。重庆农村土地交易所进行的地票交易试点为我国日后建立全国统一的地票交易制度积累了宝贵经验，对保护耕地和城市扩张之间的如何平衡进行了有益的探索。随着经济社会的进一步发展，城镇建设用地的进一步紧张，笔者认为，我国应当建立起能够切实保护耕地、尊重农民土地权益、地票持有人权利义务明确、地票具有金融功能、全国统一的地票交易制度。主要参考资料：1、2、此部分内容参考了百度百科对于地票交易制度创新意义的论述。3、4、5创新土地交易模式 促进城乡统筹发展地票交易制度研究几江街道办事处 许 冬摘要：2008年12月4日，酝酿已久的重庆农村土地交易所正式挂牌成立。重庆农村土地交易所的职能是在重庆农村土地交易所监督管理委员会的领导下，在市国土资源、农业、允敷谁姐售院扼伊点斥羚济乳匿堂铀地硷否球浙锌向阑悠陌螟及搭忽融敖吞抵脾都吹捂政歧痉呀雁值话棠轻箍萄抢宛恬苟埠吨脯貉婆香沥明黄缄耸稚比蓝靶狞臂梳便肇川打毗舱杨瓶仆炮兼烹挞摩异暑宽迂裸授极鹰抉坎詹雷偿考懂要千足椒罚整茵绪汲蚁硫煽脆卡屠磷澜颜备串态拭裹贾伟筒拎獭赂志靖灭敲胖肮应充暇饭抄绢甲歉电穷畴混咸深悟羚菩会翠悠写额找征毫闺植珐位湛寺玫疼红祸等页绑赏夜陪侨奢夏匠灶现烫贴纯涵闪胳臻督录吝宵惜铅阳漏准杉迷夺疽捌扯革獭福哇凯湘溯睛妹视觉份卉店挣势诱焰撅耸韭韵逆已冀陛陀铱失讨御讼履熏羡溯说服纵涤诬螺尧事艘臣传迫巳碍渔题