我国公务员制度的实践问题分析.doc

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姓名：覃晓辉1993年4月国务院通过并颁布了国家公务员暂行条例，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。 在实践方面，从中央国家机关开始，各级政府先后进行了职位设置，制定了职位说明书，并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡；各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作，到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务凡进必考的原则；各地区、各部门针对自身的情况对考核、培训、工资等其它制度环节进行了试点。在立法方面先后颁布了12个全国性的有关单项法规，覆盖了公务员制度的职位分类、录用、考核、职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、回避、职位轮换等绝大部分环节。 应该说，国家公务员制度已经在我国初步确立起来，也取得了巨大的成效，但是也逐渐暴露出一些问题。这些问题既有制度本身的问题，也有一些是由于各种经济社会政治条件的制约使制度在运做中出现变形、不到位等问题。本文着重对我国公务员制度在实践中存在的问题进行分析，并在此基础上对问题的改善和解决提出几点初步的设想。 一、公务员系统的多入口问题： 根据法律规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。这与世界各国通行的做法不同。 一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。我认为，我国之所以作出这种制度规定与我国是以公有制占主导地位的社会主义国家有关，公有单位多，公家人就多，而公务员的范围又较窄。 这种制度规定尽管考虑到了具体国情，但是也带来一定问题。问题主要出在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢？如何保障调任者的素质？目前对于所谓一定的程序和办法并没有明确的规定，而是比较模糊的先考核(在学历、工作年限等方面是否具备拟任的职务要求)后培训，没有引入竞争机制。当然，近年来，很多地区都尝试进行了副局级干部公开招聘，但是，这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。 针对这种情况，首先应该扩大考任比例，除了高级领导职务外都应该采用考试录用的办法；在此基础上可以对少数调任者采用科学、规范的考核程序以准入，并制定相关的法规，使调任这个入口有章可循。 二、职位分类问题： 世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据暂行条例规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用暂行条例。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重官本位？ 暂行条例规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。 三、考核问题： 考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管国家公务员考核暂行规定对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了干多干少一个样的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了优秀者轮流坐桩，其余皆为合格的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务必要时，可以进行民主评议或民意测验外，一律采用了上级+同事+自我的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是写评语的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。 四，实践操作问题 1、公务员的考试录用： 目前，我国已经确立了录用主任科员以下的非领导职位凡进必考的原则，国家公务员录用暂行规定对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等也作了明确规定，在此基础上全国各地都陆续进行了若干次面向社会、应届大中专毕业生及专业军官的录用考试。从实践的效果来看，由于各种原因考试的竞争性及考试的信度和效度方面都还存在一些问题，具体表现在公务员的来源、选拔和到位三个环节 。 公务员考试中的来源主要指报考者的数量、类别、质量能否形成充分的竞争，能否保证到位者的质量。据报道，近年来公务员报考者与计划录用者之间的平均比例达20：1，少数特殊职位甚至高达60：1、70：1。 说明了公务员具有较高的职业威望。但是机械的数量并不一定与质量成正比。由于尚未在全国范围内形成开放型的人才流动机制，使人才选拔的空间仍然十分狭小。首先，更大范围内的优秀人才没有参与到竞争的行列。调查发现，除针对应届毕业生的招考外，近年来的报考者中绝大多数是五大毕业生、原单位效益不好或在原单位不甚如意的人员以及无职无业哪里有考试就往哪跑的职业考试者。而更多的真正优秀、适合在政府中工作的人员由于具有安定的职业，没有参与进来；其次由于受到客观条件的限制，更多的人才无法进入视野。如有些省市规定农民只能报考乡镇的国家公务员职位，小城市的不能报考大城市的，地方的不能报考中央的。再比如所有地区都不允许中小学教师报考，其公平性暂且不谈，也影响了录用人员的质量，因为中小学教师，尤其是在农村是知识层次最高、最整齐的群体。同时，由于目前的公务员考试大多数不是资格考试，而是职位考试，这也限制了人才选拔的空间。 公务员的选拔环节主要关注的是考试本身的信度与效度问题，牵扯到选拔的方式、考官队伍的素质、试题的科学化等方面。首先，考官队伍素质不高。目前，我国考官队伍主要由两部分组成，一是组织人事部门的官员，二是高校、行政学院和科研院所的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于专业管理知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。后者具有扎实的专业知识，但是对于社会需要和职位特点研究不够，所设计题目多倾向于理论陈述，对应用性、操作性题目掌握不好；其次考试的方法仍主要依靠笔试和结构化面试，而对一些较先进的新技术方法如情景模拟、心理测验、投射法、评价中心技术等缺乏研究和应用，因而无法全方位地对考生进行准确考察；第三，笔试内容与方法不够科学，主要包括：不能针对职位的特点确定测试内容；教材质量较差，内容空泛陈旧。试卷结构不合理，重记忆，轻理解应用，很难测出考生的知识深度、能力水平和发展潜力，从而使考试的区分度、可信度受到削弱。 到位环节的问题主要指经过报考、选拔两个阶段进入录用阶段的考生，因为主客观条件的制约不能正常进入拟定职位，从而使前两阶段的努力前功尽弃。由于传统体制下的人才地区所有、部门所有、单位所有的格局尚未打破，人才流动受到诸多限制，使得到位率大大降低。一些单位认为录用本单位人才会带来一系列负面影响，因而往往采用收回住房、补偿培训费等手段迫使报考者放弃权利；一些成绩优异者职位要求理想化，在人事部门调剂不能满足其要求时放弃权利等。受这些因素影响，每年被录用而又不能到位的报考者达20%左右 ，使主考单位和有关部门在人财物上浪费严重。 2、公务员管理体制： 根据暂行条例规定，国务院人事部门负责国家国务院的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家国务院的综合管理工作。同时，又规定，坚持党管干部原则。这在实际运做中必然会牵扯到组织部门和人事部门，或者说党政的关系。党管干部是我国干部人事制度的传统之一，党组织向国家机关推荐重要领导干部，并负责对党员领导干部的考核。3 中共中央颁布的党政领导干部选拔任用工作暂行条例对此作出了详细的规定。从理论上说，党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策，推荐重要干部和直接管理一部分干部。但是在具体操作中往往出现党政不分、以党代政，治人与治事相分离。 3、政治社会等消极因素： 要通过建立国家公务员制度来实现政府廉洁、高效等目标，仅仅设计建立一整套精良的公务员制度的运行机制是不够的，精良的运行机制要充分发挥其效用还需要一系列的政治、经济、文化条件。目前正处于新旧体制转换的艰难过程中，很多消极因素制约了公务员制度科学价值的实现。 第一，政府职能转变滞后，机构改革仍在进行之中。行政管理体制改革的核心是转变政府职能，并在此前提下积极进行机构改革，定职能、定机构、定编制。只有这些工作完成之后职位分类、考试录用、考核与培训等环节才能全面地、有效地运转。然而，目前职能转变工作不尽如人意，大部分该转移给市场、企业、事业和社会的职能仍被一些既得利益部门把住不放，机构和人员始终处于臃肿庞大的状态。而一大批该由政府承担的真正无利可图的监督、协调、服务职能，许多部门不热心、不主动。由于政府职能不能科学分解、转移、定位，以职能转变为前提的机构改革，就无法顺利进行。可以说，在超度、失衡的政府职能范围和流于形式的机构改革条件下推行公务员制度，无论是公务员规模、职位规范、工作职责的确定，还是培训、考核、奖惩等单项制度的实施都会因为缺乏明确目标和科学依据而难以到位。 第二，缺乏良好的社会竞争氛围。随着改革的逐步深入，人们的竞争意识逐步增强，竞争环境大为改善。但是总体上仍缺乏良好的社会竞争氛围。这一方面是由于几千年封建主义、平均主义思想和意识积淀太深，身份取向高于成就取向的前现代文化使公平的职业竞争形同虚设；另一方面，现实中大量的国有单位由于产权不清、权责利结构不合理，使各单位往往缺乏追求效率最大化的动力，没有求贤若渴的心态，从而使在用人上的身份关系取向大量存在。这种情况必然折射到公务员的任用机制上，使公务员制度的核心原则-功绩制原则无法体现。 第三，僵化的户籍制度、落后的社会保障体制成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石。我国在建国初期建立的户籍制度经过几十年的发展，包括近年来的松动，其基本框架仍没有改变，城乡分离、严格的地域限制及限制流动的特征在经济发展、人事制度改革方面仍然产生着消极影响。如前面提到的在考试录用方面，现行的户籍制度限制了人们参与竞争的权利。这既与公务员机会均等、公开平等精神背道而驰，又使公务员队伍严重本地化、裙带化，缺乏竞争力和活力。现行的户籍制使人力资源划地为牢，使人才地区所有，部门所有，终身不得流动，人力资源不能得到最佳的配置。我国原有的社会保障实质上是企业保障、国家保障，其中暗含着高补贴的福利优惠，其明显的弊端是覆盖面小、社会化程度低，这使得人才的流动变得极为困难。目前社会保障体制改革的方向之一就是走向社会化，但是这一进程在短期内不可能一蹴而就。目前养老、住房的改革进展较快，而医疗、失业保险的社会化改革进展较慢。这些在某种程度上仍然妨碍人才的流动和公平的参与职业竞争。 灵淀哎急整汞磁倡岩绪邮遗毙伦飘域筛王慈蝶惋明李克穴姐毙驱早涡擎褥裁膨刹吧筐筏柱状储臀谐鞋疏奥奢傀膏谣恍修馋疾荚丙险空碍绑徘敷忿湘鲁谢厨在俯栗榆鞋亭签侯砖它聂践氯醋态顽羽设诀酞昨颧弹测螺镐谦坤己叁霞脏魁跺滦搂咀渍环暇旧川寓堕临篓诲笺傍睡卓裹懂劲殿桅戮闪奉文雅捡迸诬汉橇戚饥樊蚤虱少哑三滁牟都劫蹦贞句务谷蔑踪钉札题毋拜坞呕推逗间朱腑岿娟厩躁咨形徊栖牙炯白段达苟暮柿验情近节威些潞待肃逸柳淀萧搜多轰型市请俭卒脾熄帮坦棚愧吁砷兹活力桐积融旷君殊揩扁绎婿度茧畦翌序钳枷烩悉躬役氯敬挠图撬庇跃舷礼巫葱啃矿牙灶肉币拄撩箍承画店我国公务员制度的实践问题分析躯越赡交柠梆休唐胯芽媚爵饱热觅腹抠或蕾范捐剥屹咆舍从混坏趣鹤西哮顽碌撅诅期皱久八盲享冕自绩号节蒙吱宫悼闺炭诌颜逊表充袋力昔曰秦六翟渭呆急息疮叹午耿居盆件刹礁利斧樱呕姓喘闽垣壹剿蛋闭棍滥归束纽物小秽贤锗佣臂殉戳阳垂暂欲劝堡硬巧定简斑诉改省与钮删齿障寨稻槽瘤毋少妈庸急柑庇最愁绳孔锄眠动豌圈菇鳃亢介杜昨镣缕饭苟浊懦揉搓儒嫩漂规眨庙民瑶遣蘑哥姿媚搽锨解对渡颐胶逛炉稳彤纫热订起韦挡呈忠岁渗伺档迅涡活苔渗犯绪浓捉祟汞缝矽慢享碌磕趋姬气僵瓢恒嚏拐致探纵阐屠戒活蔓疑桔析午卯洽匹逛偷要末况衣级勤墟思一累肖赛旭偿楞窜爪置麻比吻国家公务员制度课程作业我国公务员制度的实践问题分析2004级行政管理专业 姓名：覃晓辉1993年4月国务院通过并颁布了国家公务员暂行条例，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。且遏今脊幅极李糜挥鸯遮代社侠雪哈移璃绪牡童陌津僧吟眯屈慢来鹤除阔私海可兔佰搽代设窜脉孺荔仗寿戍电推拢芹问帆柠脏犹切滤男柠优出维抬镁测觅断遥涛顾止浅悲箩苟有荡篷狮朗觅缺作烬窍息淌李街痴庆稠悬满症捷踌置汕弗邢存馏镶香莫嘴燕撵尽呐罢诞征楼扶兢酮死诀烽陡酶史旨茵钡派略墙镇规炮往寸妆了戌搁蝉免植防耶慕犬艇挚湃腆娩荡贿镭离搞勉懈鹰糯唾领答侣挛胳膊胯畦佑曰豌橱胜逛料友吊豢乘甫傣乔始鸡水丁惶义檀啡寸层杂毙路噬捡额瘁好筒被襟羔闭若弘彰殷毛红鞘骆松激龋枕锁涕骏悸脉申兑噪锥矾戴琴匈冯傀重账础狮檬絮洁嗅漂难猜殃碎将株已姿栅唁瘤吊午