35-张振民-我国行政管理体制改革研究.doc

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X X X X X X X X X X学习中心： X X X X X X X X X X X X X X X 东北师范大学远程与继续教育学院 X X 年X X月独创性声明本人对本文有以下声明：1. 本人所呈交的论文是在指导教师指导下进行的研究工作及取得的研究成果，已按相关要求及时提交论文稿件，最终形成本文；2. 在撰写过程中主动与导师保持密切联系，及时接受导师的指导；3. 本文符合相关格式要求，除文中特别加以标注的地方外，论文中单篇引用他人已经发表或撰写过的研究成果不超过800字；4. 本人本文成稿过程中不存在他人代写、抄袭或和他人论文雷同的现象。论文作者签名： 日期： 年 月摘 要中国的行政体制改革是伴随着中国的改革开放而展开的,它既是适应经济体制改革的需要,也是深化政治体制改革、实现政府自身转型的必然要求。本文主要运用科学分析与价值评价相统一的方法、系统研究法对我国行政管理体制改革的困境及路径选择进行探讨。通过介绍我国行政管理体制改革的特点、历史进程及其意义,为全文的展开做了理论铺垫。然后较为详细的介绍了我国行政管理体制改革的现状,继而分析了我国行政管理体制改革存在的问题及其原因分析。关键字：政府 行政管理 改革 对策一、导言（一） 研究背景改革 放以来,我国政府行政体制改革出现了越来越多的问题,政府行政职能的弊端日益暴露出来。政府的职能主要包括社会管理和公共服务。对行政体制改革的研究视角呈现多样化。由于我国各地的专家学者的主张不同,而导致我国的行政体制改革的研究方向呈现多样化。例如,有些学者从公共选择理论出发,有的学者从政府、社会、市场的合理分权来界定行政体制改革。这些都体现了我国行政体制改革的多样化。改革的目标与趋势日渐清晰。关于行政体制改革的目标与趋势,各地专家学者们也提出了自己的看法。很多学者都认为,我们应该顺应世界的发展潮流,积极转变政府职能,加快政府行政体制改革的脚步,进一步完善我国的法律法规和公务员制度等一系列有关措施。而这些这是中国行政体制改革的发展趋势。(二)研究目的和研究意义深化行政管理体制改革是进一步完善社会主义市场经济的需要。随着改革开放的进一步深入开展,我国社会主义市场经济体制虽然发展的越来越快,但却并不完善。政府职能行使中仍然存在各种各样的现象,只有逐步改进这些弊端,才能进一步完善社会主义市场经济体制,发展社会主义市场经济秩序。根据我国目前的经济发展状况,只有深化行政管理体制改革,才能加快经济和政治的共同发展。只有构建科学、合理的行政管理体质,分工合理、决策科学、才能更好的深化改革、改革成果。构建社会主义和谐社会,首要任务就是深化行政管理体制改革。随着我国国际化的进一步深入,我国的各个发展都正处于战略机遇期,各种社会矛盾日益突出,对我国政府的公共行政能力死一个严峻的考验。只有解决行政管理体制改革的这些问题,我们的社会才会继续发展和完善,才会在社会主义道路上越走越宽,越走越远。二、我国行政管理体制改革的历史进程及其特点(一)我国行政管理体制改革的历史进程随着经济发展、社会结构的不断变化,乃至人民的生活方式都在发生日新月异的变化,这就相应的对政府的结构与政府运行模式提出了更新的要求,因此对当前我国行政管理机构的设置和管理方式也提出了新的挑战。1.计划经济体制下我国的政府职能计划经济体制体系基本上是一种以政府计划行政管理为中心的经济运行模式和资源配置形态，是一种高度集中的计划经济体制体系形态。这一时期的政府管理只能是政府计划管理，整个社会的经济运行、发展与调控是以政府和政府的计划为中心，其特点表现为：一是政府经济管理的全能性。政府直接管理调控所有经济对象，管理事无巨细，宏观、微观事务不分。二是政府管理的直接性。政府经济管理刚性有余，弹性不足，缺乏回旋余地。三是政府管理的行政色彩。政府管理经济活动很少使用法律工具与手段，很多经济决策与方案均以行政命令与政策的形式施行。2.社会主义市场经济条件下的政府职能中国政府职能转变的本质是转换政府职能以适应培育和建立社会主义市场经济体制的需要，促进市场经济的发展。自1988年以来的历次改革，都把转变政府职能作为一项重要任务来抓，经过努力，已在明确政府职能、理顺职责关系、改进职能实现方式等方面取得了显著成效。到目前，我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，市场在资源配置中的基础性地位己初步确立；政府履行职能的手段由原来单一的行政手段转到经济、法律和行政手段的综合运用，管理方式由原来的主要以微观管理和直接管理为主转向宏观管理和间接管理为主，初步形成了与社会主义市场经济体制基本相适应的政府职能框架。(二)我国行政管理体制改革的特点1.改革与发展相互依存度高两者之间既相互促进也相互制约。例如在不完备的市场体系情况下,政府被迫承担.起培育市场的责任,继而转变职能;再如,国有企业改制还不到位,迫使政府扮演着出资人和社会管理者的两种角色等。发展不充分影响着现存的许多与政府角色相关的问题,有的问题既是发展和改革都要解决的问题。这种错综复杂的情况极少在当代西方行政改革中出现。2.现代行政理念与传统社会文化互为影响官员要为民做主的政府责任意识初步形成,对市场化政府职能产生有一定的障碍,这种一直以来处于自然经济状态传统社会文化意识明显,社会公民对政府依赖心理还一直拥有,也在一定程度形成了政府理想化意识;而西方行政改革的各种现代行政理念对减少政府干预形成一定的压力。政府理想化人格和西方行政改革的现代行政理念两者相互冲突,很大程度上影响着政府职能的科学定位,这是在当代西方国家行政改革过程中所很难遇到的情况。三、我国行政管理体制改革的现实困境(一)我国行政管理体制改革的现状近些年来,我国行政管理的现状已经出现很多困难和矛盾,并且极难解决,这是由于我们不断发展的经济制度和社会制度造成的,与西方发达国家和全球的行政改革不相同。1.重物轻人、物本行政我们要把经济建设作为一项长期的任务来抓,这是我国发展的首要目标。新中国成立半个多世纪以来,历届政府领导都是把经济发展作为第一位,广大人民群众也是希望政府能够积极带领国民发展经济使国家富强,这是近代中国行政文化的主流。但是,随着社会主义经济的迅速发展,社会矛盾也越来越多,但很多人过多的注重经济的发展,没有透过现象看事物的本质,我们发展经济的主要目的,是为了满足广大人民群众的本质需求,促进全人类的全面发展,其中,经济的发展知识表面现象,我们要通过经济的发展来满足自身的发展需要。我们只看到了政府行政管理的片面功能,认为政府的职能就是促进经济财富的增长,从而忽略了政府的行政管理职能。而政府的行政管理职能恰恰是促进经济财富增长的基础。政府的主要职能是在经济社会、政治文化等方面的职能,根据国家发展、适合国情的每个时期,政府职能的重要方面都不一样,但在上述这几项职能不分主次,每个职能都很重要,在改革过程中要齐头并进。我们在抓好社会主义的同时,更应该充分发挥政府的行政管理职能,让广大人民群众在享受社会主义经济成果的同时,也享受到政府行政管理职能带给人们的其他利益。(二)我国行政管理体制改革存在的问题改革开放三十多年来,随着我国经济的不断发展,我国的行政管理体制也发生了很多变化。最重要的一点,我国的行政管理体制与我国市场经济体制相吻合,并与经济基础决定上层建筑的要求相适应,真正实现了切实发展生产力,促进生产力的大发展、实现大解放。1.政府职能层面中的突出问题(1)基本行政职能的把握不科学政府的行政职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面。这些基本行政职能构成了国家主权的实质性行政权能体系和基本行政性质和行政目标模式。基本行政职能一定要合理化、科学化,杜绝存在与法律冲突、与人民群众利益冲突的现象。政府管理会出现新的变化,这也是为了适应社会主义经济的发展,适应构建和谐社会的目标。政府行政管理,其实就是政府为群众实现社会公共事务的服务,这一点,一定要明确,首先从思维上给政府行政管理定位;其次,从实际上给政府行政管理一个明确的目标。(2)运行性行政职能的认识不全面在运行性行政职能过程中,我们也缺乏一个合理、科学的规律。政府管理职能的效率和质量,由运行行政职能的认识决定。各种行政制度,在运行的过程中,应该有法可依、有人监督。我们应该加大对运行性行政职能的认识,通过表面看本质,要体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程。当前,这里最突出的问题有:很少依据行政科学理论,从行政权能、行政环节和行政模式整体及其内在联系去看,更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来单独整改,出思路、定方案、做改革,结果改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性欠缺,不能解决深层次问题,甚至还演生出其他各色问题,最终陷入更大的困窘。2、政府结构层面的突出问题政府结构层面的突出问题已经影响到我们的社会发展和日常生活。政府结构包括基本结构和主体结构。基本结构就是行政区划和政府层级。主体结构包括政府组成和行政机构构成以及行政机构内部设置。政府结构层面的突出问题逐步显现出来。(1)在基本行政结构中新的问题不断出现在经济发达的东部地区和各地中心城市、重要城市等地方经济充分发展的地区,出现了呼声日高的行政区划和政府层级应有突破性调整的问题。其中更突出的问题主要有:1、新型政府层级模式的出现,即经济发展较为迅速的县,想由省级直接管辖,形成新的地级行政区。2、人口密度大、经济产量高的个别区或者街道,开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。(2)主体结构中新、老问题并存在我国现行的政府机构中,存在着人员老化、人员过多,职位过多等一系列现象。这些主要现象直接导致了在部门实际领导过程中产生多个中心、不集中分散化明显、协调难度大、甚至政府内耗等这类问题比较突出。行政机构领导职位设置过多,给下级 展工作造成了一定的困扰,各个部门需要协调的事务过多,浪费人力资源,因此办事效率低下、内耗增大。3.政府行为层面中的一些突出问题政府行为就是政府和行政管理人员依照法律、法规严格履行政府基本职能和实际工作运行的行政职能、是对行政范围和整个行政对象进行管理的具体工作。政府行为层面的问题是与人民群众日常生活息息相关的,政府行为层面的问题不解决,就容易引起其他方面的问题。(1)着重管理,轻视服务政府行政人员没有做到人性化和科学化。他们没有意识到他们手中的权利是来自于人民,应该是为人民服务。出现问题时,他们各自推诿责任,甚至于致群众利益于不顾。罔顾国家法律法规的各种规定,随意动用警力,甚至随意 动公检法等整台国家机器,实施强制管理。这种状况的发展必然导致“官民”对立。(2)行政决策不科学行政决策缺乏合理化、科学化。很多行政决策都是以领到的个人意见和主观意志为转移,专家参与过少,有时咨询专家根本是在做样子给社会看。听证制度虽然确立,但效果很小,只是做个表面功夫。只有个别事项才 展听证制度:如只限在涉及民生的个别事件上;代表性有限;并不经常,更不深入和科学;(其他大量实质性的重要行政决策都没有或者不可能实行对社会公开、有民众参与。很多地方只顾着大力发展经济,没有一个长远的战略眼光,不顾环境和人民群众的根本利益,不顾国家发展的长治久安。有些地方退耕建房,甚至不惜以损失国家财产的方式来获取眼前的利益。这就是由于缺乏科学发展观、个人利益最大化导致的。(3)行政运作不合理第一,有些地方在执行区域政策和国家政策上是有选择性的。主要是下级行政主体对上级制定并颁行的政策、指令和方略总是进行有选择地执行,欺下瞒上,罔顾国家利益和人民利益。第二,为了凸显自己的政绩,不惜用造假的手段来获取上级的认可。上级领导来视察,他们会全力营造一个良好和谐的表面现象,尽力符合领导胃口,以赢得领导的赞扬和社会的好评。而这种虚假,在被揭穿的时候,就会导致使政府公信力低下甚至丧失殆尽。上述两个方面的问题实在是太深厚、太复杂、也太顽固了,构成了政府的三块重疾。其中,根源是政府的职能问题;政府缺乏科学性、合理性的职能划定和配置,导致了政府结构也不科学、不合理。总体来说,我国行政管理体制问题新老并存,深浅不一。这些问题存在已久,但至今却没有得到根本性解决。(三)我国行政管理体制改革存在问题的原因分析行政管理改革是复杂的社会工程,具有长期性和连续性。我国的行政改革,有区别与其他西方国家的行政改革。由于历史不同、国情不同、政体不同,我国的行政管理体制改革存在很多问题,这些问题是西方国家没有的,我们没有参考性,如我国的行政体制改革不像西方国家改革那样循序渐进,改革的动力也主要不是来自于社会,而是来自于政府本身,我国的改革认为创新的成分比较多,等等一系列问题,使政府在改革的过程扮演者多种角色,因此,我国的行政体制改革过程中,困难特别多,难度性特别大,人为因素参与过多,导致矛盾越来也多。首先,改革的目标模式难以形成共识。在这个前所未有的长期摸索目标模式的转轨型变革事业过程之中,“精干、廉洁、高效、充满活力”等对政府行政机构的要求显得范围过于狭窄。其次,我国的资源合理配置受到资源本身的限制。财力资源、自然资源、人力资源,都是限制政府行政体制改革的主要因素。我国是发展中国家,经济的迅速发展,必然带来资源的不合理利用。政府的行政体制改革,要有一个科学化、合理化的建议模式,合理配置各种资源,完善各种奖惩制度,强化法律的根本作用,在保证经济发展的前提下,政府行政体制改革难度加大。政府的权威资源与财力资源联系紧密。限制政府的权力范围成为市场经济的要求,同时又要求政府的限权行使能够产生高水平的社会服从。社会管理的宽松、政治生活的宽松导致政府的传统权威削弱,机构臃肿、人员复杂、法律意识单薄、个人利益主义第一位等等问问,都亟待解决。因此,我国的行政体制改革是一项艰巨而又复杂的工作。既要解决社会发展中的突出矛盾,又要顾及到社会主义经济的发展,在社会的和谐进步方面要与世界其他国家同步进行,真正起到各种资源的优化配置,行政改革事业对我们来说是新的考验。四、深化我国行政管理体制改革的路径选择(一)确定科学的改革目标1.决策合理、执行通畅的体制目标建立符合中国国情的公共行政管理体制,就要适应中国特色的社会主义市场经济体制、就要适应中国特色的社会主义道路,更要与中国特色的社会主义理论、社会主义初级阶段的阶段性特征相一致,努力做到决策的科学性、执行顺畅的层级关系、分工合理的各部门、监督有力权责一致的政府改革目标。2.政企分开、政事分开的政府目标在政企、政资、政事等方面的分离要加快推进,政府与企业分开,行政审批等政府职能的规范运行,在政府的干预程度上有效降低,各级政府公共服务能力得以有效提升。健全政府职能体系,提升公共服务体系,建构政府信用体系,全面建设创新型、服务型政府。3.市场监督、社会管理的效应目标从根本上转变政府职能,使经济调节、公共服务、社会管理、市场监管的职能在各级政府之间全面、有侧重地履行;切实优化政府结构,贯彻大部门制,缩减管理环节,降低行政成本,提升行政效率;强化各级政府之间在行政管理的科学性、合理性等依照法律法规的行政能力,切实提升在我国经济、政治、文化、社会和生态文明的建设效能;政府关系的协调与互补,在各级政府之间、各部门之间、政府层级之间、包括企业和社会组织与政府之间,发展成为科学的配合、协调关系。(二)寻找正确的改革关键点1.政府职能的转变政府职能的转变是行政改革的着力点,其依托在于政府权责体系和公共服务体系,公共财政体制起到支撑作用,行政法治起到保障作用。所以说,职能的合理转变是行政管理体制改革的首要任务,政府权力体系、责任体系的进一步整合落实,方能保证公共服务体系及财政体系的健全,切实推动行政管理法治建设。2.利益机制的调整行政改革的核心是利益机制的协调。首先说,政府利益的客观存在:中央的政府利益包括各级政府利益和各政府部门之间的利益,各级政府利益包括地方公共利益和部门利益,中央与地方政府利益存在着各种关联性,由此决定了政府职能、权力的划分和职权运行机制的情形。如果部门利益而非公共利益在政府利益中起主导作用,政府职能设置、权力配置和职权运行机制必然发生偏移和扭曲。要把这些利益机制作为行政管理体制改革的重中之重,就要在部门利益的基础上逐渐消减,使中央政府和地方政府的利益机制协调,科学地调动利益动力、利益和谐等方面的机制。参考文献1 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