第一讲：新会计制度修订总体情况及贯彻要求(讲义稿).doc

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《中小学校会计制度》修订的总体情况
与贯彻落实要求

新修订的《中小学校会计制度》（以下简称“新制度”）已于2014 年1 月1 日起正式施行了。如何贯彻执行好新制度，进一步落实好新制度，是当前乃至今后一个时期各级财政、教育行政部门和中小学校的一项重要任务。
一、修订背景—为什么改？
1998 年颁布施行的《中小学校会计制度》（以下简称“原制度”）是我国中小学教育行业的第一部会计制度。施行以来，对规范中小学校会计核算、服务中小学校预算管理发挥了积极作用。近年来，随着我国公共财政体制改革的不断深化，中小学教育事业的进一步发展，以及事业单位财务制度的进一步完善，原制度已经难以满足现行中小学校财务管理和会计核算的需要，迫切需要进行全面修订。
（一）适应公共财政改革的需要。
自2000 年开始，以部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等为主要内容的财政管理制度改革相继实施，对事业单位会计核算提出了诸多具体要求。与之相适应，财政部以文件通知的方式对原制度多次进行了调整，打了很多“补丁”。为适应公共财政改革的需要，进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，从2012 年起，财政部先后修订了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》和《中小学校财务制度》，这些规定和制度对进一步调整和完善中小学校财务管理提出了新的要求，涉及管理体制、预算管理、收入支出管理、结余和结转管理、资产负债管理、财务监督等方面。从财务会计制度体系层面上看，上述财务规则、会计准则和财务制度，是上位规定；而相应的会计制度，是反映和落实上位规定要求的具体手段，是实务操作规定。上位规定发生了变化，下位管理手段、实务操作规定也需要相应进行修订。
（二）满足中小学教育改革发展的需要。
多年来，国家始终坚持教育优先发展，并将义务教育作为重中之重，全面纳入公共财政的保障范围，要求在财政预算中将义务教育经费单列。同时，国务院出台了一系列加大财政教育投入的重大举措，包括统一征收教育费附加，全面开征地方教育附加，从土地出让收益中计提教育资金等，保障了中小学教育改革发展需要。教育规划纲要对教育经费投入、使用和管理也提出了明确规定。在经费投入上，要求健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，制定并逐步提高各级学校学生人均经费基本标准和人均财政拨款基本标准。在经费使用上，要求严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律，建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。在经费管理上，要求加强财务会计制度建设，加强国有资产管理，强化资金绩效评价，坚持勤俭办学，推进信息公开。可以说，国家对教育经费投入、使用和管理的相关规定已经非常明确、具体、全面。这些规定落实得怎么样，是否落实到位，需要通过及时修订原制度，确保中小学校有关会计信息真实、完整。
（三）与新《中小学校财务制度》有机衔接的需要。
新《中小学校财务制度》，根据《事业单位财务规则》和国家有关法律制度，结合中小学校行业特点，对中小学校财务管理做出了严格规定。主要特点是：适用范围更加明确，管理责任更加清晰，管理要求更加细化，财务监督更加严格。体现了管理部门、监督部门、中小学校和社会公众的要求，有利于进一步规范中小学校财务行为，提高资金使用效益，促进教育事业健康发展。从制度体系上讲，财会法律规章制度体系包括5 个层面，第一个层次是法律法规，如《预算法》、《会计法》，第二个层次是财务规则、会计准则，第三个层次是行业财务会计制度，第四个层次是地方性规章，第五个层次是单位内部管理办法。《中小学校财务制度》已经修订并施行，如果会计制度修订工作不及时跟进，财务制度将无法落实。这就要求《中小学校会计制度》必须与《中小学校财务制度》相衔接。
（四）强化中小学校经费管理的需要。
1998 年原制度出台时，全国中小学校教育经费总投入2168 亿元，其中，财政性教育经费1523 亿元，占70%；义务教育总投入1533 亿元，其中财政性教育经费1146 亿元，占75%。到2013 年，全国中小学校财政性教育经费占中小学教育总投入的比例约达91%；义务教育高达96%。广西中小学校财政性教育经费占中小学教育总投入的比例约达94%；义务教育高达98%。这就要求我们必须把“国家给的钱”管好用好，这已成为中小学校财务会计工作的“第一要务”。与此同时，中小学校经费管理也存在不少问题。一是会计机构不健全，会计人员数量不足，专业化水平不高。二是管理存在薄弱环节，资产购置、保管和使用不规范；基建、食堂等经济活动没有纳入统一核算；违规使用教育经费行为仍然存在。三是会计核算技术手段相对落后，会计电算化普及程度较低，一些学校仍采用手工记账。及时修订原制度，有利于从制度层面有效解决上述问题，进一步强化中小学校会计核算，保证会计信息质量，对落实国家财经管理各项规定，加强经费管理，规范经费使用，提高资金使用效益具有重要意义。
二、修订思路—怎么改？
（一）结构总体稳定，内容适当调整。
15 年实践证明，原制度体系和框架总体上是科学有效的。因此，本次修订基本保持了框架的大体稳定，对部分内容进行适当调整。主要表现在三个方面：一是会计核算基础不变，继续沿用收付实现制。同时明确，对“部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制”。二是会计要素划分不变，仍然包括资产、负债、净资产、收入、支出五大要素。三是新制度在会计科目设置方面进行了适当调整，与原制度相比，有增有减，有整合有细化。
（二）结合具体实际，分类区别对待。
一是与《中小学校财务制度》相一致，调整了新制度的适用范围，将原适用于《高等学校会计制度》的中等职业学校纳入了新制度的适用范围，并规定各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的幼儿园依照新制度执行；其他社会力量举办的幼儿园可以参照新制度执行。
二是明确规定了义务教育学校不得使用的科目。包括：“短期投资”“长期投资”“短期借款”“长期借款”“修购基金”“经营结余”“经营收入”“对附属单位补助”“经营支出”等，与《中小学校财务制度》进行了衔接。对于因历史原因造成不符合新制度规定的，应当在新制度相应的会计科目下进行如实反映，并在报表附注的第八项中予以披露，并明确逐步“消化”的措施、步骤及时限。
（三）体现事业发展，兼顾行业特点。
一是要求有条件的中小学校设置固定资产折旧辅助账，反映固定资产原价和耗损。二是对非义务教育阶段中小学校因建筑工程产生的借款利息，属于建设期间发生的，计入在建工程成本。三是要求强化中小学校食堂管理，定期披露信息，收支净额按年并入大账。四是保留“代管款项”一级科目。五是细化了支出经济分类，增设了具有教育特定功能的明细科目，如:教师培训、学生资助、校园安全等。六是与教育经费统计工作有效衔接，对收入科目和支出科目分别按资金来源对应经费支出，提出设置辅助账进行明细核算的要求，为教育经费统计基础数据的采集奠定基础。
三、主要修订内容—改什么？
（一）反映财政改革变化。
新制度新增了近年来国库集中支付、政府收支分类、部门预算、工资津贴补贴、国有资产管理、财政拨款结转结余管理等公共财政改革有关会计核算的内容，涉及“零余额账户用款额度”“财政应返还额度”“应缴国库款”“应缴财政专户款”“应付职工薪酬”“财政补助结转”“财政补助结余”“非财政补助结转”“事业结余”“经营结余”“非财政补助结余分配”“事业支出”等相关科目。
（二）强化学校管理责任。
一是强化代管款项管理。新制度仍然保留“代管款项”一级科目，核算内容扩大，将党费、团费等纳入代管款项核算，避免资金体外循环，形成“小金库”；核算要求提高，对教科书费、作业本费、外包食堂伙食费等学生代管款项要求进行分项核算，按时结算。
二是规范经营收支管理。新制度增加“经营收入”“经营支出”“经营结余”三个经营收支管理科目，用于核算非义务教育阶段中小学校在教育教学及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入、支出及其结余。同时规定，义务教育阶段中小学校不得核算“经营收入”“经营支出”“经营结余”科目。
三是强化财政资金管理。为了准确反映中小学校财政补助资金来源，新制度按照财政资金性质，将财政补助收入进一步细分为“公共财政预算拨款”和“政府性基金预算拨款”两个一级科目进行核算，这有利于进一步落实教育经费法定增长的考核。同时，将财政补助资金结余细化为“财政补助结转”和“财政补助结余”， 进一步规范了中小学校财政资金的使用。
（三）保证会计信息完整。
一是将基建工程纳入学校大账反映。新制度增设了“在建工程”科目，要求中小学校基本建设在按照国家有关规定单独建账、单独核算的同时，至少按月并入“在建工程”科目反映，实现了基建会计与中小学校财务会计的并轨整合。
二是加强学校食堂核算管理。新制度要求中小学校食堂，不管是自营食堂，还是外包食堂，都应分别独立核算，定期披露信息，并在年末并入学校总账。
三是调整会计报表格式。资产负债表不再包括收入和支出两大会计要素，增强了报表结构的科学性。将专款收支并入事业收支，收入支出表由原来的纵向“三段式”，变为了横向“矩阵式”设计，学校收支反映更加完整。财政补助收入支出表既反映收支、结转结余情况，又反映基本支出和具体项目支出情况。
（四）规范国有资产管理。为体现和落实《事业单位国有资产管理暂行办法》（2006 年财政部令第36 号）中规定的事业单位国有资产处置原则和程序等要求，新制度增设了“待处置资产损溢”科目及其明细科目，以完整反映中小学校资产处置全过程中待处置资产价值和处置收支等情况。
四、贯彻要求——怎么做？
（一）提高思想认识。
中央和自治区领导多次指示，要加强制度建设，强调要坚持用制度管权、管钱、管人，把权力关进制度的笼子里。新制度对进一步完善教育经费投入保障机制，加强会计核算，强化内部管理，防范财务风险都作了非常具体的规定。这些规定，是中小学校依法理财、维护资金安全和教育教学活动顺利开展的制度保障，是维护广大中小学校校长和财务人员依法行使职权的基本保证。新制度的出台，是进一步提升中小学财务管理水平的重要举措。新制度的实施，有利于规范中小学校财务管理和会计核算，全面提升内部管理水平；有利于加强中小学国有资产管理，提高国有资产使用效益，防止国有资产流失；有利于更全面、真实、合理的反映中小学的财务状况、事业成果、预算执行情况；有利于开展中小学财务信息公开和教育经费统计汇总。
各市县教育行政部门和中小学校要进一步提高思想认识，加强学习，切实贯彻落实好新制度。
（二）层层落实责任。
各市县要强化指导。一是出台指导意见。各市县教育行政部门要积极主动协调当地财政部门，结合实际情况，出台对加强本地区中小学校会计机构和会计队伍建设、会计核算工作组织、具体会计核算要求等方面的指导意见，切实落实“中小学校以校为单位进行会计核算”的要求，进一步理顺中小学校会计核算体制。二是按照《教育法》“三个增长”“两个比例”要求，进一步完善部门预算编制和执行，进一步细化会计核算，加强对中小学校内部制度建设、会计科目设置、会计业务处理、会计报表编制等方面业务指导，定期开展检查交流。三是做好新制度全员轮训。这次新会计制度培训，按照隶属关系，中央（财政部、教育部）负责中央单位直属学校和各省（市、区）骨干财会人员培训；自治区负责区属中等职业学校和各市县教育行政部门骨干财会人员培训；各市县负责所属中小学校，幼儿园、中等职业学校全体在职人员培训。各市县教育行政部门要高度重视新制度的培训工作，积极与当地财政部门沟通，力争在最短的时间内，使培训工作“纵向到底，横向到边”，实现中小学校财会及相关人员全员轮训目标，使培训覆盖到每一所中小学校、每一位校长和每一个财务人员（含记账员）。四是制定贯彻落实新制度的具体实施方案。
中小学校（包括中等职业学校）要做好组织实施。一是按照《会计法》和《中小学校财务制度》规定，中小学校校长是学校财务管理的第一责任人，要对本校经济业务活动的真实性和合法性负责；要加强对财务报表的审核并签名盖章。二是按照规定选聘合格的会计人员，改善会计人员工作环境，保障会计人员工作待遇，保持队伍稳定，学校财务部门负责人或会计主管的更换要按规定程序报批。三是严格按照制度要求做好会计核算工作，严肃财经纪律和财经行为。学校在7-8月份之前完成会计制度的转换，并将之前的会计事项按新会计制度重新进行账务处理。四是加强业务学习，保证会计人员学习培训时间。

请各市于2014 年6月20 日前将贯彻落实新制度的具体实施方案报送教育厅财务处和财政厅会计管理处备案。

（三）做好新旧衔接。
从2014 年1 月1 日起，中小学校应当严格按照新制度规定进行会计核算和编制财务报表。为了确保新旧制度顺利衔接、平稳过渡，各市县教育行政部门要指导中小学校按照《新旧中小学校会计制度有关衔接问题的处理规定》做好衔接工作，并就会计科目设置、新旧科目余额转换、重点事项（如基建、食堂等）会计业务处理等予以重点关注。同时，要指导和督促中小学校及时调整会计信息系统，对原有会计核算软件和会计信息系统及时进行更新和调试，正确实现数据转换，确保新旧账套有序及时衔接。在新旧衔接转换过程中如遇到问题，各地教育行政部门要及时与财政部门沟通协调，加强指导与督导，帮助学校顺利完成新旧衔接工作。
（四）完善配套制度。
新制度的贯彻落实，离不开配套制度建设。中小学校要根据《事业单位财务规则》《事业单位会计准则》《中小学校财务制度》《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定和要求，重点加强预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等方面的制度建设，将各项业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程的每个业务环节，并依此细化岗位设置，明确职责分工。各地教育行政部门要做好指导工作。
（五）加强队伍建设。
新会计制度实施，基础在市县、落脚点在学校。财会人员的素质，直接关系到新制度能否有效实施。新制度相较于原制度，对中小学校会计机构设置、会计人员配置，在新制度的第一部分第八条专门进行了规定。各地教育行政部门和中小学校要以贯彻落实新制度为契机，切实加强财会队伍建设，尤其要重视农村中小学校财会队伍建设。
一是协调落实编制，合理确定财会队伍规模，加强财会队伍建设。
二是进一步推动财会人员专业化进程，严格财会人员任职资格和条件，依法选聘财会人员，聘任财务部门负责人（会计主管），对“无证上岗”零容忍。
三是健全财会人员聘用、考核、激励制度，保持队伍稳定。四是依法实行财会人员岗位间的定期轮换，强化内部控制与监管。
五是加强财会文化建设，营造财会人员廉洁、爱岗、敬业、奉献的良好氛围。
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