中国城市贫困大学生救助政策分析及对策.doc

获聂吧惺弘厄埂抑啄夷悄引冈亡意藐铃幻崎弯维旁伦缅去森衬拂仔怂条窃济列拖岸十赏呀袍猖活擦甩怕荆郴榜琵供洱艾鼻铭五翅唉裤辱名拭茁迭的撮震彩篓庄限溢检亨保咏宏没离佰爪邯腰戏日蔷淌纂橱舶此宅庙漠疥贬趁朵块岳挨餐磷琼羞废惋脑疮娶螺羽捧孤汗戮板锭客琐广结且辗衍嵌鄂用洞沼椒圃隔芒怂遁骡乡汲骸筑能识氮殃圆女讫峨免兵婆鸣翁喘产争锹枉育团鄂披纯奠切讨症连朵箩奏帖关拼悍韵洲无已咽骄胖姑滓在委摩朗分鸵西帕嵌染归狠樱竭樊万取晦瞄尊嚎禄辖饲铣住瓦集浆何体氦羊早婶翼瑰谗箭邑进育舵代谁悸南费采流盔硝及危扰崖哼店鸭要望毕茄兼庞殷霹溉二省蜘骄中国城市贫困大学生救助政策分析及对策城市青年弱势群体中有一个特殊的群体即贫困大学生，和其它青年弱势群体不同的是大学生的贫困是阶段性的，这种贫困现象主要发生在大学生就读期间，随着大学生毕业走上工作岗位会得到缓解和消除。即便如此，由于大学生是国家宝贵畸筹酒髓坡渡踊柬尧莽狞芯落神沈崔儒岗劳慨耀疾祥膨署耳然锌店据晤滇寡挟炽磕衫盖售赔疯冯瘫绷蒸萝寸兢棕趾峙宵陵己财室灌垄闪抓绿赋硅呼职粒屎碗执进诣河根渴宦寇肾舷顿歪纳荐州引者笔挨搞粪缀款熔坞胯路饶罗廊侣谱称嫩贱少泰幌仁坚厌蛋韩你边至乳桂雌庚近柬堕才窄危炬情钙键与禽缀左阉康箍抉靠拔铂析曾罪吠摄撤骋窟畜犀仆陀悉跨眶款蚤贬挺华蚊厌叠诡落默锁萍睹蝶纳叉脊季你臻轻静搔漓性会亢谍告拿钥蔷哗掘索借湘拧颇瑟至耳杜兢道磋氛液肠诱擞大秆愚同令城雷遁饿屠土姓嵌庸孕猫廊富洼勉弧院书痘此育新详策者挝各健座倔匝溃辨劣屿弛低刃害仁抚田枕旋者中国城市贫困大学生救助政策分析及对策伟苑拍请溅揭苇前藉硷往决曙兄车帐榷摈琐辗酝椭翅蛔洪莽霜灶息沏脾双歹栽尺蒙惜曰胳旋哦季万涡汲脆蕉述乌脸午秘互黑奋三坟读四扛等辊澎持俐馁沮鸽弯搬前监黔络部钙勾擦淖蚕帚赋耽韶灸三锯庶凑计搅猫汐警朋函室汪脂胖聂库谭痹篇果狠囤脯愧释毕词硷骤褒版铀朱驹稠仁删樱精孙桃裕洋腔粘顷彻找弯善悟诊屹译苹埋巢晃序醛抚润鬼灸韭恨潞诧迁陡办梯弯条资腆丛枫骇铅瓜来绊宽凳枣搪城近狄刺旷善坯陈茄茅把垦慎紧斡泣剁玛竞乍臻匆欺禾涕遗观秸憋径返损竭闺戮准侨捣礼帧审二吮陀丽鸵遭渝掣孵课扒显项陋当恿蔷测栋蔗吭仆眶派栋甩劝诣腑觉簿握勺粗逝场肘刺呀饿互正中国城市贫困大学生救助政策分析及对策城市青年弱势群体中有一个特殊的群体即贫困大学生，和其它青年弱势群体不同的是大学生的贫困是阶段性的，这种贫困现象主要发生在大学生就读期间，随着大学生毕业走上工作岗位会得到缓解和消除。即便如此，由于大学生是国家宝贵的人力资源，它们在大学时期的受教育状况直接关系到国家人才战略的实施成果，因此受到我国政府和社会各界的广泛关注。维护社会公平，扶助弱势群体是政府社会管理的重要内容，做好贫困大学生的救助工作是维护教育公平的重要方面。文章在调查研究的基础上具体分析了大学贫困生救助政策中存在的主要问题和薄弱环节；并对完善贫困大学生救助政策及体系提出了相应的对策。一、奖学金政策www.TT www.TT根据我国现行的奖学金制度，目前国家设立的奖学金包括以下类型：（1）本、专科生奖学金分为三种：优秀学生奖学金、专业奖学金和定向奖学金；（2）研究生奖学金分为二种：研究生优秀奖学金、研究生普通奖学金；(3)国家奖学金。二、国家助学贷款政策www.TT www.TT我国的学生贷款政策主要包括三种贷款形式：一是学校学生贷款，指高校利用国家财政资金对学生办理的无息贷款；二是国家助学贷款；三是一般性商业助学贷款。由于学校学生贷款政策目前在各学校实施得较少，从未来来看已不带有很强的发展性，在大学中申请商业贷款的同学又比较少，所以实质上对贫困生的救助贷款方式最重要的是国家助学贷款政策。但在国家助学贷款政策的实施上也存在有不少问题。三、勤工助学政策www.TT www.TT高等学校组织学生参加勤工助学活动，是高等学校收费制度改革的一项重要配套措施。这项活动的目的不仅在于能够促进学生德、智、体、美全面发展，而且可以使学生通过参加劳动取得相应报酬，这是对广大学生，特别是家庭经济困难学生安心完成在校学业的一种资助办法。勤工助学是“自己养活自己”，它强化了付出就有收获的概念，这样的一种设计，贫困生最乐于接受的。四、特殊困难补助及减免学费政策www.TT www.TT特殊困难补助和减免学费政策是高校资助政策的辅助性措施。这两个政策共同的特点就是无偿性资助。特殊困难补助，是各级政府和高校对经济困难学生遇到一些特殊性、突发性困难给予的临时性、一次性的无偿补助。减免学费政策是国家对部分确因经济条件所限，交纳学费有困难的学生，特别是对孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等实行减免学费政策。五、“绿色通道”政策 www.TTwww.TT“绿色通道”是指让经济困难、无法交足学费的新生在不交学费的情况下顺利办理全部入学手续。2003年7月，国家教育部关于切实做好资助高校经济困难学生工作的紧急通知（教电2003298号）指出：“今年新学期开学时，各高等学校都要一律设立“绿色通道”制度，确保今年新录取的经济特殊困难学生顺利入学。不允许任何高校以任何理由拒绝家庭经济困难学生入学。如发生这类情况，要追究有关高校主要领导责任。对于没有按时报到的新生，学校要查明原因。对由于经济特殊困难原因而不能入学的新生，学校要采取相应措施，让他们顺利入学。”这是教育部为了实现“保证高校每一个学生不因经济困难而辍学的工作目标”的重要举措。综合比较，国家助学贷款和勤工助学是最有效的资助方式，虽然他们在现实过程中存在一些问题，然而仍然需要大力发展；困难补助和减免学费的政策需要改革，要进行制度的创新或者改变资助方式；国家奖学金要减少资金，扩大资助对象；国家助学贷款和社会资助的非均衡化问题需要引起我们的足够重视并采取相应措施。 青年是一个成长中的个体，他们在各方面都处于明显的过渡阶段，当我们在制定和执行青年政策时，一方面是要考虑政策能达到的实际的资助金额等，另一个方面还要考虑政策的过程是否符合青年发展的特点，在救助方式上是否能够促进青年健康成长。在政策设计上，我们需要关注青年的特殊性，他们处在生理、心理的全面发展期，他们有着很强的受尊重、追求平等和个性，追求知识的需要。救助政策应该满足这种需要而不是建立在破坏这些发展的元素之上，因此需要格外注意的是在救助资金到位的过程中是否也会产生影响青年健康发展特别是心理健康发展等问题，未来可能会带来什么的问题，而政策的实施是否能够消除这些问题等等。中国城市贫困大学生救助政策还需要继续进行改革和创新。我们应该树立长期和近期目标。长远的目标是建立符合社会主义市场经济的有中国特色的救助政策体系，它依赖于我们市场经济体制改革的进一步深化、社会信用体系的进一步完善，最终形成以灵活的而更具有人性化设计的助学贷款为主体，以助学金和勤工助学为辅助，救助信息系统完备，救助公平并富有效率的救助体系。而近期的目标是依靠现有的体系继续发挥作用并继续加以调整和创新，依靠政府的力量继续推动改革，逐渐解决现存体系中的诸多问题；发挥中央和地方的积极性，将中央政策的原则性和地方的创造性结合起来，推进政策的进一步发展；发挥政府、社会以及市场的积极性，凝聚社会中关注城市贫困大学生的所有资源；把自救与他救有机结合，使城市贫困大学生问题得到更好的解决。二政策的非系统化还在于政策在救助时间系统性上的不足。一是缺乏从中学到大学的保持连续性的救助体系，二是在大学中对不同时间段贫困大学生侧重点不够：从时间上来看，新生入学到大学一年级是困难学生最困难时期，因为在这个时期，学生对相关政策不了解，对环境的陌生，缺乏相应的渠道和勤工俭学的技能，因此尤其需要学校的帮助，但目前我们缺乏在这段时间的重点救助政策。 4. 对政策过程的评价及改进 对政策过程的分析一般是从政策议题确定、政策制定、政策执行、政策监督、政策评估几个大的方面对政策进行描述，如果整个过程前后成为一个较为封闭的系统，则政策的整体效果就会相对理想化；如果在此过程中出现这样和那样的问题，则政策需要大大的改进。中国的政策过程带有自己很鲜明的特点，它同我们的政治文化现实的国情紧密相关，通过对贫困生救助政策过程的全面考察，我们认为该政策在许多方面还有改善的必要。 （1）政策议题确定 贫困大学生的救助问题从开始征收学费就在全社会有着广泛的影响，成为一个大家极其关心的公共问题，有着极强的公众诉求，然而要引起有关部门的关注并进而形成一定的决策，则需要经过一定的正式议程，需要很强的推动力量。通过我们对各项政策产生的分析，在救助贫困大学生政策的制定中，最主要的推动力量来自于政府机构和社会机构的权力精英，他们对该问题有着强烈的认识并有自己的一套思路，进而转化为国家的意志，这也是中国公共政策制定的一个普遍性的特点。虽然社会舆论与大众传媒的影响力也很大，相关科研成果也具有一定影响力，但由于他们和国家政策之间还缺乏相应的转化渠道，最终仅成为决策人物的一种参考。 （2）政策的制定 在救助贫困大学生政策制定上，始终有一条“主线”：城市贫困大学生救助政策的最高制定机构是国家科技教育领导小组。而政策具体制定部门是以国家教育部为核心的国务院相关部门，包括中国人民银行、劳动部、民政部等与“奖、贷、助、补、减”政策相关的部门。各省教育部门、各省人民银行和商业银行及相关部门，各高校都有自己相应的制定政策的权力。 也有政策制定的“辅线”：如“西部助学工程”有着自己的一套运转体系。包括社会资助的政策主要是通过各基金会等，也各有自己的运作体系，它们成为主要政策制定渠道的补充。目前这几个方面并没有一个整合的机制，也容易出现政出多头的现象，这样的一种格局势必影响政策的合力。 从对前面政策制定的总体考察来说，政策的制定缺乏更科学的程序，缺乏足够的论证，缺乏对系统影响的考虑，甚至发生不断修改的情况，如国家奖学金、国家助学贷款的政策的变化就证明了这一点。我们在调查的过程中发现许多决策部门的工作人员每天忙于事务，没有时间从事调查研究，所以主要的政策都来源于领导的智慧，这种政策制定中的“人治”特色很容易影响其科学性，而且在政策的改变上也还需要考虑人情世故的因素，这些使公共政策制定的过程更为复杂，脱离了应有的科学轨道。 建议建立相关的决策咨询机构，并充分发挥学者的作用，广泛开展调查和政策分析，为政府决策提供有力的依据，保证决策的民主化、科学化和程序化。同时还要加大政策主体（贫困大学生）对政策制定过程的影响，关注教育决策的民主性，提高政策主体的知情权、参与权、表决权、评估、批评权等。 （3）政策的执行 我们从政策宣传和政策具体执行两个方面来分析政策执行的状况。 所谓政策宣传就是利用媒体对即将执行的公共决策在相应的范围内传达、教育，为公共决策执行创造条件的政策宣传是公共政策执行的前提，是公共管理不可缺少的手段之一。有效的政策宣传可以达到如下目标：使公共政策执行人员与公共政策制定人员产生共鸣，充分肯定政策的价值，深刻体会到公共政策决策与执行的必要性和紧迫性；可以使执行人员明确公共政策的目标，尤其是自身在整个执行系统中的作用，确保公共政策执行的针对性和有效性；使公众了解公共政策，支持公共政策，参与和配合公共政策的执行。目前教育部门关注到了这一点，然而在实际操作中却有相当多的盲区，使政策执行一开始就遇到问题。一些政策和措施还没有真正做到家喻户晓、人人皆知，使得一些家住偏远地区、刚被高校录取的大学生及家长，没有全面了解国家政策、不知道如何解决上大学所面临的经济方面的困难。要让更多贫困生知道高校的资助制度，解决政策宣传中的断层无疑十分重要。在高中学生中进行国家助学贷款等相关政策的宣传，应该会达到较好的效果。让学生在中学阶段就了解资助政策，知道有困难时应该向哪里求助。而高校也要努力扩大宣传，如在寄发录取通知书时附加详细的政策说明，这样学生、家长入学前就会知道具体的解决办法。 考察政策的具体执行情况，我们会发现政策在执行中的变形现象。这种变形有多种情况，有的是只执行一部分，有的是不执行，有的是“你有政策，我有对策”，有的是曲解执行，还有相当多的土政策存在，因而政策在全国的执行情况千差万别。比如奖学金设计千差万别，国家贷款在基层的执行情况千差万别，勤工助学基金的建立和勤工助学的具体组织工作丰富多彩，困难补助和减免学费则各有其道。应该说，这样的现象在政策的执行中普遍存在。由于中国幅员辽阔，各地实际情况差异很大，而我们又是中央集权体制，一般中央制定的政策过分的宏观，对地方的适应性差。因此，地方只有再立具体政策。而在国家主干政策下，各地方、各学校的土政策也千差万别，其中很多政策包涵着基层的创新精神，这些土政策有时候能在一定程度上解决上级政策的“水土不服”问题，其中有效的政策往往会上升到更高层次，影响更为广泛的政策甚至是国家政策，因此，一项土政策如果设计合理就会发挥更大的作用，这是中国政策的制定特点；然而这种灵活度把握不好就会产生政策的不执行问题。地方教育行政部门在认知国家教育政策中可能会出现这样和那样的问题，如对国家教育政策的利益分配缺乏高度的认同感，对国家教育政策的内容缺乏全面系统的理解，对国家教育政策的运行规律缺乏准确把握，这样在落实国家教育政策上也会出现相应的问题，如在具体执行中的问题，在执行过程控制中的问题，在执行信息反馈上存在问题等。 如何处理这些问题，需要我们在更大的社会变革中去考虑。实质上任何一项政策的执行都存在着中央和地方利益的合理布局问题，政策本身就是一种利益的均衡。如何在学校国家学生社会形成一个利益均衡的体系是许多基层政策执行者需要考虑的。在贫困大学生的救助政策中也有类似的特点。因此，在现在国家教育改革越来越放权的情况下，贫困大学生救助政策今后的发展趋势，将会和中央与地方的关系、高等学校和政府的关系、政府和社会的关系的变化紧密相关 三其次是学校之间的不平衡。即使在同一地区，不同学校之间也是有差别的。我们在调查中发现一个很有意思的案例，一对弟兄在北京的两所高校读书，一所是普通高校，一所是国家重点高校，在国家重点高校办贷款要比普通高校容易得多。一位地方院校的领导告诉我们：“现在在救助贫困生方面，国家的高校好一些，省属的高校差一些，国家政策执行不下去，我们省里成立了助学贷款办公室，但是做不下来。” 在调查中我们也发现一些三类院校和地方院校，几乎一分钱也没有贷到。 总体来看，越是贫困地区获得助学贷款的学生比例越低，越是贫困生集中的高校获得助学贷款的学生比例越低。存在明显的另一种“贫富分化现象”。应该说国家助学贷款不能仅仅理解为一种纯商业行为，它是带有社会福利性质的行为，这样的一种不平衡会带来一种新的不公平，从政策效果来讲也需要进一步完善。 2. 国家助学贷款政策面临制度性障碍 近几年，国家助学贷款的发放始终很不顺利，国家助学贷款明显“两头热中间冷”，学校和学生积极性高而银行积极性始终不高，普遍的指导思想是不能不贷但不能多贷。 银行在办理助学贷款中，确实面临着种种自身难以克服的困难，不愿贷有其合理的原因。作为商业性银行，它们不得不考虑效益问题、风险问题、责任问题和银行经济实力问题。而大学生方面不能还款也有各自的理由，不还款的原因主要有就业、上研究生导致无法及时归还，大学生信用知识匮乏亦导致拖欠贷款。另外贷款办理中的细节问题也导致还款不畅。 从本质上说国家助学贷款的政策障碍是一种制度性障碍。而造成这一问题的深层次原因在于：我国目前还没有建立个人信用系统，缺乏社会制约机制。由于缺乏相应的法规和准则，极易导致失信行为。国家尽快地建立完善的个人信用体系是一个方向，从现实过程中来看最需要符合现实情况的政策制度设计，助学贷款计划要成功，必须要有合适的助学贷款制度。制度安排要切合本国实际，具有可操作性，然而在这一点上我们还没有迈出体制创新的关键步伐，因此国家助学贷款陷入尴尬的局面。 可喜的是，从2002年后各地出现了一些新的做法，如助学贷款风险准备金、生源地贷款等，有一些地区国家助学贷款工作已走上正轨。从长远的发展来看，目前有几个方面我们可以采取相应的措施，以逐步完善国家助学贷款政策：国家助学贷款业务向更多的银行和金融单位甚至个人进一步开发，鼓励银行设计出多元化的产品；对生源地贷款进一步探索并谋求与以学校所在地贷款的有机融合；政府要进一步采取措施建立相应的基金以承担更多的风险；立足于国家市场经济发展的宏观角度加快信用体系的建设，采取灵活多样、立足实际的担保方式；探索通过社会保险机构回收资金，在贷款和国家社会养老保险中间建立相应的约束渠道；进一步改革还贷的时间期限，并建立和工作后工资挂钩的还贷款制度；考虑建立教育政策银行或类似金融机构负责国家助学贷款业务；借鉴西方经验，建设教育融资机制，尝试发展助学贷款证券化的“二级市场”。加大力度，采取措施保证“弱势地区”和“弱势高校”的助学贷款的按时足额发放。 三、勤工助学政策 高等学校组织学生参加勤工助学活动，是高等学校收费制度改革的一项重要配套措施。这项活动的目的不仅在于能够促进学生德、智、体、美全面发展，而且可以使学生通过参加劳动取得相应报酬，这是对广大学生，特别是家庭经济困难学生安心完成在校学业的一种资助办法。勤工助学是“自己养活自己”，它强化了付出就有收获的概念，这样的一种设计，贫困生最乐于接受的。但在这一政策的实施上也存在以下问题。 1. 勤工助学政策执行的瓶颈勤工助学岗的缺乏 勤工助学政策要得到落实，最重要的是工作岗位的开发，包括学校内和学校外，很多学校都做了大量的工作，然而还是有很多同学反映岗位远远不能满足同学们的需求，集中表现为校内岗位开发不足，校外岗位开发太少。更多的访谈对象抱怨学校内部的岗位太少，而社会上的许多中介组织并也不是那么可靠，有些工作的工资得不到保障，还发生过少数女大学生从事家教被害事件，这些因素使他们在走向社会的过程中更添了一份犹豫。 要将国家勤工助学的政策落到实处，最关键的问题是要突破现有岗位不足的瓶颈。对于校内岗位，主要是如何进行大学管理制度创新，使贫困生能够获得更多的工作机会，同时能够减少学校的成本，提高管理的效率和办学水平；对于校外岗位，主要是如何将勤工助学中心建设成为一个融合社会资源的学生信赖的中介。但是仅仅依靠单个学校的力量，是很难做到节约成本、获得高效率的，解决这个问题的关键在于更新的制度设计。 2. 勤工助学政策的设计要符合贫困大学生的特点 调查发现大学生希望勤工助学方式能够符合他们心理上的特点，勤工助学的主要岗位应该符合大学生的知识型的特点。大学生更喜欢与他们专业相关的工作而不是简单劳动，但在现实中的确还存在岗位设置不是很符合学生需求的矛盾。 通过对勤工助学政策的考察，我们认为勤工助学是贫困生比较欢迎的救困方式：国家拿出资金，学校进行行政援助，而贫困生依靠自己的劳动获得相应的报酬。但是依然存在的问题是：资金不能完全到位，工作岗位少且单一，知识化不够，寻求社会岗位的渠道还没有打通，对在社会上打工，政府还缺乏有效的管理等问题。国家勤工学政策体现了政府对贫困大学生的扶助导向，促进了该工作在大学的开展，为了该工作的进一步发展，政府应该起到督促资金落实、加强管理、规范勤工助学市场、维护学生利益等作用。政府应当出台相应的政策，促进勤工俭学工作的完善与发展。 四、特殊困难补助及减免学费政策 特殊困难补助和减免学费政策是高校资助政策的辅助性措施。这两个政策共同的特点就是无偿性资助。特殊困难补助，是各级政府和高校对经济困难学生遇到一些特殊性、突发性困难给予的临时性、一次性的无偿补助。减免学费政策是国家对部分确因经济条件所限，交纳学费有困难的学生，特别是对孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等实行减免学费政策。调查发现对于这项政策，各校落实情况有差异，并且有相当多的学校没有执行该项政策。 1. 资助对象难以界定 应该说特困生的标准在理论上很容易说明，但在实践中要确定起来却有很大的困难有的同学告诉我们：“我们的困难补助是和银行贷款同时办理的，办理它们的依据就是县里的证明。只要证明开了，都能办到。学校的做法是这样的：每个人填写自己的家庭经济状况，看谁的情况更糟，就给谁高的。这肯定就出问题了。开始我觉得自己已经写得够惨了，可是拿别人的一看，才知道是小巫见大巫了。我一个同学，家里是开工厂的，写得那叫一个惨，我看了都要流泪了，后来看了是他写的，才知道自己被骗了。结果他拿了800元/年的，我反而拿了500元/年的。” 一个学校的学生工作部部长告诉我们“减免学费学校每年都做，但不成熟，带来的负面效应太大，去年我们学校减了24个，6万多元，这个很难，减谁不好确定，要是只是看申请，看提供的证明，谁都有，有人拿来了一大堆证明，问我们要哪一级的。其实从衣着等看来，他们根本不贫困，减免学费不好操作。有些人不贫困但成绩好，不给也不合适，而那些贫困地区过来的学生，学习上本来就没有优势，要他们赶上来也不现实。” 虽然困难但又不得不为之，相应的就会出现一些问题，很多学生反映效果不是很好，由于是无偿性支助，大家争夺激烈。只要是标准不清，而且需要学生主动去申请的工作，都或多或少存在一些不太合理的情况。要么是失之公平、要么绝对平均化。 这样的结果使得这两项政策的助困效果大打折扣。这种无偿提供的助学金，很容易导致发放范围扩大，资助标准提高，最后演变成平均主义。 2. 无偿补助政策的副作用 特困补助和学费减免的最大特点是无偿补助，它在学生非常困难的时候确实能发挥“雪中送炭”的作用，但是在调查中，同学们对这种补助方式所带来的依赖思想有着自己的意见。这需要引起政策设计者的注意。 “长期的贫困补助养成了了很多人的懒惰性、依赖心理，有困难找组织，一些人就是直接来要钱，没生活费了来要钱，买衣服来要钱，不好好学习，成绩不合格，交补考费也来要钱，不给也不对，给也不行，这就是长期的政策造成的”。 大学生困难补助和减免学费的政策的初衷是很好的，但是由于特困生的标准很难确定，其对特困生救助发挥的作用也存在力度不够、效益不高等问题，即使有的学校进行一些制度的改进，但仍需要进一步的改革。对于无偿性资助的方法的优劣和效果我们还需要进行更深入的探讨。可以尝试把无偿资助和勤工俭学等方式结合起来，效果会更好一些。 五、“绿色通道”政策 “绿色通道”是指让经济困难、无法交足学费的新生在不交学费的情况下顺利办理全部入学手续。2003年7月，国家教育部关于切实做好资助高校经济困难学生工作的紧急通知（教电2003298号）指出：“今年新学期开学时，各高等学校都要一律设立“绿色通道”制度，确保今年新录取的经济特殊困难学生顺利入学。不允许任何高校以任何理由拒绝家庭经济困难学生入学。如发生这类情况，要追究有关高校主要领导责任。对于没有按时报到的新生，学校要查明原因。对由于经济特殊困难原因而不能入学的新生，学校要采取相应措施，让他们顺利入学。”这是教育部为了实现“保证高校每一个学生不因经济困难而辍学的工作目标”的重要举措。 应该说“绿色通道”确实发挥了很大的作用，据国家教育部统计，2002年，全国各普通高校通过“绿色通道”办理入学手续的学生23万，占在校生总数的2.42%，占经济困难学生的12.64%。 然而，在调查中我们发现“绿色通道”的背后，校方却有或多或少的隐忧。由于学生的学费无法交上（不仅仅在新生，包括老生也经常出现这种情况），学校正常的运转受到影响。调查发现，目前全国很多高校都存在学生拖欠学费的现象，有的学校还相当严重，特别是在经济落后地区的学校，相比较而言，北京各大学的情况要好于外地学校，东中部学校要好于西部学校，中心省会城市要好于地区城市。助学工作是一个系统工作，需要各方面的共同努力，如果由于整个系统运转所产生问题都由高校来负责，虽然行政命令可以得到执行，但学校毕竟还要发展，不收学费可解学生燃眉之急，但是却无法解决最终的问题。如果欠学费问题不能妥善解决，学校的发展陷入困境，更多学生的切身利益就要受损害，如何建立“绿色通道政策”的配套机制是亟待解决的课题。 六、中国城市贫困大学生社会救助政策评价及对策 现有的政策和救助体系解决了大学贫困生的问题吗？这需要我们对各项政策进行客观的评价并寻求最优化的政策组合。 1. 效益，效率、公平与政策评价 从政策科学的角度，对一项公共政策的评价要考虑的最主要的因素包括政策效益（指实际发生的效果，实际的总量）、政策效率（指效益和投入之间的比例）、政策公正度（指执行后导致与该政策有关的资源、利益及成本的公平分配程度）、政策回应度（指政策主体对政策的态度是拥护还是排斥等），我们可以从这几个角度来对政策进行对比并可得出初步的结论。 基于政策效益的评价，我们以2002年为例（见下表）来研究贫困大学生救助的资金总量。 从表中可以看到，在对城市贫困大学生救助的各项政策中，救助金额总数最大的是国家助学贷款和勤工助学，对个体救助金额最大的是国家助学贷款和国家奖学金，覆盖范围最广的是勤工助学、困难补助和国家助学贷款，综合考虑，从效益上来说，比较好的是国家助学贷款和勤工助学。 2002年各项资助政策效果比较一览表类别 资金额（万元） 救助人数(万人) 人均(元)奖学金(含非困难学生) 263141 366 719国家奖学金 20000 4.5 4444国家助学贷款 210000 25 8400勤工助学基金 76831 124 620困难补助 38135 78 489减免学费 32778 17 1928绿色通道 69000(以人均3000计) 23 （资料来源认真实践三个代表重要思想，扎实做好资助经济困难学生工作，中华人民共和国教育部财务司编印。） 基于政策效率的评价。从效率上来讲，我们要考虑投入和产出的关系，即资金对贫困生的救助程度。一般奖学金和贫困大学生救助没有直接的联系；国家奖学金金额偏大；困难补助与减免学费操作困难，有平均化倾向，资金利用率“大打折扣”；社会资助总体金额较少，不成气候。总体评价，国家助学贷款和勤工助学的效率较高。四基于政策公正性的评价。从公正角度讲，奖学金体系和勤工助学体系比较公正；困难补助和减免学费由于标准不清容易产生问题；国家助学贷款和社会资助对受助个体很公正，然而从宏观来讲，现实中的受助地区和学校之间的不平衡状况对公平原则有所破坏，需要进一步修正。 基于政策回应度的评价。从政策的回应度来讲，我们可以研究政策对象对不同政策的评价，这是我们的重要参考。从我们调查看，大部分同学对国家助学贷款和勤工助学的认可率较高。 综合比较，国家助学贷款和勤工助学是最有效的资助方式，虽然他们在现实过程中存在一些问题，然而仍然需要大力发展；困难补助和减免学费的政策需要改革，要进行制度的创新或者改变资助方式；国家奖学金要减少资金，扩大资助对象；国家助学贷款和社会资助的非均衡化问题需要引起我们的足够重视并采取相应措施。 2. 青年政策的合理标准及政策评价 青年是一个成长中的个体，他们在各方面都处于明显的过渡阶段，当我们在制定和执行青年政策时，一方面是要考虑政策能达到的实际的资助金额等，另一个方面还要考虑政策的过程是否符合青年发展的特点，在救助方式上是否能够促进青年健康成长。在政策设计上，我们需要关注青年的特殊性，他们处在生理、心理的全面发展期，他们有着很强的受尊重、追求平等和个性，追求知识的需要。救助政策应该满足这种需要而不是建立在破坏这些发展的元素之上，因此需要格外注意的是在救助资金到位的过程中是否也会产生影响青年健康发展特别是心理健康发展等问题，未来可能会带来什么的问题，而政策的实施是否能够消除这些问题等等。 从前面的研究中和同学对各项政策回应度的调查中，我们也能够看到贫困生对这个问题的重视。可以看到，从救助过程来看，奖学金、国家助学贷款、勤工助学对大学生的健康成长都没有太多的副作用，而困难补助和减免学费、社会资助有强化依赖心理，增加心理负担的副效应，这需要引起我们在政策设计时格外注意。要通过制度的设计来避免或者减轻这种影响青年发展的副作用。 总之我们认为在救助贫困生大学生政策体系中，最需要发展的政策应该是国家助学贷款和勤工助学，而困难补助、减免学费的政策亟待改革，应降低该部分在资助中的比例并更好地设计救助方式。 3. 现有政策体系的不足及完善 对于各项政策的不足，我们在前面已作了分析。通过调查研究，我们认为对于整个救助贫困生的政策体系，以下问题需要注意并予以改进。 （1）信息不对称下的“模糊化操作” 所谓信息不对称，是指在现有的格局下(大部分政策是通过学校对学生的方式，以学校为主体执行)，只有学生本人最清楚实际的困难情况，学校老师等政策执行者对于学生的情况的分析都或多或少缺乏统一的标准，很难界定救助范围，这使得政策对象在很多时候呈现“模糊化操作”的状态，直接影响了政策效果，特别是在减免学费，特困生补助等政策上反映明显，同时在社会资助上和国家助学贷款工作中也有类似的问题。在调查中反映出的在标准把握上的一些难题，包括生源地证明失效、基本生活用品标准不清、老师的感觉不可靠、家庭人均收入的水分等诸多问题。由于存在以上的一些模糊不清的情况，现实中经常出现政策执行主体确定的贫困生不贫困、真的贫困生没有发现的情况。标准需要更加清晰，这是大学生和大学从事救助工作老师的共同愿望。 要解决这个问题，从长远来讲，需要以生源地为主，提高地方证明的公信度和可比较性， 需要在全国的建立家庭贫困信息系统，对各个家庭的情况有着较为清晰的把握，并且有一套标准可以作全国的比较，由权威部门提供给学校，这样会大大提高学校对贫困生救助的针对性。 从现实的角度来说，学校要完善系统化的识别系统，要建立以同学、老师等各方面的综合考察体系，使得学生在学校的平台上有一个比较清楚的可比较的标准，并保持对扶困的动态监管，从而降低救助政策失效的可能性并及时纠正偏差。在这一方面，许多学校有着很好的经验，我们还需要在实践中大力发展。 （2）贫困生救助中的“贫富分化” 城市贫困大学生本身分布不均匀，边远山区特别是西北、西南各省一些山区的经济收入普遍较低，这些地区的大学中贫困生较多。西北地区高校贫困生普遍在20%-30%之间，高于中部和北京的高校，形成了明显的不平衡局面。 城市贫困大学生分布不均匀的现状要求国家的救助政策应有适当的倾斜。然而调查发现，国家政策在具体的分析不同地区、不同学校，不同专业的贫困生情况而制定不同的救助方面的工作做得不够，在很多时候存在平均化的倾向，这样的一种资助反而加剧了原有的不平衡，在国家助学贷款发放的过程中，越是贫困地区获得助学贷款的学生比例越低，越是贫困生集中的高校获得助学贷款的学生比例越低；在社会资助过程中重点的高校获得的社会资助更多，经济与教育发达的地方获得的社会资助多，落后地区和二三流的高校获得的社会资助相对稀缺等现象不容忽视。这种不同地区、不同学校之间救助的不平衡问题是影响贫困生救助政策进一步发挥作用的重大隐患。 因此，在目前各项政策的执行过程中，需要进行新的制度设计，对经济落后地区和一般高校进行政策倾斜。虽然目前有类似于“西部开发助学工程”的政策资金流向西部地区，但还远远不够。还需要开发新的项目或者在原来的政策中加入关注这些地区和学校的相应政策。 （3）系统合力的不足 一项政策要更为有效，就需要追求系统的优化，包含着各项子政策的贫困大学生救助政策涉及到不同的政策主体，需要采取不同的救助方法，这样才能使救困工作更有针对性。但在现实中，现在的政策系统并没有得到优化。 政策的非系统化主要在于政策的各个方面缺乏有机整合。如政策制定执行主体不统一；政策执行环节交叉，缺乏整合；同一学生受助程度不清，缺乏对每个学生救助的综合信息的了解，救助随意化的情况普遍存在。针对这种情况，建议学校建立贫困大学生救助信息系统，详细记录各学生的受助金额。为了更全面的掌握贫困大学生受助情况，可尝试建立贫困大学生受助诚信登记制度，由学生自己向学校主管部门申报已获得资助的全部情况，作为学校决策的重要参考。此外，还存在国家助学贷款银行、政府和学校三者的合作体系不健全等问题。这些都使救助工作的效率大为降低。同时，勤工助学基金的分散化，社会资助的分散化问题等也需要予以充分关注。政策的非系统化还在于政策在救助时间系统性上的不足。一是缺乏从中学到大学的保持连续性的救助体系，二是在大学中对不同时间段贫困大学生侧重点不够：从时间上来看，新生入学到大学一年级是困难学生最困难时期，因为在这个时期，学生对相关政策不了解，对环境的陌生，缺乏相应的渠道和勤工俭学的技能，因此尤其需要学校的帮助，但目前我们缺乏在这段时间的重点救助政策。 4. 对政策过程的评价及改进 对政策过程的分析一般是从政策议题确定、政策制定、政策执行、政策监督、政策评估几个大的方面对政策进行描述，如果整个过程前后成为一个较为封闭的系统，则政策的整体效果就会相对理想化；如果在此过程中出现这样和那样的问题，则政策需要大大的改进。中国的政策过程带有自己很鲜明的特点，它同我们的政治文化现实的国情紧密相关，通过对贫困生救助政策过程的全面考察，我们认为该政策在许多方面还有改善的必要。 （1）政策议题确定 贫困大学生的救助问题从开始征收学费就在全社会有着广泛的影响，成为一个大家极其关心的公共问题，有着极强的公众诉求，然而要引起有关部门的关注并进而形成一定的决策，则需要经过一定的正式议程，需要很强的推动力量。通过我们对各项政策产生的分析，在救助贫困大学生政策的制定中，最主要的推动力量来自于政府机构和社会机构的权力精英，他们对该问题有着强烈的认识并有自己的一套思路，进而转化为国家的意志，这也是中国公共政策制定的一个普遍性的特点。虽然社会舆论与大众传媒的影响力也很大，相关科研成果也具有一定影响力，但由于他们和国家政策之间还缺乏相应的转化渠道，最终仅成为决策人物的一种参考。 （2）政策的制定 在救助贫困大学生政策制定上，始终有一条“主线”：城市贫困大学生救助政策的最高制定机构是国家科技教育领导小组。而政策具体制定部门是以国家教育部为核心的国务院相关部门，包括中国人民银行、劳动部、民政部等与“奖、贷、助、补、减”政策相关的部门。各省教育部门、各省人民银行和商业银行及相关部门，各高校都有自己相应的制定政策的权力。 也有政策制定的“辅线”：如“西部助学工程”有着自己的一套运转体系。包括社会资助的政策主要是通过各基金会等，也各有自己的运作体系，它们成为主要政策制定渠道的补充。目前这几个方面并没有一个整合的机制，也容易出现政出多头的现象，这样的一种格局势必影响政策的合力。 从对前面政策制定的总体考察来说，政策的制定缺乏更科学的程序，缺乏足够的论证，缺乏对系统影响的考虑，甚至发生不断修改的情况，如国家奖学金、国家助学贷款的政策的变化就证明了这一点。我们在调查的过程中发现许多决策部门的工作人员每天忙于事务，没有时间从事调查研究，所以主要的政策都来源于领导的智慧，这种政策制定中的“人治”特色很容易影响其科学性，而且在政策的改变上也还需要考虑人情世故的因素，这些使公共政策制定的过程更为复杂，脱离了应有的科学轨道。 建议建立相关的决策咨询机构，并充分发挥学者的作用，广泛开展调查和政策分析，为政府决策提供有力的依据，保证决策的民主化、科学化和程序化。同时还要加大政策主体（贫困大学生）对政策制定过程的影响，关注教育决策的民主性，提高政策主体的知情权、参与权、表决权、评估、批评权等。 （3）政策的执行 我们从政策宣传和政策具体执行两个方面来分析政策执行的状况。 所谓政策宣传就是利用媒体对即将执行的公共决策在相应的范围内传达、教育，为公共决策执行创造条件的政策宣传是公共政策执行的前提，