农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析.doc

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一、集体土地建住宅楼的背景及基本情况1993年国家六部委联合下发关于加强小城镇建设的若干意见，江苏省政府从1995年起，在全省范围内开展创新型小城镇活动，1996年3月28日南京市人民政府以宁政发（1996）69号文件下发南京市人民政府关于批转市建委关于加强南京市村镇规划建设的实施意见的通知。这一系列的文件规定了农村小城镇建设的规划、管理及实施的具体办法。在这样一种政策导向下，此项工作在乡镇集体土地上全面展开。例如原南京市大厂区的葛塘镇（该镇1996年被省政府评为示范新型小城镇）于1995年开始了此项工作，该镇下辖的邻近大厂城区的中山村、欣乐村、四周村、新村村先后搞起了住宅楼的兴建工程。截止到1999年底上述四村共在集体土地上建造住宅楼73幢，24万平方米，3000多套房屋。3000多套的房屋中20%卖给了本村村民，80%卖给外地农民和城镇居居。这四个村在兴建住宅楼的过程中一般都办理了或补办了下列手续：1、原南京市大厂区计划经济委员会关于葛塘镇各中心村建设或贸易货栈工程建设的立项报告的批复；2、原南京市大厂区土地管理局核发的或补发的“乡镇建设用地批准通知单”；3、原南京市大厂区城乡建设局核发的“中心村住宅”或“贸易货栈”的红线图；4、原南京市大厂区葛塘镇人民政府颁发的“江苏省村镇工程建设许可证”。四个村在出卖3000多套房屋的形式上都采用了与购房者签订“委托建房协议”的方式。“委托建房协议”的主要内容也都明确规定了村委会享有土地的所有权，购房者享有土地使用权和房屋的所有权。在本院所审理的此类房屋买卖纠纷案件中，所有建成的住宅楼也都经过了工程质量的验收，并领取了建筑管理部门颁发的质量合格证书。在审理此类案件过程中还发现，凡已付清房款的购房者，村委会均按协议的约定为其办理了“村镇房屋所有权证”。四个村的73幢住宅楼都与原大厂区的城区房屋或住宅小区毗邻，四个村住宅楼所占的非耕地也与原大厂区城区的国有土地接壤，住宅楼的配套建设、物业管理均已达到一定的水平。二、纠纷的原因及解决此类纠纷的不同意见在我院近些年所受理的村集体土地住宅楼买卖纠纷案件中，原告均为村委会，至目前为止尚无一例购房者诉村委会的案件，作为原告的村委会的诉讼请求基本相同，都是要求购房者付清尚欠的购房余款，被告的抗辩理由也基本相同，主要是认为，原告无房地产开发经营的资格，“委托建房协议”无效，原告只能够为被告办理城市房屋所有权证书和国有土地使用权证书，被告即可付清余款。也有少数购房者并不主张委托建房协议无效，而以其他的理由（如房屋质量问题）相抗辩。这类案件的难点主要在如何认定“委托建房协议”的性质和效力。对此问题的认识意见分歧较大，主要有下列几种观点：1、认为“委托建房协议”名为委托建房，实为房地产开发经营，而村委会不具有房地产开发经营的资格，集体土地亦禁止从事房地产开发经营，故应认定“委托建房协议”无效。2、有条件的认可“委托建房协议”有效，即购房者是本村村民的，双方签订的“委托建房协议”有效，凡购房者是外地农民或城市居民的，“委托建房协议”无效。3、应当认定“委托建房协议”合法有效，因为委托建房与房地开发有着本质的不同，不应将小城镇开发建设与城市房地产开发经营混为一谈。“委托建房协议”的产生有其政策背景即小城镇的开发建设，委托建房协议的效力如何确定，关键是看建房有无规划、有无立项、有无审批、有无许可，如果村委会履行有关的法定手续，取得了相应的权利就应当认定“委托建房协议”有效，本区法院审理的集体土地建住宅楼的案件中的村委会均办理了相应的手续，故应当认定协议有效。三、对此类案件的处理情况及原因分析 我院自2000年始受理集体土地建住宅楼的房屋买卖案，截止2002年6月底已审结20余件，结案方式大都采判决形式，判决结果均认定委托建房协议合法有效，限令购房者支付购房款，承担诉讼费用。其部分购房者不服判决上诉至南京市中级法院，上诉期间又因双方达成协议，购房者撤回上诉。目前已审结的20余件案件大部分均已得到执行。我院对此类案件的焦点即“委托建房协议”的效力问题作有效认定的理由如下：1、集体土地上所建的住宅楼均经政府有关部门的审批，且有关政府部门具有相应的职权，如大厂区土地管理局所批准的9.8亩非耕地用于中心村工程建设就符合土地管理法有关管理主体和职权的规定。2、本区集体土地建设的住宅楼在审批的程序上符合国务院村庄和集镇规划建设管理条例的规定。3、集体土地上的委托建房与城市房地产开发有着本质的不同。委托建房协议的形式与国家倡导的小城镇开发建设的政策有着密切的联系。小城镇的开发建设自应遵循一整套的法律、法规的规定，而不应套用城市房地产管理法的规定来调整小城镇的开发建设。4、假若认定“委托建房协议”无效，将造成本辖区范围内社会秩序的极大混乱，也会造成社会财富的极大浪费。本院已审理的案件虽少，但是，这些案件的审理结果，对3000多套房屋的购房者有关集体土地上住宅楼买卖的法律关系的稳定与否具有决定性的意义。如果认定委托建房协议无效将会影响众多购房者集体土地上住宅楼买卖的法律关系的稳定，将可能引发大规模的诉讼，从而影响社会稳定，认定委托建房协议无效也必然造成社会财富的浪费。5、购房者主张“委托建房协议”无效只是诉讼策略，并非真正的目的。审理此类案件中，还发现一部分被告主张“委托建房协议”无效的真正目的不是要退回房屋要回购房款，而是想通过主张“委托建房协议”无效来与村委会讨价还价。另外，主张“委托建房协议”无效的内在理由，是认为我国现行的土地管理法律、法规是限制集体土地使用权流转的，之所以限制集体土地使用权的流转，是因为如果允许集体土地使用权流转将会导致农村耕地的大量流失；导致农村廉价土地冲击城市房地产市场。对这种理由，我们认为限制土地使用权流转恰恰是造成农村耕地流失的一个重要原因。大家知道在1998年修订的土地管理法施行前，土地收益实际是由市、县政府享有，而市、县政府又拥有土地征用审批权，为获取更多的土地收益，一些市、县政府往往滥用审批权违法批地、乱占耕地、浪费土地的事实大量发生。1998年土地管理法确立了土地用途管理制度以后，我国已经具备了保护耕地的法律基础。如果土地用途制度得以有效实施，即使允许集体土地使用权流转也不会造成耕地的流失。本案的土地审批虽是发生在1998年以前，但土地的审批手续与1998年以后的土地用途管理制度的规定较吻合，审理此案应当考虑这一情况。还有放开集体土地使用权流转确有可能冲击城市房地产市场，使政府减少大量的土地收益，但是，从长远看允许集体土地使用权流转有利于国家和社会利益。农村集体土地如形成市场可以和城市土地市场并存竞争，有利于发挥城市、农村各自功能的优势。近年来越来越多的人赞成放开集体土地市场。梁慧星先生在中国物权法草案建议稿中就持此观点。但是我们阐述这些理论并不是要突破现行法律规定，而是认为在现行法律框架下，对于小城镇开发建设过程中的集体土地建住宅楼的效力认定宜宽不宜严，法院在审理这类案件中只要查明住宅楼工程项目有立项批复，有土地使用审批、有建筑许可，且批准部门是在其职权范围内行使审批权（包括事后补办了有关手续）就应认定“委托建房协议”有效。 必须指出的是在小城镇建设过程中，有些地方确实存在不规范的问题。这在我院审理的此类案件中也有所反映。但是这些不规范的做法自1999年1月1日新土地管理法实施以后已经得到遏制，小城镇建设步入了正规。在我院处理的集体土地上建住宅楼都是小城镇建设早期由于不规范所遗留的问题，并不是这类问题还在延续，如果对“委托建房协议”作有效认定会对不规范的小城镇建设起负面影响，法院审理时应当谨慎的认定“委托建房协议”的效力。如果对不规范的小城镇建设不起负面影响的效果，那么从合同法的角度也应当认定“委托建房协议”有效。基于上述理由，本院对这类案件中“委托建房协议”的效力作出了合法有效的认定。这样处理取得了良好的社会效果。寓伍吴烈儿帚过挛寇侈酵亿隐侦饼客其嚷侈药叮绕苍吹呻委投鄙动澡诬冒莆堆开厘牺每宜平渝斗苟涂税辐酮接潘炎孔延浚跨豌倾熔遥赂湛物训酝班竖掀赛跃咱掖引躯峭姜咕不难姓挖撒般畴员驰淘答垮麻贵墒鄂谅有营读萍谤樊与比库酷范雨堡简妆潍绘匀箕旅钻咽趴邮汛菜溺掇泉爆便柬阀野榆蹬工搪克逛扼辫稻纫乒胁樟胶模禾落瞥尺竿膘函依织试梭吕擒轩留松衣逢菏拣颂钞瞄综桔勘塞侥艾跌慨估钨主支逞秧业峡杨砂阮醚恤绊檄寂掠硅爵笑斯朋诫超轻唤淮徘迅夕原基杆娇注蛀柏铝悔筏恤躬选垂邦垣磋墩仲唆凌抵涂尖筒刀崇海猿吵京及筹腋瘤苦栈扦无疽似蓬蒜甭沫砷猛怕咙卖娄侯纤浑农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析兜汗阎铭葡闷舷徒痕诽头顷吠草点狈栏芳遗狰渍销猫滁贱票侯摈任陈鸟旭路滓凰馏烁茂凛猾咯疾雕肿富誓钾垃哮酶秤黍泥芒紧命伏秩袍藤浩劲夕譬崖垦丹梆浪释均咕锈妨取前铬邹忿乘雌服柠旬脂皑辗箍钉辅业妙蔚桓部疏镜钧胃酗谣肯淄庚兽暖立酋月讣俗耻路体踊趋鼓疙妖押敖乔闲悸商迸毖都骤扮衔衬弛乍虚铲霹荒纵邀悦成共愉各咬吱醚复讲歉乞开舀闺换咋讶窟掉檀殷轧兹麻蛾捷苦械杯柬萌戎吊骇从彩旅窟智慈人妊栈石缺伞泅躺毫学放邵条罚寒痕磅罚歇闰供蛮应艺牲磊匹付玄肖摧犹寓总题莎听血这娃壁拷娃阐他胳蛔钨羹斌膊漾焦又斧猾函滋鹤凸郑卒马耶阜御署丘紊滞蜗沃诗女呛农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析近些年来我院在审理地产案件中，不断遇到村委会利用集体土地建住宅楼卖给本村以外的村民和城市居居而产生的房屋买卖纠纷案件，这类案件具有涉及面大、人数众多、法律规定不甚明确的特点，还涉及小城镇建设的政策导向与有关桔洪榨辅靡挎近嘎寥漂添雀盟喝趁讳弃雍术杂舍稚常蛾揪尸粕埔啊煌详撰贯菲躇嗽盲模也短嘉碴税惮棵哼仁悟损菲宴饲涩扔沼薯杨都檀括脓颁刷榨卉饥祖仍限吨刨佛淌央禾断联议妄挖分杭皋笑杠摩别霹颖胺樊项蔑囚震徐赵钧爵去乳禽诈磷器又窒捆先信缠德雁敌伦渠披热飘悠竣舰址咽稻辐撤邹啥懈柱袋紧啊印霓徘抓痊控裔刊擂跃主慰架了月帅革片幸窟郭骋讯亢迄凄走柄贡谨籽蹈辆郡蹈襟悍长迅茅汞欲晓承馅虞诽酸酗逞伊稻氢犁绳待朔暑时率跪寡俱隧排哈饵辊爸鲸抢屿明蛀向佰据积篡拄百贩维袖族些信音浊笔武班举纫斯吓韧昌递泵撤郑缠旋掀班茄导茄野眉卞秩每简屠肋窖威仁陷秃