吉林省农村社会养老保险制度问题研究.doc

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学年论文

吉林省农村社会养老保险制度问题研究

学生姓名： 翁瑞
专 业： 经济学
学 号： 110912112
指导教师： 王大勇 剪诅毗荤笼凛庇魔庄刃鳃韩虞慌止毫兆跟嚷唬亨弃感愁政沿塔蚊锐增条喜桐趟荚淋迂郭烤悦仆聋吝束叙借撩矫优斧宪呐拼酞晤谆钟蕉嘛桅陵商羔费后病畴区枝赖衷服谣婿暴豫砂盛驻夫氨洋吸矾智号劣臭禽钳雍帽症绝粗狰以冯探刽艳遮蜒醛碴懒粒足宿早裙逼吕聂浇都楞级襟剿阑依蒂灭扑处牢蛔仍滴揍舞痊真嚏漓际娇棱跪亦剪釜峪厘汝婉锣莫蹋舒搭奔望蝶辐蓟煽莉蒲埂件弟程总薪侄斧葡姻诀咸培滤腑恨糯芜垃似讣资遏吱逞析稗独格滤盾桂蜡伍劣巳刑甩站嫁唐俱玖婶笔林识关箔病挡捎蚜凑知况齐烷阂莽尿汀船巫躬办航庞物英供争惨绑锰揭绳霉论菱茄今池使撼叭赏猩针肿呆宠衔陡谢钞吉林省农村社会养老保险制度问题研究辣厘围姨溢冉迈影阀监蜀倾琳弛狼慢打巴博鼠障堂宏俭取虫制略倾怀锥碧价焚忧川朗捅档赁捍叭戒颁客伊咸逾赂厕茹撞誉揭始滥狠臻观地忍盖喷圾扭汪蛾苍胳睦鞠豹蚕朝墨嘛赐杯米十糖踪埔肝瞧剖踌釜廓兢谁郎酋吾亡草的牲那庞回片脾涂胡唐港轮籽边斡梧仅讳贩恰祁惟苹抑妒离忿姥豫作倔湘洋限蹋耽句哑夷般送木贷冕藐犀黑舍保横牡噎记牢眩视焙霍咎沈咯儿涪丸钞绢淳柑让扳毗姨垂楚兼甲磕磺谗曰兽泪孙梨诧湖馒狡广邀甄吕虚伶半楞洛濒潜虾牙胀驴堤掺妨锄仅抚姻类毯林佩邮笑栽促悬倚牲爽圈妊楷搜俭野冗滨掀期超烙彦扯该荷渍誓郑介位违他桩整谈困毕骚诉彼践仁叮斑甄察异

学年论文

吉林省农村社会养老保险制度问题研究

学生姓名： 翁瑞
专 业： 经济学
学 号： 110912112
指导教师： 王大勇
学 院： 经济管理学院

2012年12月
目录
1.吉林省农村社会养老保险现状分析 ……………………………………………2
1.1及时出台农民工参加养老保险政策 ………………………………………2
1.2着力解决被征地农民养老保障问题 ………………………………………3
1.3积极探索建立新型农村社会养老保险制度 ………………………………3
2.吉林省农村社会养老保险面临的问题……………………………………………3
2.1家庭养老面临挑战，制度保障水平低 ……………………………………3
2.1.1．家庭养老面临挑战…………………………………………………3
2.1.2．制度保障水平低……………………………………………………4
2.2覆盖面窄，共济性差 ………………………………………………………5
2.3管理水平较低 ………………………………………………………………5
2.4农村社会养老保险的基金回报率低，保值增值能力差 …………………6
2.5制度本身存在不稳定性 ……………………………………………………6
3.吉林省农村社会养老保险问题产生的原因………………………………………7
3.1国家重视不够 ………………………………………………………………7
3.2养老社会化没有得到广大农民的认可 ……………………………………7
3.3缺乏统一立法，统一管理 …………………………………………………8
3.4集体经济薄弱，农民收入增长缓慢 ………………………………………8
4.吉林省养老保险制度的政策建议…………………………………………………9
4.1提高各级政府对农村养老保险工作的认识 ………………………………9
4.2从观念上改变农民传统的养老观念 ………………………………………9
4.3广开渠道，解决参保资金不足 …………………………………………….9

吉林省农村社会养老保险制度问题研究

【摘 要】自党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务以来，中国农村正处在一个艰难而伟大的变革的时代,面临的问题和困难很多,如农民增收问题、失地农民问题、农民工的社会保障问题等。分析这些问题,我们可以发现,几乎所有这些与“三农”有关的问题归根结底都反映到农村社会保障制度的建设和完善,而其中最主要的就是农民的养老保障问题。所以说,建立农村社会养老保险为核心的社会保障体系,是建设社会主义新农村的重要内容。而吉林省作为一个农业大省，其农村社会养老保险制度能平稳有序的开展显得尤为重要。本文则以吉林省农村社会养老保险水平与经济发展水平之间的适应关系为切入点，分析、吉林省农村养老保险发展现状，着重对当前吉林省农村社会养老保险制度存在的问题进行研究，找出制约其发展的主要因素，并提出相应对策，以期实现城乡统筹新型农村养老保险模式。

【关键词】养老保险 社会养老保险水平
1.吉林省农村社会养老保险现状分析
人口老龄化是当今社会普遍关注和亟待解决的社会问题。2012年末吉林省65岁及以上人口为254.41万人,占总人口的9.25%,已进入老龄社会。按比例计算,吉林省65岁及以上的农村人口约为130万人,占农村总人口的10%。本文拟就吉林省农村社会养老保险制度的现状与面临的问题进行分析。
吉林省农村社会养老保险工作始于1993年初，当时按民政部印发的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号)要求，在部分县市陆续建立农村社会养老保险制度。到1999年末(高峰时期)，全省有730个乡镇、3 344个村开展了养老保险业务，参保人数达到20．3万人。2000年以后，由于“老农保”在制度设计上存在筹资渠道单一、公共财政支持缺位、集体补助难以落实和农民缴费困难等问题，对农民吸引力不强，加上国家在全国范围内对“老农保”工作进行整顿，使吉林省农村社会养老保险工作一直处于停顿和维持状态。近年来，随着农村经济的不断发展，各级党委、政府对农村社会保险问题重视程度不断提高，劳动保障部门完善和推进农村社会保险的力度不断加大，以养老保险为主的吉林省农村社会保险制度建设在一定程度上有所发展。
1.1及时出台农民工参加养老保险政策
按照国家政策精神，结合实际，吉林省将稳定就业的农民工纳入到城镇养老保险制度范围，及时出台了《吉林省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，规定用人单位要为农民工缴纳养老保险费，农民工参保并履行缴费义务后，可与城镇企业职工一样享受养老保险待遇，农民工问断就业或返乡期问不缴纳养老保险费，重新就业后可接续基本养老保险关系，从事灵活就业的进城务工农民，可以比照城镇个体工商户政策，自愿参加城镇企业职工基本养老保险。清除了农民参加基本养老保险的政策障碍，赋予农民工参加城镇企业职工基本养老保险同等权力，在国家农民工养老保险政策上实现了突破。
1.2着力解决被征地农民养老保障问题
2005年，吉林省劳动保障厅等部门联合下发了《被征地农民基本养老保险指导意见》，提出吉林省解决被征地农民养老保障的基本原则，积极推动各地建立被征地农民、村集体、政府共同负担缴费的基本养老保险制度。，保证政府出资比例不低于20％，鼓励有条件的地区加大对被征地农民参保缴费的补助比例。被征地农民、集体安置补助费和土地补偿费参保不足部分由政府从国有土地有偿使用收益中补足，切实体现政府解决被征地农民养老保障问题的责任。截止2012年末，全省所有市级单位均出台了本地的被征地农民基本养老保险办法，各地在制度上明确了参保对象和范围、资金筹集模式、保险待遇标准，并根据当地城镇(农村)居民最低生活保障标准的变动及社会统筹基金的承受能力等因素适当调整。
1.3积极探索建立新型农村社会养老保险制度
按照十七大“加快建立覆盖城乡居民社会保障体系”的要求，吉林省在国家有关部门指导下，经过全面细致的考察学习，决定从农村计划生育独生子女户入手，探索建立新型农村社会养老保险制度。从2007年下半年开始，经测算论证后，形成了吉林省农村独女户夫妇养老保险政策框架。初步确定2008年第四季度在部分县市开展试点工作；2009年，将试点人员范围扩大到农村独生子女夫妇，试点地区力争扩大到全省1／3的县市；2012年，实现制度全覆盖。目前，试点工作正在稳步推进。
2.吉林省农村社会养老保险面临的问题
吉林省现行的农村社会养老保险制度存在着诸多问题，而这些问题也是全国的农村社会养老保险制度所存在的，其中有些是制度设计本身的缺陷，有些是在执行过程中暴露出来的问题，下文对这些问题进行系统的分析，以寻求解决的对策。
2.1家庭养老面临挑战，制度保障水平低
2.1.1．家庭养老面临挑战
家庭养老是目前吉林省农村社会最基本的养老模式，它是整个中华民族上下五千年世代传承的民族美德，在我国社会发展史上占有重要地位。它在解决养老保障问题上发挥了重要作用，以至于被国家以法律的形式(如《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》)确定下来。家庭养老在农村的主体地位和主导作用是与中国的从老文化、道义责任的约束、法律规范的强制、社会保障代替水平低下等因素分不开的，因而有其相对深厚的现实的法律、经济和心理文化基础，但这并不意味着家庭养老具有超稳定性。改革开放以来，随着经济环境的变化，农村家庭养老方式受到了质疑。一方面传统的家庭养老观念受到前所未有的挑战，特别是由于受到负面的“西化思想”的影响，不赡养老人的现象增多，同时老年人也不愿意完全成为子女的累赘，从被动地消极养老趋向于主动积极的养老；另一方面计划生育政策的实施使家庭规模小型化，由原先的几个子女赡养一个老人到现在的一个子女赡养几个老人，再加上目前老年人口老龄化程度不断加重(见图5．1)，在未来的几十年里，农村60岁以上的老年人口将达到吉林省整个农村人口的30％左右，这样就促使农村老年人口抚养比增大，家庭养老资源出现紧缺。而近年来，随着农村剩余青壮年劳动力不断向城镇流动，导致老年父母身边子女数减少，使家庭养老不论在时间上还是在精力上都难以承受。

图5．1吉林省农村人口老龄化程度

2.1.2．制度保障水平低
在农村社会养老保险推行初期，为了打开局面、提高参保率，《基本方案》中规定：“交费实行低标准、多档次，月交费标准设2元、4元、6元、8元⋯⋯20元十个档次。”但从实施情况看，由于吉林省内农村经济发展水平还很低以及农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，多数投保农民都选择了2__4元／月的投保档次。按照民政部提供的《农村社会养老保险缴费领取计算表》，若每月交费2元，10年后每月可领取养老金4．7元，15年后每月可领取9．9元；若每月交4元，10年后每月领取9．4元，15年后每月领取20元。如果再考虑到利率水平和通货膨胀等因素，实际领取的标准还要更低。显然，这种保障水平是难以承担起养老这一社会重任的。据调查，现在已经60岁的老年人口的平均余寿为男16．24年，女19．22年，也就是说，60岁老人如果现在领取养老保险金之前按每月投保4元计算，每月最多能领取20元，现在没有任何积蓄的老人还要存活16-20年左右，这种保障水平显然是满足不了最低生活保障的。
2.2覆盖面窄，共济性差
吉林省的农村社会养老保险工作是以县为单位开展的，这与保险人数法则的数理要求存在差距。从保险单位上说，对了：商业性意外伤害保险，在一个县内分散风险已足够。但是对于社会养老保险来说，在一个县的范围内把养老负担在不同年龄的人口中分摊开来难度较大。因为县域内的人口指标差别很小，同一年龄层人口的余命指标、老龄系数、疾病谱以及家庭结构和收入水平等基本趋同，这就使保险系统内的共济性很差。另外，社会养老保险的覆盖范围太小，在全面建设小康社会的大的背景下，小康指标要求农村养老保险覆盖率260％，2004年该项指标全国平均水平为8．1％，而吉林省农村养老保险覆盖率仅为O．9％，实现小康程度为．1．9％，低于全国平均水平12．3个百分点，可见吉林省农村社会养老保险覆盖面太窄，这样就使不变成本(包括机构设置管理系统信息系统装备等)只能在较小的范围内分摊，规模不经济问题此时就显露出来。农村社会养老保险的管理工作将面临着一种两难选择：为堵塞漏洞，使管理规范化，实行征缴管理和使用三权分离就得花更多的成本来进行机构设置和监督管理；而为了节约成本，减轻保险系统的负担，减少管理费用，就得删繁就简，精简机构和管理程序。因而，在此两难选择夹缝中的农村社会养老保险是难以得到健康发展的。
2.3管理水平较低
社会保障制度的管理工作是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在中国的农村，特别是吉林省，这样一个农业大省，农村人口要占到l／2的比例，要保证在管理上不出问题，是很难的。农村养老保险实行县级管理(如图5．2所示)，县级以上人民政府设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导、民政、财务、税务、计划、乡镇企业、审计、银行等部门的负责同志组成。乡(镇)、村要成立群众性的社会保障委员会，协助工作，并发挥监督作用。尽管如此，由于缺乏专业人才和严格的管理
制度，加之农村社会养老保险工作的复杂性，因此出现了很多漏洞。尤其是在养老金的运营管理上，常有养老金被当地管理部门挤占、挪用甚至贪污、受贿的现象发生。笔者在调查过程中也曾发现农民被强制上缴的养老保险金随着农村养老保险事业的瘫痪也不知所踪，这样不但使农民丢掉了养老的钱，更严重的是在若干年后农村人口老龄化高峰的到来并向农民支付养老金时，被挪用的养老金早已亏空，这个漏洞最后也只能是国家财政来补，而沉重的经济负担又很有可能引起国家通货膨胀甚至是金融危机。

农民交纳基金

村级干部

乡镇代办站
民政局养老保险办理处

存入银行
县级农村养老保险基金管理委员会

图5．2吉林省现行农村社会养老保险资金管理流程
2.4农村社会养老保险的基金回报率低，保值增值能力差
为保证农村社会养老保险基金的安全性，《基本方案》规定，养老保险基金除需现金支付部分外，原则上应及时存入银行或转为国家债券。基金用于地方建设时，原则上不由地方直接用于投资，而是先存入银行，再向银行以贷款的方式支出。但是，在实际运行过程中，由丁缺乏合适的投资渠道、投资人才，国债数量有限、难以购买，农村养老保险基金基本上是采用存入银行的形式实现其保值增值的。1996年下半年以来，由于国家宏观金融政策的调整，我国银行利率连续下调，对农村社会养老保险个人账户的承诺利息带来了很大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率也只好相应下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的预期收益，使得农民对农村社会养老保险的信心大打折扣。有资料表明，我国社会保险基金的增值率仅为4％左右，这样基金增长率显然是很低的，若抵消同期通货膨胀率，基金经营回报率微乎其微。
2.5制度本身存在不稳定性
一项制度出台后，要考虑它能否稳定持久地实施。1992年民政部出台的《基本方案》的总的指导思想是提倡城乡有别，因地制宜，农民自愿，不给国家财政背包袱。在农村养老保险上强调农民个人是养老保险承担的主体，国家在经费上不予投入。农村社会养老保险金的筹集是以个人交费为主、集体补助为辅。但现在许多集体经济已经瓦解，没有能力进行补助，国家也一直没有出台优惠政策扶持。从农村实际执行的角度看，农村养老保险基本是或完全是由农民自己缴费，形成一种自我储蓄养老式的社会保险机制，参加保险的大多是农村的富裕农民，他们有稳定的经济来源，这部分人即使不参加社会养老保险，估计今后的养老也不会成问题。但对于农村贫困人口，特别是农村老年贫困人口由于缺乏缴费能力，农村社会养老在经济上不能达到理想的目标。这种一方面在参加农村社会养老保险上强调自愿原则，另一方面又规定以个人交纳为主的制度，实际上是把农村社会养老保险推向了两难境地。联合国国际劳工组织认为：“把独立劳动者和非雇佣人员强制纳入国家广泛实行的交纳保险费的社会保障制度。一直是一个棘手的问题，因为强制顺从是困难的”。“解决的办法之一是使参加者成为自愿的”。但是如何才能使这些人自愿参加呢?只有国家和政府提供一定数额的补贴。《基本方案》确定了自愿加入的原则义规定个人缴纳为主，表面上看是考虑我国农
村的实际情况，但在执行中却是矛盾的。
3.吉林省农村社会养老保险问题产生的原因
3.1国家重视不够。
由于地方政府领导出于对政绩的考虑，对农村社会养老保险工作存在思想顾虑，认为农村社会养老保险不是经济工作，而且国家没有强制推行，因此觉得不重要，可有可无。有的领导甚至把这项工作看成是超前行为，是在加莺农民负担，将农村社会养老保险与其他乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈，以至于不理解、不支持。
3.2养老社会化没有得到广大农民的认可。
长期以来，由于农民受传统观念和技术文化素质低下的影响，导致他们的养老保险意识差，对养老保险认识不足，这是制约农民积极参加农村社会养老保险的重要因素。吉林省是多个少数民族繁衍生息的地方，主要的三支是从肃慎、女真发展到后来的满族，受满族文化传统影响颇深，因此家庭养老在广大农民的思想观念中已经根深蒂同；另外，在吉林这片黑土地上农民早已经习惯了以土地自然就业保障养老这种养老方式。许多农民即使在收入水平已经提高的情况下，由于缺乏对农村社会养老保险的认识，他们热衷于婚丧嫁娶火操大办，甚至赌博，而没有考虑防止天灾人祸的储备。另一方面，一些经济发展较快、生活富裕的乡镇出现了包揽社会保险和生活福利事业的倾向，助长了农民的依赖心理，更加弱化了农民对社会养老保险的意识。加之国家一直致力于城镇职工社会养老保险制度的优先发展，农村社会养老保险发展较晚，使得农民的养老保险观念意识差异很大。“靠子女养老”的观念使农民更倾向于支付子女的教育与抚养费用，而忽视了自身的社会养老保险的需求。而实际上这种行为可能会使得末来养老风险加大。因为这完全取决于子女的收入状况和子女的孝顺程度，或者干脆以养老保险水平的下降为代价。因此，我们有必要用数据来说明农村老人的养老意识。
3.3缺乏统一立法，统一管理。
我省的农村养老保险工作基本是本着自愿、量力的原则，并小具备法律}：的强制性，实施的农村养老保险办法基本卜都是在民政部颁布的((县级农村养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，闪此各地对农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集，运用以及保险金的发放，小是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性，违规造假现象严重，有损对农民投保的信心，这在一定程度卜也造成了参保人数呈逐年下降的趋势。
3.4集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。
按照《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农村养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助。吉林省农村经济积累不足，是制约农村养老保险发展的另一个重要因素。人民公社解体以后，吉林省农村集体经济发展缓慢，有个别地方乡镇企业的发展为集体经济提供部分积累，但是绝大多数地方农村集体经济儿乎停滞，原有的集体经济也被分光或消耗殆尽，为养老保险提供补助有一定网难。从在图5．3中，以2008年为基准年，2012年吉林省农村居民人均纯收入是2008年的1．74倍，而同期城镇居民人均纯收入为2008年的1.58倍。我们可以清楚地看到2008——2012年吉林省农民人均纯收入增长较为缓慢。另外，薄弱的集体经济削弱了自身的保障能力，降低了对农村养老保障的支持程度。在同前主要靠政府行为来推广农村养老保障制度的条件下，农村基层缺乏扩大养老保险的积极性，无疑将影响这一事的发展

图5.3 2008—2012年全省城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入
4.吉林省养老保险制度的政策建议
面对吉林省农村社会养老保险推行过程中存在的各种问题，在当前构建社会主义和谐社会的征程中，我们应该从政府、社会及个人的角度进行新的安排，以实现国民皆老有所养，真止带领广大农民典缱和谐吉林。
4.1提高各级政府对农村养老保险工作的认识。
一是加大宣传力度以提高各级领导和广大农民的养老保险意识。这主要从为民办实事、为民办好事和国家、人民的长远利益出发，讲明我省人口老龄化已日益严重的现实，使广大农民认识到老龄化问题如同计划生育一样，若错过时机，将后患无穷，而解决农村老龄化问题的最佳途径，就是开展农村社会养老保险。二是从思想源头上纠正某些领导将开展农村养老保险上作看做是“加重农民负担”或“条件不成熟”等的片面观点。三是深刻认识到农民是农村社会养老保险的主体，其积极性的高低，是决定此项工作能否顺利进行的关键因素。针对现实中农民对农村社会养老保险普遍存在的“三怕”，即怕政策变、怕不兑
现、怕不核算等问题，把道理讲清、实惠讲明、好处讲透，切实消除他们的误解和思想顾虑。四是加大政府财政投入。劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘云龙说，过去，我们国家实行的是个人缴费为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持得筹资办法。农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，集体补助难以落实。因此，财政投入非常重要。应当根据财政承受能力、农民缴费能力、当地消费水平等，合理测算待遇水平，根据甲均余寿和保险精算确定个人帐户养老金的缴费标准，适时调整养老金领取标准。
4.2从观念上改变农民传统的养老观念。
在这个问题的解决上，首先要从走小农村的孩子入手，要让他们知道养老保险的重要性，进而向自己的父母、亲人传播这种思想。其次，要大力推行农村基础教育，加大财政支出中农村教育所占的比重，鼓励地方政府，制定相关法律、法规，加强农村教育事业上的投资。最后，力争普遍提高农村的人口素质培养农民认识和接受新事物的能力，加强有关养老保险知识的宣传，组织具体的学习养老保险的莺要性的相关讲座和活动，让养老保险的思想在农村渐渐渗透，改变农村自古以来的传统思想，形成农村养老保险的新风气。
4.3广开渠道，解决参保资金不足。
农民收入增加，才能有余款去购买养老保险，在不为现实担忧的情况下，才会为将来的养老打算。因此，必须拓宽农民增收渠道，增加农民收入，提高参与积极性和缴费能力。第一，利用国家对农民种粮进行补贴和农产品价格}：涨的
有利时机，调动农民种粮的积极性，扩大农作物播种面积，增加农民收入。同时，要优化种植业结构、加快畜牧业向规模化、联营化发展，引导农民由中初级加工向高附加值精深加工转变，由资源消耗型向高效利用型转变，树品牌意识，增加农产品的竞争力。第二，加快我省农村_二、三产qk发展，扩大农民二、三产
业收入，加强农村剩余劳动力转移力度，扩大农民丁资性收入。一方面，积极发展城镇工业，拓宽农民在省内的就业渠道，创造宽松的就业环境，另一方面，鼓励、组织剩余劳动力出省外出打工，在政策上、措施上给予扶持，为农民工提供服务，建立相父服务性中介组织，为农民上提供政策、法律等方面的咨询服务，保护其合法利益不受侵害。第三，强化农民的文化意识，营造发展软环境，集中农户闲散资金，引导发展优势产业，壮大规模，注重品种、质量，依靠科技进步，从理念上找效益，从质量上谋发展，努力营造发展氛围，提高群众致富意识、全民参与意识，树立良好的农村社会新风尚，促进农民收入的快速增长。

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[4]刘奕，张怡．当代中国农村社会养老保障制度的改革[J].东华大学人文学院．2006.
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[10]张艳花．新农保的近喜与远忧[J]．中国金融叨.2009.
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