安全生产监察监管责任分析及其完善对策.doc

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煤矿安全监察监管责任分析
及其完善对策之探讨
石磊
（二〇〇九年五月）

分三个方面与大家一起讨论：
一、煤矿安全监察监管责任的规范现状
二、煤矿安全监察监管责任追究存在的主要问题
三、完善煤矿安全监察监管责任的对策探讨
有权必有责任是依法行政的重要内容，是法治政府的根本要义。我国当前煤矿安全生产形势依然严峻，加大对煤矿监察监管部门及其工作人员责任追究力度，对于遏制重特大事故发生、促进安煤矿全生产监管监察工作开展起着制度性保障作用。但近年来在煤矿安全监察监管责任追究中暴露出一些认识和操作上的误区，不利于煤矿安全监察监管体制的健康发展，亟需树立正确的政府监管责任观念，及时确立起科学理性的政府责任体系。
一、 煤矿安全监察监管责任的规范现状
分四个方面：
1． 从立法形式上，可以分为共通性规范和专门性规范
2． 从责任主体上，可以分为部门责任、监察监管人员责任和领导责任
3．从责任类型上，可以分为刑事责任、行政责任和党纪责任
4．从责任内容上，可以分为原则概括性情形、违法作为情形和行政不作为情形
尽管我国煤矿监察监管体制处于不断改革完善过程当中，监察和监管之间的关系尚须进一步理顺，但在行政法律关系视野下，抛开名称或体制上的区别，监察和监管都属于政府公权力的具体表现方式，都应当遵循职权法定、权责对等的法治原则。我国现行法律体系中没有直接、集中地煤矿安全监察监管责任立法，责任条款分散在不同单行法律法规之中。下面就煤矿安全监察监管责任立法情况的主要内容进行分析。
1．从立法形式上，可以分为共通性规范和专门性规范
涉及煤矿安全监察监管责任的法律依据主要包括两类：
一类是适用所有行政机关责任的共通性法律法规，主要包括《公务员法》、《行政监察法》、《刑法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规。这些法律法规所设定的共性职务违法犯罪形态及相应法律责任均可以直接适用于煤矿安全监管监察领域。
另一类是直接规定煤矿安全监察监管责任的专门性法律法规，主要包括《煤炭法》、《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规。此类规范对煤矿安全监察监管责任都有较为明确的规定，共计有22个条文。与共通性法律法规相比，专门性法律法规更为贴近煤矿安全监管监察实务，具有明确性和针对性。
我国煤矿监察监管责任法律法规依据梳理（共22条，32种）：
分为原则概括情形（1种）、违法作为情形（8种）和行政不作为情形（23种）
法律法规
条款（22条）
主要内容（32种）
责任主体
《安全生产法》（2条）
第77条
★1.违法许可；（对不符合法定安全生产条件的事项予以批准或验收通过的）
2.对合法单位监管不作为；
3.对违法单位监管不作为。
监管监察人员
第92条
4.生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报；
有关政府和部门
《煤炭法》（1条）
第80条
5.●玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；（原则概括性）
监管人员
《生产安全事故报告和调查处理条例》（2条）
第39条
6.不立即组织事故抢救；
7．★迟报、漏报、谎报或者瞒报事故；
8.★阻碍、干涉事故调查工作；
9.★在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证；
有关政府和部门
第42条
10.故意拖延或者拒绝落实批复意见；
有关政府和部门
《煤矿安全监察条例》（1条）
第48条
11.应当发现而没有发现煤矿事故隐患或违法行为；
12.发现事故隐患或者违法行为不及时处理或者报告；
13.★借煤矿监察工作为自己、亲友或者他人谋取利益。
监察人员
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（9条）
第4条
14.不及时查处辖区煤矿重大安全生产隐患和违法行为；
监管监察部门
第6条
15.不依法履行煤矿证照日常监督管理职责；
许可发证部门
第7条
16.对辖区内存在非法煤矿负有责任；
有关政府和部门
第12条
17.因监督检查不力，煤矿在停产整顿期间继续生产；
有关政府
第13条
18.未依照法律规定要求关闭煤矿；
有关政府和部门
第16条
19.未履行对从业人员持证上岗、安全生产教育和培训监督检查职责；
监管监察部门
第19条
20.未依法对被责令停产整顿或者关闭煤矿进行公告；
监管监察部门
第20条
21.★违反国家规定投资入股煤矿；
22.★对煤矿的违法行为予以纵容、包庇；
监管监察人员
第23条
23.不及时调查处理当事人举报；
监管监察部门
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（7条）
第11条
25.违法行政审批；
负责审批部门
第12条
26.不履行审批后严格检查或依法撤销；
负责审批部门
第13条
27.不依法查处违法活动；
有关部门
第14条
28.未依法履行职责发生特大安全事故；
有关政府
第15条
29.发生特大安全事故影响特别恶劣；
省级政府和国务院部门
第16条
30.瞒报、谎报或拖延报告；
31.阻碍干涉事故调查；
有关政府和部门
第20条
32.★阻扰、干涉追究行政责任。
有关政府或部门
2．从责任主体上，可以分为部门责任、监察监管人员责任和领导责任
法律法规区分政府部门、政府工作人员和有关领导等不同主体设定相应责任。这里所说的部门主要包括地方各级人民政府及其负责煤矿安全生产监管部门、煤矿安全监察机构，以及有关煤矿安全生产的其他监管部门。监管人员责任（普遍追究的责任）即通常所讲的公务员责任，是直接承担煤矿安全监察监管责任的最主要类型。领导责任是一种比较特殊的责任，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十五条的表述比较典型，“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的”，有关领导应承担行政责任。
3．从责任类型上，可以分为刑事责任、行政责任和党纪责任
刑事责任，是行为人实施刑事法律禁止的行为所必须承担的法律后果，这里主要包括我国刑法规定的玩忽职守、滥用职权、受贿、瞒报、谎报安全事故等。2007年最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进一步细化了判断标准。
行政责任，主要是上级机关或者监察机关作出的处分决定，包括公务员应当承担的（六种）责任形式。2006年国家安全监管总局、监察部联合制定了《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》（11号令），对安全生产领域各类违法违纪行为及其处分，量纪标准作出了明确规定。
党纪责任，是指党组织和党员实施违反国家法律、法规、规章和党的纪律的行为，依照规定应当承担的不利后果，是安全生产领域一种不可忽视的责任类型。《中国共产党纪律处分条例》第十条针对党员规定了五类纪律处分：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。
4．从责任内容上，可以分为原则概括情形、违法作为情形和行政不作为情形
责任规范调整的内容可以分为行政作为和行政不作为两类，（还有一种原则性规定如“玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权”，未具体规定行为形态，可以单独视为一类）。以行政责任来看，在专门性法律法规规定的22个有关条款中共规定了32种明确承担法律责任的违法情形，其中有1项属于原则概括性规定，有8项是违法作为情形，另有23项内容都属于行政不作为，约占整个法律责任条款的72％，在整个煤矿监察监管责任法律规范中占有重要位置。
综上所述，我国煤矿安全生产监察监管责任体系已经初步建立起来，但局限于法律规范的概括、原则特点，在法律适用中亟需借助法律解释等制度的支撑。
二、煤矿安全生产监察监管责任追究存在的主要问题
权责对等是政府责任追究的重要原则，但现实中往往出现责任认定及追究中的权大责小、权小责大以及权责不符等权责失衡现象。从近几年的实际情况来看，责任追究中呈现出极端化倾向，一种是“少追责”，另一种是“乱追责”。
所谓“少追责”，即行政责任缺失或不到位，无法发挥自身功能，煤矿安全监察监管机构享有重要监察监管权力，却没有对其滥用权力、不作为等行为承担相应法律责任。如2006年山西“左云5.18矿难”发生后，司法机关对渎职人员“缓刑或免予刑事处罚”进行加重改判就是典型案例。
所谓“乱追责”，即行政责任追究范围和力度过于扩大，政府监管责任追究背离权责对等原则，打破正常煤矿安全监察监管体制机制。表现在认识层面上，“出现矿难，人们首先想到的不是黑心矿主，而是煤矿安全监察监管部门”。这种看待事故责任的社会公共意识很有代表性，在食品药品安全事件、公共环境事件中都有类似现象，带有将监察监管责任视为第一安全责任倾向。表现在操作层面，“一旦发生生产安全事故，首先追究安全生产执法人员‘监管不力或不到位’的责任。”煤矿发生安全事故，首先想到的是：肯定存在监管监察不力、不到位的情形，肯定要处理监管监察人员，这种逻辑推论是典型“乱追责”表现。（往往忽视了煤矿安全的主体责任在煤矿）
当前安全生产形势下， “乱追责”现象成为短期内权责失衡的一种发展倾向，其特征为：犯罪主体中基层工作人员占多数，罪名中玩忽职守罪占有很大比重，行政责任追究范围过于扩大，问责标准、程序比较模糊。
此类现象的发生，与当前安全生产形势、监察监管执法环境甚至法治发展背景都有关系。在观念层面，加大责任追究范围和力度，对一些违法违纪监管公职人员作出处理，颇能符合社会公众心理，带有民主色调，具有一定的形式合理特征。在制度层面，煤矿安全监察监管制度不健全，职权职责界定不清晰，执法程序不规范等也是导致问题发生的重要原因，但从法律规范层面看也不无原因。
在刑事责任领域，主要是“玩忽职守罪”构成要件认定标准的不明确。对于滥用职权、受贿等职务犯罪的认定相对清晰，但现行刑法并没有与“环境监管失职罪”相类似的煤矿安全生产监管监察职务犯罪方面的单独罪名，在煤矿安全监察监管 “玩忽职守”认定中，仍要适用统一的犯罪构成要件。具体来看，“玩忽职守罪”四个构成要件（主体、主观方面、客体、客观方面）中的三个，即主体、主观方面、客体都相对确定，只有“客观方面”，即对不作为，以及不作为与重大损害后果间因果关系的判断上，容易产生认识上的差别。因此，对煤矿安全监察监管部门行政不作为的认定，成为监察监管刑事责任“乱追责”的主要原因。
在行政责任领域，行政作为违法和不作为违法的认定差别比较明显。因有执法文书、时间、空间等作为判断标准，对违法许可、阻碍干涉事故调查、谎报事故等违法行政行为的认定相对容易。但具体到不作为违法，问题就多了，即对“监管不力”的认定存在界限不清和范围扩大问题。尽管实践中不少事故调查报告都会提及“监管不力”，但何谓“监管不力”，并无直接判断标准，法律责任规范中都是以行政不作为，作为衡量和判断是否承担行政责任的重要标准。从前面所说的责任规范分析，可以看出，煤矿安全监察监管人员责任规范中72％的条文涉及的都是不作为情形，反映出行政不作为，构成煤矿安全监管监察行政责任认定的重要依据。
由此可见，煤矿安全责任观念不清晰、监管监察制度不完善、行政不作为构成要件认定缺失等，是我国当前煤矿安全监察监管责任追究权责失衡的重要原因。
三、完善安全监察监管责任的对策探讨
第一，客观看待事故与责任之间的关系，强化企业是第一安全责任主体的观念。要理性看待煤矿安全监察监管责任，将所有事故的发生都归咎于监察监管不力，是当前必须祛除的不当认识。责任的认定必须经过法定程序，符合法定构成要件，且适用相应归责原则，绝不能省略过程，简单笼统的将事故与监察监管责任对接起来。当然，如果监察监管执法过程中确实存在违法、不作为等情形，应依法追究其相应责任。
第二，正确界定责任类型和内容。如果煤矿安全监察监管人员的责任体系混乱，将不利于对其构成有效的制度制约。错误或不当适用责任，也难以起到责任的应有规范作用。因此，应当加强对煤矿安全监察监管责任类型和归责原则研究、探讨，理清每一责任的适用范围和特定条件，明确界定煤矿安全监察监管人员的责任内容，不能借用政治责任或道义责任回避法律责任，形成责任追究的空洞。当然，更不能将政治责任扩大化，不利于公务员队伍建设和激励机制的发挥。
第三，明确行政不作为的构成要件。行政不作为，必须符合构成要件，具备主体、职责、履职可能和因果关系四个要件。对于行政不作为的认定，关键因素就是“履职可能”，即依法履行职责的时间、地点和条件要素必须符合理性的判断标准。从规范表述方面分析，关于不作为责任条款中，实际上大部分已经蕴含了“履职可能”的判断标准，例如：不及时复查隐患、不及时查处当事人举报信息等。但对于如《煤矿安全监察条例》中规定的“应当发现而没有发现事故隐患”的概括性规定情形，就必须适用“履职可能”的相关因素在个案中加以理性判断。（怎样是应该发现而没发现呢？怎么界定？）
第四，尽量明确界定煤矿安全监察监管职责范围。权责相一致，职责对应相应的职权。当前煤矿安全监察监管责任认定方面的混乱，实际上反映出现有监察监管权力配置不合理，监察监管权力边界不明确，监察监管权力运行轨迹不清晰。因此，应当进一步健全煤矿安全生产监察监管体制，明确监察监管职权范围，做到职权法定、职责明确。
总之，对于责任政府，首先强调要依法追究责任，这里的法，不仅指立法机关制定的法律规范，而且包括法律规则所共同遵循的公平正义原则和精神。煤矿安全监察监管责任追究必须秉持权责均衡原则，才能实现真正的依法行政。
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