海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论.pdf

【热点聚焦】海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论向延仲吕 晨（湖南工商大学 法学院，湖南 长沙 410205）摘要：海洋生态环境保护是我国建设海洋强国的重要一环，亦是海警机构海上维权执法的重要职责之一。然而，在当前制度环境下，海警机构在行使该执法权的前、中、末三个阶段面临梗阻，具体表现在生态环境保护法中海警机构统一执法地位不明、海警机构与地方执法部门的执法协作机制不详、海警机构执法向司法过渡衔接的制度规定欠全三个方面。为此，亟须把握以环境法典编纂为契机、以出台实施细则为关键、海警法与环境法两手抓这三个着力点，进一步夯实海警机构行使海洋生态环境保护执法权的制度基础，为海警机构良好行使该执法权提供有力保障。关键词：海警机构；海警法；海洋生态环境保护；执法权；环境法典引言随着国际局势的演进，阻止对海洋生态的破坏、维护海洋生物多样性等海洋生态环境保护问题逐渐受到国际社会的关注，国际层面出台的联合国海洋法公约 东南亚友好合作条约 南海各方行为宣言等法律规范对海洋生态环境保护起到了重要指导作用。在2022年北太平洋海岸警备执法机构论坛高官会上，各国海警代表团就其业务领域进行了深入讨论和交流，其中就包括了海洋环境保护这一领域。该高官会至今业已举办22届，我国自2013年海警机构首次受邀参加第14届高官会以来已历经9届，这也在一定程度上昭示着海洋生态环境保护执法在海警机构层面不断得以深化。海洋是我国生态环境保护的重要场域。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，海洋环境治理的法治化进程也呈现出加快收稿日期：2023-07-20作者简介：向延仲，湖南工商大学法学院教授，硕士生导师；吕晨，湖南工商大学法学院硕士研究生。李科、顾凯辉：区域性海上执法协作机制研究，大连海事大学学报（社会科学版）2021年第1期，第19页。林亚将：护航21世纪海上丝绸之路南海海盗防范区域合作法律机制研究，福建论坛（人文社会科学版）2016年第7期，第187190页。中国海警局代表团参加第22届北太平洋海岸警备执法机构论坛高官会，载中国日报网：https:/ 年 10 月第 5 期（总 第 41 期）92向延仲吕 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论的趋势。国家“十四五”规划也明确了海洋生态环境保护在生态环境保护规划的重要地位。同时，海洋生态环境保护也是我国海警机构海上执法的重要内容。2020年至今，我国持续开展的“碧海”海洋生态环境保护和自然资源开发利用专项执法行动，在推动我国海洋生态环境改善治理方面发挥了重要作用。时下，海警机构开展海洋生态环境保护活动取得了相当成效，但还存在些许问题亟待解决。具言之，海警机构的海洋生态环境保护执法活动由生态环境保护法尤其是中华人民共和国海洋环境保护法（简称海洋环境保护法）和中华人民共和国海警法（简称海警法）调整。然而，我国生态环境保护法与海警法之间关于海洋生态环境保护执法职权的规定存在一定紊乱，如生态环境保护法中海警机构的统一执法地位不明，海警机构与地方执法部门的执法协作机制不详，以及海警机构执法向司法过渡衔接的制度规定欠全等。既有研究多是仅探讨海警法或海洋生态环境保护的相关问题，对于海警机构行使海洋生态环境保护执法权的专门研究阙如。海上执法是海洋强国建设的关键一环，而海上执法效能的高低强弱，很大程度上取决于相应的职责体系是否健全。海警机构海洋生态环境保护执法同样也是体现海洋强国建设成效、海上执法效能的重要一环，其职责体系的健全与否之间关乎海洋生态环境保护实效。为此，本文以海警法中海警机构的海洋生态环境保护执法权为内核，梳理出从执法前端的统一执法地位到中端执法实践中的协作机制及至末端向司法过渡衔接的制度规定问题的逻辑脉络，并根据这一逻辑脉络及具体问题分别提出了以环境法典编纂为契机、以出台实施细则为关键、海警法与环境法两手抓的推进思路，以期为健全海警机构海洋生态环境保护执法职责体系、解决海警机构行使海洋生态环境保护执法权面临的问题、高效推动海洋生态环境保护工作建言献策。一、海警机构担负海洋生态环境保护执法权的合理性分析合理性是海警担负海洋生态环境保护执法权的前提，只有满足该合理性要求，进一步探讨海警行使该执法权时存在的问题及其应对策略才具有意义。反之，在缺乏合理性前提下探讨后续的具体问题，就宛如缺乏地基之高楼，终将土崩瓦解，成为无稽之谈。（一）海警机构担负该执法权具有较为充分的法理基础第一，国际上已形成由武装力量行使海洋生态环境保护执法权这一国际惯例。国际法层面关于海洋生态环境执法的制度规范主要是1982年通过的联合国海洋法公约，该公约第部分规定了海洋环境的保护和保全相关内容，囿于国际法本身的性质，其更多是在调整国家与国家之间的关系，未能将规定细化到具体的职能部门，故未有赋予武装力量行使海上行政执法的相关规定。但在全永波、朱雅倩：浙江海洋生态文明建设法治化探索与路径优化，浙江海洋大学学报（人文科学版）2021年第5期，第1页。姚瑞华、王金南、王东：国家海洋生态环境保护“十四五”战略路线图分析，中国环境管理2020年第3期，第16页。“碧海2022”海洋生态环境保护和自然资源开发利用专项执法行动展开，载中国政府网：https:/ 1915年美国海岸警卫队组建法案早已将海岸警卫队列为准军事机构，和平时受财政部管辖开展海上维权执法活动，战时听领域海军部长、配合海军作战，兼具行政和军事的双重职能属性，我国虽在体制等方面与美国各异，但对于海警机构的角色定位及执法权能设置方面相近；同时，美国美国海岸警卫队法 海岸带管理法等为其海岸警卫队履行海洋环境执法职能提供了硬法依据。法国农村和海洋渔业法第R941-1条规定了其宪兵及所属的海上宪兵部队可以开展海洋渔业方面的行政警察检查活动。挪威也早在1997年就会通过了海岸警卫队法，第一次明确了海岸警卫队可行使警察权，并规定其海岸警卫队承担渔业及环境保护执法等任务。韩国的海岸警卫队法 海上保安厅组织法 海上保安厅法 警察法 韩国警察厅和其所属机关职制明确了韩国海洋警察厅作为海上执法主体和拥有执法权限基础，也毫无例外地设定了保护海洋环境的职能。日本海上保安厅法同样明确了海上安保厅的海洋环境保护执法这一基本职能。在世界诸多国家的法律规范中，将海警机构列为海洋生态环境保护执法权的实施主体已成为不争的事实。第三，我国法律规范层面已形成系统的海警海洋生态环境保护执法职权架构，法学理论也为海警担负该执法权提供有力支撑。在海警执法的法律体系视域下，最早可以追溯至2018年6月22日通过的全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定（简称决定），该决定载明了海警机构的隶属关系及其统一履行海上维权执法职权，其中就囊括了海洋生态环境保护执法职权，并要求与其他行政机关建立执法协作机制。虽篇幅较小，但意义重大，是关于海警法律体系建设的顶层设计和启程之法。尔后，2021年1月22日通过了海警法，作为我国完善海上维权执法体系的重要里程碑，其完成了海警的海洋生态环境执法的职权设置，并对决定中海警海洋生态环境保护等海上执法任务、职权等方面内容进一步落实和完善，为海洋生阎铁毅、马琨：论中国海警局拥有海上行政执法权，大连海事大学学报（社会科学版）2023年第1期，第22页。杨丽美、郝洁：中华人民共和国海警法视野下中国海警局法律制度释评，中国海商法研究2021年第4期，第75页。阎铁毅、马琨：论中国海警局拥有海上行政执法权，大连海事大学学报（社会科学版）2023年第1期，第2829页。李皛：挪威海岸警卫队，现代世界警察2022年第1期，第46页。杨成：美日韩海上执法力量比较研究，公安海警学院学报2017年第3期，第2627页。李洁：美日海上执法力量发展现状及启示，飞航导弹2019年第11期，第53页。张保平：海警法的制定及其特色与创新，边界与海洋研究2021年第2期，第9页。张琪悦：对我国海警法质疑观点的驳斥与对策，海峡法学2022年第2期，第95页。94向延仲吕 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论态环境保护执法提供了重要的制度支撑。在军事法律体系视域下，从中华人民共和国国防法（简称国防法）将武警部队确立为我国武装力量组成部分，到中华人民共和国人民武装警察法（简称武警法）规定了武警部队的海上维权执法职权和海警部队作为其组织机构部分等一般性问题，明确了武警部队执行海上维权执法任务由法律另行规定，为海警法的制定和出台奠定了基础；及至海警法对海上维权执法的深化，并明确了海洋生态环境保护这一基本任务及行政执法权等更具象化的规定，实现了从“武装力量”到“武警”及至“海警”的职能细化，形成了系统的海警海洋生态环境保护执法的职权架构。诚然，在该职权架构的背后，需要说明作为武装力量的海警机构能否成为行政主体并担负执法权这一问题。毋庸讳言，从海警机构的职能设置来看，其兼具军事和行政双重属性，但并不意味着作为武装力量的海警机构兼具双重属性即不合理。实际上，将海上行政执法职能与武装防卫职能统一由海警机构行使，是综合行政效率原则和军事效率原则考量的最优方案，也是正当、科学、合理之举。此外，从授权逻辑上来说，我国行政主体理论也并不排斥武装力量成为行政主体，只要满足授权要素和组织要素就可以获得行政主体地位；同样，行政机关以外的组织也能够通过授权获得执法权。海警正是满足上述授权要素和组织要素，从而获得行政主体地位以及相应执法权，由此才表现出了军事和行政双重属性。概言之，无论在我国现有法律规范还是法学理论层面，海警机构都具备担负海洋生态环境保护执法权的合理性。（二）海警机构担负该执法权能够更好地应对复杂风险基于海洋环境的开放性、海域管辖的重叠性以及海洋权益主张的差异性，任何海上执法力量都有可能在海上遭遇突发事件，所面临的执法风险较为复杂。海警法第二条明确将海洋生态环境保护执法职权统一交由海警机构行使，能够充分发挥其强大的军事力量和组织纪律优势。正是在这样的优势之下，海警机构也由此最为具备应对海上执法风险的能力。在海洋生态环境保护执法领域，上述能力主要表现在以下三个方面。从行动能力上看，作为武装力量的海警具备“召之即来、来之能战、战之必胜”的硬核特质，具有强大的行动能力，包括全天候执法、全域机动、快速反应和处置突发事件等能力。反观地方各有关执法部门，其隶属于国家行政机关，施行“上下班”工作制度，无法实现全天候执法，而损害海洋权益的行为不可能仅在其工作时间发生，甚至在工作以外的时间发生的可能性更大，并且海上执法还面临着“取证难”问题，不法分子极易在海上销毁证据，倘若不能确保全时全域快速反应和处置，海洋权益将遭受更大的损害。从人员配置上看，海警执法员是以海警机构指战员为基础进一步培养而出的，海警法确立了执法资格证制度，在具备强大行动能力的基础上又强化了海警机构的执法专业性，进一步为海警依法执法提供了有力保障。同时，海警机构的人员数量也是地方执法部门无法企及的，这同样也是海警作为现役武装力量所具有的突出优势。金永明：论我国海警法的实施、影响与完善，人民论坛学术前沿2021年第22期，第125页。阎铁毅、马琨：论中国海警局拥有海上行政执法权，大连海事大学学报（社会科学版）2023年第1期，第2324页。李卫海：论中国海警的组织目标及其建设路径，中国海商法研究2023年第1期，第70页。杨丽美、郝洁：中华人民共和国海警法视野下中国海警局法律制度释评，中国海商法研究2021年第4期，第72页。952023年第5期从武器装备上看，海警机构的武器装备等级较高，这是地方执法部门所不具有的。近年来，海警机构快速发展，武器装备不断升级，使得其海上执法能力得到极大提升。截至2022年，海警机构就已拥有140艘1000吨级以上的海警船，其中3000吨位以上超过70艘，万吨以上远洋巡逻舰2艘，且绝大多数舰艇可以搭载直升机，为我国近海海洋权益提供了坚实保障。在高等级的舰艇配置下，海警的巡航能力也远超地方执法部门，有利于改善“近海强、远海弱”的现状，并能够确保其在幅员辽阔、险象环生的海洋环境中顺利开展海洋生态环境保护活动，实现高质、高效执法。（三）海警机构担负该执法权可以减轻政府的执法压力海洋是特殊的地理单元和生态系统，具有陆海压力叠加化特征，涉海洋环境保护的地方执法部门在这一特殊场域的环境保护工作中必然面临巨大压力。海警部队改革转隶正是在海洋治理巨压下作出的行政分权的法治选择。实行行政分权可以更好调动和使用社会资源和技术，有利于管理的创新和满足特殊公务的需求，降低管理的风险和成本，提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。在错综复杂的海洋场域下，海洋生态环境治理与保护较之内陆生态环境保护而言难度、强度更大。为应对复杂的海上环境、开展海洋生态环境保护执法活动，海上执法部门必须调动大量人力、物力来保障海上执法。而地方执法部门在日常工作中往往需要处理大量的行政性事务，在海洋生态环境保护等海上维权执法活动的人力、物力保障等需求下，无疑会给行政事务繁杂的各地各级政府有关部门增加巨大压力。基于海上维权执法活动所具有的紧迫性、重要性，在海上维权执法活动应然处于相关部门工作首位，也即在发生相关涉海案件时，有关部门及其工作人员需要立即采取行动处理相关案件，在案件处理结束后还需继续处理行政事务。依照此逻辑，一旦面临案件数量较多的情况，势必会不断增加地方执法部门的工作压力和负担。在此背景下，海警机构的改革转隶与海警法的出台，在一定程度上缓解了地方执法部门海洋治理的巨大压力和负担。首先，从职权上看，海警法将海洋生态环境保护等海上维权执法职权交由海警机构统一行使，将海上维权执法职权集中于海警机构也即意味着有关地方执法部门的职权消减，在工作量上实现了减负，一定程度缓解了其压力与负担。其次，从海警管理结构上看，海警总队（中国海警局）在设置多个直属支队（局）以外，还在各个沿海省、市、县级行政区划均设置有相应层级的海警机构，能够在沿海地区形成严密的海洋权益保护链，将海警执法权下沉到了县一级行政区划，也反映出海警机构切实能够担负和履行该执法职权，为政府减轻执法压力。此外，海警法还确立了执法资格证制度，为海警机构及其执法人员的执法专业性提供了制度支持，进一步保证了海警机构担负海洋生态环境保护等海上维权执法职权的专业性与合理性。这意味着要成为执法员应当持有执法资格证，在持有该证的背后则是需要有一定量的专业知识和技能积累，并顺利通过执法资格考试。尽管有学者就服役制度特点指出了海警执法人员存在的流动性较大的问题，但海警机构还包括如文职等非现役人员，加之兵役制度已由“一年一征”调整为“一年两从屈辱到提气，中国海警武器从机枪到76炮，见证“第二海军”崛起！，载微信公众号“博学卓识”：https:/ 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论征”，即使面临退役、复原等人员流动问题，也能够在短时间内补员、培训、考核，一定程度上回应了上述人员流动问题。（四）海警机构担负该执法权更有益于实现整体性治理整体性治理是破解“碎片化”问题的有效理论，海洋生态环境保护涉及生态系统保护与修复、生物多样性保护、自然保护区管理、海域海岛开发利用、预警应急、涉海工程建设等诸多治理事项，所面临的问题难免会呈现碎片化形态。并且在海警法出台之前，海洋生态环境保护执法权能散见于海警机构和其他地方执法部门，在应对海洋生态环境保护方面问题时难免会相互羁绊。如果任由各单位各自建立自己的海上执法力量，那么都需成倍付出在舰船、人员等方面的成本，并且航海、水文、气象等专业人员的培养周期长，舰船维护成本巨大，对开展集约高效的海上执法必然会产生掣肘。海洋作为生态文明建设的战略要地，整体性对于海洋生态环境保护而言不可或缺，从执法体系层面来看，统一执法部门及其执法职权、实现海洋综合管理是整体性的重要体现。在涉及海洋生态环境保护的工作中，完全有可能牵涉到多个行政部门。而行政机关各部门间由于职能的交叉重叠、分工不清，难免会出现失职渎职的情况。若是未将海洋生态环境保护执法权集中化、将执法活动整体化，在执法过程中定然会产生争权、怠于履职、推诿扯皮等问题，不仅不利于海洋生态环境的整体性治理和保护，甚至可能反噬其身。2021年海警法出台，明确将海洋生态环境保护执法职权交由海警机构统一行使，为海洋生态环境的整体性治理奠定了重要基础。不仅如此，综合上文海警作为武装力量所具有强大的风险应对能力以及减轻政府行政执法压力的考虑，更进一步彰显了海警机构作为统一履职单位，对实现海洋生态环境整体性治理的重要支撑作用，海警机构理应属于推动海洋生态环境整体性治理的最优主体，将该统一行使该职权和任务的重担交由海警机构合理性斐然。二、海警机构行使海洋生态环境保护执法权所面临的问题在海警机构行使海洋生态环境保护执法权的过程中，依然面临些许问题亟待解决。从执法前端、中端和末端三个阶段的逻辑脉络来看，前端存在海警机构的统一执法地位不明问题，中端存在海警机构与地方执法部门的执法协作机制不详问题，末端则存在海警机构执法向司法过渡衔接的制度规定欠全问题。（一）生态环境保护法中海警机构统一执法地位不明现行行政处罚法第十八条笼统提出了建立综合行政执法体制的要求，但并未指明相应主体，而海警法第二十三条指定了海警机构作为海上综合行政执法的主体，使得行政处罚法关于综合行政执法的规定进一步在海上执法领域得到落实。海洋生态环境保护作为海警机构肩负王伟玲、马长俊：整体性治理视角下的中国政务数据共享进路，中共福建省委党校（福建行政学院）学报2022年第2期，第28页。杜辉、何珠琪：陆海统筹空间格局下海洋生态环境执法的优化，环境与可持续发展2020年第4期，第107页。李卫海：论中国海警的组织目标及其建设路径，中国海商法研究2023年第1期，第70页。姚瑞华、张晓丽、刘静、严冬：陆海统筹推动海洋生态环境保护的几点思考，环境保护2020年第7期，第15页。石春雷：海洋环境公益诉讼三题基于海洋环境保护法第90条第2款的解释论展开，南海学刊2017年第2期，第21页。黄国梁：修订后的行政处罚法与海警法的衔接与冲突，湖南警察学院学报2022年第4期，第90页。972023年第5期的海上综合行政执法任务之一，该执法权自然也由海警机构统一行使，海警也即海洋生态环境保护的综合行政执法主体。然而，海警的海洋生态环境保护执法权在生态环境保护法中的规定尚不明晰，海警在其中的统一维权执法地位尚不明晰。诉诸我国现行生态环境保护法，从该领域的“基本法”中华人民共和国环境保护法（简称环境保护法）来看，其第十条规定军队环境保护部门的监管职责，要求其依法对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理；而涉及海洋环境保护的第三十四条仅规定国务院和沿海地方政府承担保护职责。从具体场域的海洋环境保护法来看，其第五条规定了国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门和军队环境保护部门等单位的海洋生态环境保护职责，军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。从上述条文内容来看，存在以下两个维度异议。第一，军队环境保护部门的概念内涵维度。军队环境保护部门是海警机构，还是各级军事机关中履行环境保护职能的部门，还是泛指军队内部所有履行环境保护职能的机构？若是仅指海警机构，虽在海洋环境保护领域能够在一定程度上与海警法相适应，但在囊括陆、海等场域的环境保护法中将难以自洽，该部门陆上环境保护职能在该法中将很难找到支撑。若是仅指各级军事机关中履行环境保护职能的部门，那么极有可能将海警机构排除在外；当前军队各级机关是否有设置环境保护职能部门尚无法得知，但是从“军队环境保护部门”表达形式来看，显然具有职能部门之意；而海警机构作为武警部队的警种之一，自然无法与职能部门画上等号。若是泛指军队内部所有履行环境保护职能的机构，也即从广义上作理解，相对上述二者而言更为合理、周延，能够同时囊括在陆上和海上行使环境保护职能的军事机构，不至于在概念内涵上顾此失彼。但军队环境保护部门的意涵在条文中仍不明晰，容易让人产生歧义。第二，军队环境保护部门的具体职责维度（此处的军队环境保护部门系基于上文对其作出的广义理解）。一是环境保护法规定上看军队环境保护部门是否承担海洋环境保护职责？环境保护法第十条规定能够形成与海警法的制度嫁接，即依照海警法规定实施监管，而第三十四条仅载明对国务院和沿海地方政府对海洋环境保护的要求，尚未将海警机构的海洋生态环境保护职责载入其中，这与该法第十条以及海警法第十五条第一款“协调指导海洋生态环境保护等工作”等制度规定存在一定矛盾。二是海洋环境保护法所要求其承担的污染事故的调查处理职责是仅限于军事船舶污染事故还是所有海上污染事故？若其承担的具体职责仅限于军事船舶污染事故存在相当局限性，也与海警法统一行使海上维权执法职责、承担海洋生态环境保护基本任务以及其所承担职责的规定不相匹配，海洋环境保护法与海警法制度规定的矛盾随即显现，有悖于法秩序的统一的要求，也可能导致有关部门在实践中履行职责时相互掣肘。若其承担的具体职责涵盖所有海上污染事故，那么必然会使海洋环境保护法的条文自身产生矛盾。该法仅有第三十条、第四十三条、第四十七条、第七十七条提及军队环境保护部门，且均是有关事项的通报与被通报、征求其意见等辅佐性规定，主要职能履行以及行使行政处罚的主体均不包括军队环境保护部门，纵使是在以该法为依据的防止拆船污染环境管理条例 防治船舶污染海洋环境管理条例防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例等行政法规中也是如此，倘若将海洋环境保护法中军队环境保护部门的职责进行扩大理解将会导致该法和相应行政法规的条文逻辑及内容间的掣肘。诚然，即使不考虑条文逻辑和内容问题，将其职责理解为所有海上污染事故的调查与处置，也无法将海警的海洋生态环境保护执法职责全部涵盖在内。不过上述异议在中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）（简称海洋环境保护法98向延仲吕 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论（修订草案）中得以明晰，该草案第四条第六款明确了海警机构的职责，第七款明确了军队环境保护部门的职责。可见，对军队环境保护部门的理解应当限定为各级军事机关中履行环境保护职能的部门，不应将海警机构纳入其中。虽然该草案明确了海警机构在海洋环境保护中的职责，但该草案尚未通过，且整体上与海警法的衔接依旧有所出入。一方面，该草案第四条规定了生态环境、自然资源、渔业等多部门的执法职责，与“统一维权执法”相悖，统一执法地位不明的问题依然存在。另一方面，该条第六款规定了其海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害等执法职责，但在该草案相关章节中却鲜有具体体现，难以为海警机构执法活动提供明确的法律依据和具体的指引。况且该草案至今尚未通过，不具有法律的强制效力，无法为实践提供依据参照。（二）海警机构与地方执法部门的执法协作机制不详当前，我国海上执法职责体系现已转变为海警统一履行该职责的格局，但该职责体系呈现高度异构态势，地方层面依然维持着多支执法队伍并存的局面；从我国沿海省级行政区的海洋生态环境执法机构和职责配置实践来看，仅有辽宁、河北和江苏主要是依靠驻地海警机构开展海洋生态环境保护执法活动，大多数地方在海警机构之外还设置了综合或是专门的执法队伍来行使海洋生态环境保护执法权。况且在环境保护法 海洋环境保护法也载明了海洋、海事、渔业等有关地方执法部门的相应执法职责，这也使得海警机构与地方执法部门的执法区域与执法事项方面存在重叠。海警虽作为海上维权执法的主干力量，但是具体到海洋生态环境保护领域，难免要与有关地方执法部门进行业务交流和对接。故此，在海警行使海洋生态环境保护执法权过程中与地方执法部门的执法衔接、协作配合这一问题自然无法避而不谈。海警机构作为海上维权执法的年轻力量，近年来在执法规范化方面进行了探索并取得一定成效，但执法协作机制等方面还需在执法实践中逐步规范。规范执法的首要步骤便是将执法机制法定化、明确化，法定化的目的在于通过强制力保障该执法机制的落地落实，明确化的目的在于使执法机制相关法条文更具可操作性。实践中，海警与有关部门海上维权执法工作的界限模糊不清，海上多部门协作不灵早已广受诟病。各单位要么孤军奋战、各自为战，要么相互推诿，严重影响了各自的执法效率，也可能导致“有利同争、无利躲避”的恶象滋生。尽管海警法提出了海警机构与地方有关部门建立协作配合机制的制度要求，对执法协作机制的要求在形式上实现了法定化，但缺乏该机制的具体内容，从实质上看仍未实现法定化和明确化。该法中相关规定不够深入，海警机构与有关部门的职责不明晰，工作衔接不顺畅，分工配合不充分，制约着各单位执法协作的崔野、娄成武：中国海上执法职责体系：历史变迁、实践模式与建设方向，山东大学学报（哲学社会科学版）2023年第3期，第185189页。李挚萍、郭昱含：央地海上生态环境执法权划分的原则和机制探讨，中国地质大学学报（社会科学版）2021年第5期，第22页。张保平：海警法的制定及其特色与创新，边界与海洋研究2021年第2期，第20页。李卫海：论中国海警的组织目标及其建设路径，中国海商法研究2023年第1期，第72页。张燕雪丹、崔金星：海洋生态环境保护监管新格局下执法困境与破解路径，环境与可持续发展2020年第4期，第115页。于秀丽：大数据背景下海洋生态环境执法的困境与反思，华北理工大学学报（社会科学版）2022年第5期，第20页。李挚萍、郭昱含：央地海上生态环境执法权划分的原则和机制探讨，中国地质大学学报（社会科学版）2021年第5期，第24页。992023年第5期实效提升。除了第二十五条划定海上临时警戒区的规定相对具体以外，第十二条的职责分工、第十五条海警机构“协调指导、协调组织”地方政府海上执法队伍、第五十八条建立信息共享和工作协作配合机制的要求、第五十九条的协助请求与配合等规定较为笼统，具体任务事项所对接的部门及标准等不明确。尽管第十二条规定其职责分工按照国家有关规定执行，但有关规定为何尚无从查证，在有关行政法规、部门规章中也未有具体体现。总的来说，上述规定更具原则性、宣示性色彩，无法为海警机构及有关部门的执法协作提供明确的指引。（三）海警机构执法向司法过渡衔接的制度规定欠全在海洋生态环境保护案件中，除了执法以外，完全有可能进一步延伸至司法领域，那么海警机构海洋生态环境保护执法如何同司法衔接？海警在司法处于何种地位？需要从现有法律规范中寻求答案。第一，关于海警机构海洋生态环境保护执法与司法衔接的问题。生态环境保护法中对于海警机构海洋生态环境保护执法与司法衔接问题的规定阙如。海警法第五十八条第一款为海警机构与法院、检察院建立协作配合机制奠定了基础，但是关于该问题的规定比较宏观，仅提出了基本要求，尚未对如何与法检两院协作、如何从执法向司法有益衔接予以明确，无法为实践中执法与司法协作提供有效指引，缺乏可操作性。海警机构具备的军事属性，决定了其在执法中与司法的衔接的特殊性，主要表现为军队自身的机密性导致与司法衔接可能存在的不便利性，这也容易给实践中的执法与司法衔接造成一定阻碍。第二，关于海警机构在海洋生态环境保护司法中的主体地位问题。海洋环境保护法第八十九条第二款明确了行使海洋环境监管权的部门有权代表国家对海洋环境损害责任者提起损害赔偿诉讼，这就意味着在海警法出台的背景下，理应将上述海洋环境监管部门认定为海警机构。但是，回溯至海洋环境保护法，海警机构在该法中的诉讼主体地位还不明确，依然可能面临上文所述的规定掣肘相关问题。该法中所载“行使海洋环境监管权的部门”并未具体指明，且在该法修改时海警法尚未出台，海警机构的统一维权执法地位也未确立。从该法修改时的原意来看，将上述部门理解为海警机构可能有些牵强。海警机构是否属于该法中的军队环境保护部门抑或其他行使海洋环境监管权的部门？至少而言，在现行海洋环境保护法相关规定中，无法直接得出海警机构具有提起损害赔偿诉讼资格的结论。只能在海洋环境保护法（修订草案）中找到依据，但该草案尚未通过更遑论其效力问题，故而不可作为直接依据援引。此外，该法与民法典对生态环境损害赔偿诉讼的主体界定又存在一定差异，其第一千二百三十五条规定的主体包括国家规定的机关或者法律规定的组织，显然在范围上要广于海洋环境保护法。如果以一般法和特别法的关系作为理由，也许能够解释上述差异，但是海洋环境保护法中规定的原告主体难以合理地将海警机构解释在内。实践中，已有海警机构提起海洋生态环境保护公益诉讼的先例。但是并未在海警法 海洋环境保护法等法律规范中得以明确，海警在海洋生态环境保护公益诉讼中能否作为原告主体参加诉讼，依然缺乏直接的法律依据。唐刚：中华人民共和国海警法的立法评析与实施展望，政法学刊2021年第3期，第124页。厦门海事法院审结全国首例海警提起的海洋生态公益诉讼案件，载福建法治报：http:/ 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论三、海警机构行使海洋生态环境保护执法权的展望与进路基于上述问题，有必要根据相应问题及其特点找寻解决路径。从海警机构执法的三个阶段逻辑来看，需要分别以环境法典编纂为契机、以出台海警法实施细则为关键以及海警法与环境法两手抓的推进思路，着力解决上述问题。（一）以环境法典编纂为契机，明确海警机构的统一执法地位在我国生态环境保护法中，海警机构统一执法地位不明的问题原因很大程度在于其相关法律规范的制定或是修订时间早于海警法。在2022年发布的海洋环境保护法（修订草案）中有所改进，但仍有未尽之处。涉海洋生态环境保护执法的法律、法规较多，修法的程序较为繁多、耗时，若将相应法律规范逐一修改，可能导致时间和成本的大量耗费。那么如何确保统一执法地位不明的问题得到疏解而又尽可能节省时间和成本？可以从环境法典编纂和出台法律解释两个方面考虑。环境法典是环境领域系统性立法的最高典范，是第三代环境法形式表达的主要方式。早在20世纪80年代末我国就已提出了环境法法典化议题，党的十八大以来国家大力推进生态文明建设，环境法法典化相关研究随之高度活跃；2021年12月生态环境法典草案专家建议稿及说明发布，为编纂环境法典提供建设性思路，昭示中国环境法法典化研究取得重要进展。2023年全国两会期间，全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅领衔向大会提交关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案，认为启动环境法典编纂条件已经成熟，建议加速推进编纂工作。环境法典编纂的研究与工作在我国已经形成热潮，并具备了较为丰富的理论和实践基础。海洋是资源宝库、生态屏障、经济动脉、战略空间，在中国特色社会主义建设全局中占有突出重要的位置，是生态环境保护的重要场域。环境法典的编纂应然不可将其忽略，应将其作为重要部分统筹规划。为此，可以以推进环境法典的编纂为契机，并作为主要推展方向，将海警机构的统一执法地位考虑在内、纳入其中，确保在海洋生态环境保护执法问题上，能够与海警法形成有效衔接，并确保环境法典相关制度规定的逻辑和内容自洽。以此促进法秩序的统一性，为海警机构行使统一执法权奠定完备制度基础，避免因法律制度间的抵牾而影响执法实效。此外，现阶段可以考虑通过出台法律解释、实施细则等方式，作为当前的法律规定不明的权宜之计，为海警统一行使海洋生态环境保护执法权提供制度依据。（二）以出台实施细则为关键，健全海警机构的执法协作机制海洋生态环境保护作为海警的海上维权执法职责之一，实现与有关地方执法部门之间海洋生态环境保护执法职能的高效衔接，其必要性毋庸讳言。为此，需要健全海警机构与有关地方执法部门执法协作机制，以统一执法标准和步伐、实现决定 海警法的规范要求。而健全机制最为有吴卫星：环境权在我国环境法典中的证成与展开，现代法学2022年第4期，第120页。方印、刘秀清：我国环境法法典化研究：进展、争鸣和展望，中国地质大学学报（社会科学版）2023年第3期，第36页。全国人大代表吕忠梅：环境法典编纂条件已成熟，建议提速立法，载澎湃新闻：https:/ 海洋环境保护法中，其中存朱福惠、刘心宇：论行政解释形式的制度逻辑与实践图景，四川师范大学学报（社会科学版）2018年第6期，第6566页。张晏瑲：管辖权让渡下的海域执法问题评析，亚太安全与海洋研究2022年第6期，第50页。于秀丽：大数据背景下海洋生态环境执法的困境与反思，华北理工大学学报（社会科学版）2022年第5期，第18页。付文：数据网上转 案件协同办，人民日报2022年5月23日，第14版。102向延仲吕 晨海警机构行使海洋生态环境保护执法权初论在海警机构执法与司法的衔接以及海警机构在海洋环境公益诉讼中的主体地位两方面问题，需要通过海警法和环境法两个领域法作为抓手，完善相关制度规定。同样，在此基础上还需要注意法秩序统一问题，海警法与环境法两手抓，确保规范间的协调衔接。关于海警机构海洋生态环境保护执法与司法衔接问题，需要进一步明确海警法第五十八条的工作协作配合机制，以及在海警法出台背景下海洋环境保护法中有关单位的职能分工，确保海警执法与生态环境保护诉讼活动的衔接畅通。具言之，首先应当根据衔接主体也即法院和检察院进行划分，其次还应当以法院和检察院各自职能职责作为细化协作配合机制的方向。例如，法院主要负责环境司法案件的审判业务，在案件审判阶段的衔接主要存在于由海警机构直接作为原告主体参加诉讼这一情形，其中的诉讼主体地位问题属于下文讨论范畴，此处的完善重点应然落在如何实现海警机构与法院之间的衔接问题上。又如检察机关主要负责刑事案件的审查起诉等业务，以原告主体的身份参加环境刑事诉讼，此时海警机构则是属于行使侦查权的机关，此处完善的重点则是环境刑事诉讼中侦查与起诉阶段海警机构与检察院间的工作衔接。需要说明的是，环境行政公益诉讼虽属于检察院职责范围，但主要是基于其法律监督职能对行政机关行为行使监督权，提出检察建议后有关单位仍不履职后依法提起该诉，并不涉及海警机构与之衔接的问题，故未予阐述。关于海警机构在海洋生态环境保护司法中的主体地位问题。从当前关于海警机构海洋生态环境保护公益诉讼中的主体地位相关制度规定来看，在最高人民法院最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定 最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定均是以行使海洋环境监督管理权的部门作为诉讼主体，与海警法第八十九条第二款形成衔接。但上述诉讼主体问题在海警法 海洋环境保护法等实体法规范中还未确立，海洋环境保护法（修订草案）也尚未通过和施行，且该草案关于海警机构的规定仍需进一步调整。为此，需以海警法 海洋环境保护法等为重点，从中确立海警机构的诉讼主体地位。只有从上述两部与海警海洋生态环境保护密切相关的实体法规范中将该地位确立并实现法规范间的协调衔接，海警机构在海洋生态环境保护公益诉讼中的原告主体地位才能在实质意义上得以确立。诚如上文所述，海洋环境保护法的制度完善也可以同明确“执法地位”一般，通过环境法典编纂等方式展开，对相关问题进行统筹考虑；而海警法的制度完善也可以同健全执法协作机制一般，通过出台实施细则的方式落实。余外，鉴于海警机构自身所具有的机密性，在推动海洋生态环境保护执法与司法衔接的同时还需要对此重点关注和保护，若忽略这一问题，可能会严重危及军事安全、损害军事利益，也终将毁损协作配合的正当性基础。结语随着经济社会逐步发展以及生态问题凸显，我国海洋生态环境治理体系和治理能力也在明显健全提升。在海警法语境下，海洋生态环境保护执法权交由海警机构统一行使，且具有相当合理性。但通过检视当前相关法律制度可以发现，海警机构在行使海洋生态环境保护执法权依然面临壁垒，还需以环境法典编纂为契机，明确海警机构的统一执法地位；以出台实施细则为关键，健全张灿、曹可、赵建华：海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战，环境保护2020年第7期，第9页。1032023年第5期海警机构的执法协作机制；海警法与环境法两手抓，完善涉司法领域海警机构规定。诚然，由于条件所限，未能进一步探析海警机构行使海洋生态环境保护执法权的实践样态和问题，此为本文未尽之处，期望后续能够进一步完善。Abstract：Marine ecological environmental protection is an important part of Chinas con