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对坚持和完善人民代表大会制度的几点认识
        (一)发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，这对于经济发展、社会进步和国家长治久安关系极大。
        马克思列宁主义认为，民主首先是一种国家形式，一种国家形态。民主作为一种国家制度，既包括国家性质方面的制度，也包括政权组织形式方面的制度，两者是内容和形式相辅相成的关系。中华人民共和国一成立，就确立了人民民主专政的国家制度，人民群众成了国家的主人，它标志着我国从实质上实现了人民当家作主，这是具有决定意义的伟大变革。但是，只有这一方面还不够，还应当建立健全相应的政权组织形式，使广大人民通过人民代表大会制度行使当家作主、管理国家的权力。在相当一段时间里，我们对这个问题缺乏足够的认识，认为夺取了政权、建立了人民共和国就实现了人民当家作主。虽然一九五四年宪法写上了“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，但在实际工作中，未能一以贯之地发挥人民代表大会制度的作用，甚至一度将它搁置不用。五十年的历史告诉我们，凡重视人民代表大会制度作用的时候，社会民主生活就比较健全，决策就比较符合实际，国家政治生活就比较和谐稳定，社会主义事业的发展就比较顺利。反之，人民代表大会制度一旦遭到破坏，国家政治、经济和社会生活就会发生混乱，人民群众就会陷入灾难。
        从新中国成立到1957年前，党和国家重视民主法制建设，人民代表大会在国家生活中发挥了较大作用，因而保障了经济发展和社会进步，第一个五年计划提前完成，政通人和，社会稳定，各项事业进展顺利。这是新中国最好的历史时期之一。但是，1957年以后，没有始终如一地坚持民主法制思想，一些应当提交人民代表大会讨论决定并依法办理的重大事项，没有按照法定程序去做，打乱了国家的正常秩序。比如，1958年2月，一届全国人大五次会议批准的国民经济计划报告中，作为一个重要的经济指标，确定1958年钢产量为624.8万吨，比1957年钢产量535万吨增长17％。应当说，这是一个比较实事求是的指标。但在同年6月，没有经过全国人大再讨论，即决定1958年钢产量的指标为1070万吨，要比一九五七年“翻一番”。由此发起了大炼钢铁的群众运动，使国民经济的发展比例严重失衡。又如，依照一九五四年宪法的规定，乡、镇一级政权是人民代表大会和乡、镇人民委员会(即人民政府)，同样，未经修改宪法，也未经全国人大讨论，只是党内作了一个决定，就用政社合一的人民公社更换了宪法规定的乡镇政权。大跃进的发动和人民公社化运动的开展，是导致三年困难的重要原因。至于在“文化大革命”中，停止全国人大及其常委会的工作，以“革命委员会”更换宪法规定的地方各级人大和人民政府，打倒一切，全面内战，则更使民主法制荡然无存，国家和人民遭历劫难，教训是极其深刻的。
        党的十一届三中全会总结了历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，在做出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来这一重大决策的同时，确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的战略方针。由此开辟了我们国家充满生机和希望的历史新时期，人民代表大会制度和人大工作也进入了一个新阶段。我们党高度重视发挥人民代表大会制度的作用和社会主义民主法律化、制度化建设。江泽民同志代表党中央提出的依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，从战略高度指导和推动了人民代表大会制度建设和人大工作。全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，各方面工作都取得了重大进展。除国内外有目共睹的立法成就外，各级人大及其常委会依法审议决定了全国和地方的一些重大问题，包括国民经济和社会发展中长期规划、年度计划和预决算，还包括三峡工程的兴建。各级人大及其常委会还依法选举和任命了国家机关组成人员。监督工作也取得了长足进展并逐步增强实效。五十年的历程证明，只要认真坚持和完善人民代表大会制度，就能切实保障人民当家作主权力的实现，保证国家机器正常、有效地运作，维护国家统一、民族团结和社会政治稳定，卓有成效地组织全体人民投入社会主义现代化建设事业，稳步地实现我们的宏伟目标。
        (二)加强和改善党的领导，是发挥人民代表大会制度作用的根本保证。
        五十年的历史证明，坚持和完善人民代表大会制度的过程，是同坚持和改善党的领导的过程紧密联系在一起的。
        中国共产党是中国工人阶级的先锋队，也是中华民族的先锋队。党的领导地位是由党的先进性和党与人民群众的密切联系决定的，是在长期的革命和建设实践中形成的。1979年初，邓小平同志曾说：“在中国，在五四运动以来的六十年中，除了中国共产党，根本不存在另外一个象列宁所说的联系广大劳动群众的党。没有中国共产党，就没有新中国。”我国过去是一个半封建、半殖民地大国，近代历史表明，任何其他政党和政治势力，都没有能力真正实现国家的统一，他们设计的任何政治制度和法律制度都没有在全国范围真正实行过。是中国共产党领导全国各族人民经过艰苦卓绝的斗争，建立了人民民主专政政权，创立了人民代表大会制度并使之不断完善，从而在全国范围内和全体规模上真正实现了人民民主。
        当前，我们这样一个56个民族、近13亿人口的大国，面对改革和现代化建设这样一个伟大、艰巨的系统工程。人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强政治核心，领导人民掌握好国家权力，处理好各种社会矛盾，建设好自己的国家。西方三权分立制度是同资产阶级多党制联系在一起的。各政党通过竞争角逐，取得议会的多数或者国家元首、政府首脑的职位，达到掌握国家权力的目的。我国决不能实行西方国家的多党制。那样做势必会取消共产党对国家生活的统一领导，导致政治纷争不已，国家权力失控，甚至国家的分裂和动荡，危害国家和人民的根本利益。我国实行的是共产党领导的多党合作制，中国共产党居于领导地位，是执政党，各民主党派是参政党，这是适合我国国情的政党制度。
        在处理党和政权的关系上，我们党领导全国人民经历了一个长期探索的过程。在革命战争时期，由于全国政权掌握在反动统治阶级手里，加上为了适应变化着的革命斗争形势，党的领导更多地是通过政策和直接领导的形式实现的。在党领导人民建立了全国性政权以后，党的领导方式应当转变为领导人民掌握政权，既要依靠党的形式，又要依靠政权形式；既要依靠政策，又要依靠法律。上个世纪五十年代，我们党是注意了这个问题的。除立法外，国家的一些重大问题，包括根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划、1956年到1967年全国农业发展纲要(修正草案)、关于改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制、税收管理体制等决定，都依法定程序提交全国人大或其常委会讨论通过，然后去执行。1957年以后，由于“左”的思想影响，加上权力过度集中的体制，党的组织往往包办政权事务，没有很好发挥政权机关的作用。
        国家进入改革和建设的新时期以来，我们党根据马克思列宁主义国家学说，总结历史经验，在坚持党的领导的同时，提出并实践了改善党的领导、改革和完善党的领导方式和执政方式的重要思想。党的十六大报告指出：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。在实际工作中，凡是关系改革、发展和稳定的国家重大问题，都是先由党中央作出决策，然后提交全国人大或其常委会依法审议通过，形成法律或者决定。这种通过不是简单地走形式，而是把党的主张经过法定程序，转化为国家意志的严肃、周密的过程。这个转化意义深远。经过这样一个转化过程，一是更好地集中了人民的意志，代表人民的利益，使决策更加完善周到，避免出现重大失误。二是体现着党领导人民通过民主程序履行当家作主的权力，发挥广大人民的主人翁精神，使党的主张转化为广大人民的自觉行动。三是以法律形式来规范各级国家机关和全体人民的行为准则，可以更好地保证党的路线方针的贯彻落实。这是党领导方式和执政方式的重大转变。它把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，使党真正起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我们国家推进现代化建设，经得起各种风险的重要保证。
        (三)从广大人民群众的根本利益出发，加强社会主义民主和法制建设，是人民代表大会的根本任务。
        坚持和完善人民代表大会制度，核心是保证人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利。人民通过民主选举产生人民代表大会，集中行使国家权力，再由人大产生国家行政、审判、检察机关，分别行使行政权、审判权和检察权，行政机关、审判机关、检察机关都对人大负责，受人大监督。人民代表大会制度的运作过程，就是人民行使国家权力的民主集中过程。人大享有的立法权、重大问题决定权、选举任免权和监督权，都是人民行使国家权力的体现。其中，立法和监督是具有经常性和全局意义的两项权力。
        立法，是国家权力机关根据广大人民的意愿进行的创制活动，是人民通过国家权力机关给自己立规矩。二十多年来，全国人大和有关地方人大一直把立法工作作为首要任务，取得了重大、辉煌的成就。现行宪法根据国情，确定了统一的、分层级的立法体制，既发挥了中央与地方两个方面的主动性和积极性，适应了行政管理和地方管理的实际需要，又保证了国家法制的统一。立法法对全国人大与国务院、中央与地方立法权限的划分、基本的立法程序、法的适用规则和立法监督工作，作了统一规范。立法法的制定与实施，标志着中国特色的社会主义立法体制已经建立起来。这是人民代表大会制度中比较完整、成熟的具体制度之一。二十多年来，除现行宪法和四个宪法修正案外，全国人大及其常委会已经制定出包括宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个门类的200多件现行有效的法律，国务院制定了600多件现行有效的行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例，初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，使国家生活、社会生活实现了有法可依，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。党的十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十六大重申了这一立法目标。实现这一目标，是全面建设小康社会的客观要求，也将为依法治国、建设社会主义法治国家奠定更加坚实的基础。我们应该在现有工作的基础上，总结经验，根据完善社会主义经济体制、促进社会全面进步、加强社会主义民主政治建设的需要，抓紧制定对形成中国特色社会主义法律体系一些基本的、急需的、成熟的法律。
        人大的监督，从实质上说，是人民群众对属于自己的、经人民代表大会授予行政、审判和检察机关的权力，有控制其运转的权力和能力。人大的监督，包括监督宪法、法律的实施和监督行政机关、审判机关和检察机关的工作。
        人大听取政府、法院、检察院的工作报告，是监督工作基本的、主要的形式，现在，除一年一度的人大会议听取这些机关的全面工作报告外，人大常委会还根据情况，听取某一方面的报告、部门的报告和专题报告，并已形成制度。对计划、预算执行情况的监督，有了进一步改进和加强。执法检查监督实现了规范化和经常化，推动了法律、法规的实施。同时，应当看到，监督问题是社会主义民主进程中的重大课题，也是国际共运遗留下来的没有完全解决好的问题。宪法对国家机构的设置和各个国家机关的职责、权限及其相互关系，规定是明确的。行政机关、审判机关、检察机关，都由人大产生并对它负责，受它监督，但人大及其常委会不能代替和干预他们各自职责范围内的工作。彭真同志说，人大及其常委会要认真履行宪法赋予的职责，一不失职、二不越权。对违反法律的事情，人大要管，不管就是失职。对政府的日常工作，人大不要干预，不要越俎代庖。这是重要的指导意见。人民群众对加强人大监督寄予很大希望。但是，要把宪法的规定完全落到实处，仍有较大差距，需要有一个逐步完善过程。人民群众如何监督人大及其常委会；人大及其常委会如何监督行政机关、审判机关、检察机关的工作，既要真正起到监督作用，又不过分牵制、干预行政机关、审判机关、检察机关的有效运作，怎样从具体制度上进一步解决这些问题，由于经验积累不足，现在看得还不是很清楚，需要在党的领导下，以宪法为依据，在政治体制改革中积极探索，逐步加以解决。
        人大是人民选出的国家权力机关，要对人民负责，受人民监督。因此，密切人大同人民的联系，倾听人民的呼声，反映人民的意见，代表人民的利益，是人民代表大会制度的内在要求。吴邦国同志在十届全国人大常委会第一次会议上说，人大最大的优势是同人民群众保持密切联系，人大最大的危险是脱离人民群众。这些话含义很深刻。二十多年来，这方面做了许多工作，如对人大会议的报道，公布法律草案向全民征求意见，认真处理信访工作中提出的问题，收到的效果都是好的。但是，密切联系群众涉及方面很多，还有许多工作要做。如代表法规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”实际情况是，人大代表，尤其是间接选举产生的人大代表，包括全国人大代表，同原选举单位的联系还不够，同人民群众的联系(除一些基层选出的代表外)则更显不够。这些都需要积极探索，总结经验，使联系群众方式和渠道更加多样化，并建立相应的制度。
        加强社会主义民主和法制建设，是各级人大及其常委会的历史使命，是党和人民对人大工作的殷切希望。由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，受这个基本国情和各种条件的制约，建立比较完备的社会主义民主法制并使之成为人们的自觉行为，是一件很不容易的事情，要走的路还很长，面临的困难还很多，需要付出长期的努力。半个世纪的经验，特别是近二十五年的经验证明，做好新时期的人大工作，关键是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在人大工作的同志要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念。各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于充分调动人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于经济发展和社会全面进步。循着这样的指导思想和工作思路开展工作，人大工作才能准确定位和找准方向，才能在新时期不断开辟工作的新局面。
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