04-第4章-城市管理体制.ppt

城市管理学城市管理学杨宏山杨宏山 编著编著第第 4 章章 城市管理体制城市管理体制2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学重重 点点 问问 题题v发达国家的城市自治制度v西方国家的市政体制类型v议会经理制的优缺点分析v大都市地区政府治理变革v中国市政体制的基本特征v“市领导县”体制的利与弊v中国市政体制的改革思路2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v各国城市自治制度的共同特点：各国城市自治制度的共同特点：v1.依法划定城市自治机关的自治职权v2.市自治机关由城市居民直接选举产生v3.市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责v4.市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预v5.不同城市在法律关系上处于平等地位2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.1 国外城市的自治制度国外城市的自治制度4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v1.议会市长制议会市长制v实行议会市长制（council-mayor form）的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权。通常被称为“弱市长制”（weak-mayor form）。v日本各城市都实行这种市政体制；美国有些中小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶）采用此制；德国黑森州的部分城市也采用此制。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v1.议会市长制议会市长制v弱市长制是美国立国早期的市政体制设计，当时的城市规模较小，城市管理也比较简单。今天看来，美国大城市治理的基本趋势是强市长制。而对于小型城市而言，弱市长制仍然很普遍。v弱市长制的优点是，有利于市议会监督市政府的工作。其缺点是市议会对市政府工作不适当的监督，可能会降低行政效率。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v2.市长议会制市长议会制v实行市长议会制（mayor-council form）的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位，称为“强市长制”（strong-mayor form）。v法国所有城市，美国多数大城市，德国的巴伐利亚州、巴登符腾堡州的许多城市都采用市长议会制。但法国的市长权力最强。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v2.市长议会制市长议会制v“首席行政官强市长制”：即由市长任命一位首席行政官（chief administrative officer，CAO），他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作，只对市长负责，不对议会负责。v市长议会制的优点是，市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率。缺点是由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v3.市议会制市议会制v市议会制（council form）即由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。v市议会制的优点是，有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权，不能对城市管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v4.市委员会制市委员会制v市委员会制（commission form）类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。但区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。v美国有3的小城市采用这种体制，人口在25万50万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城市没有采用这种形式的。作为美国地方政府类型之一的特区，则普遍采用委员会这种管理体制。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v4.市委员会制市委员会制v市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征税和拨款。v市委员会制的优点是，有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。其缺点是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。v近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，除承担单一服务功能的特区外，许多原来实行该制的城市都修改了市宪章，转而采用市长议会制或议会市长制。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v5.议会经理制议会经理制v议会经理制（council-manager form）起源于美国弗吉尼亚州的斯套恩顿（Staunton）市，1908年该市议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职。v议会经理制是20th美国发展最快的市政体制。目前，美国人口超过2500人的城市，已经有一半实行这种市政体制。v该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v5.议会经理制议会经理制v议会经理制的优点是：（1）它有利于引入市场竞争机制，能够更广泛地延揽优秀专业人才负责城市管理；（2）它将私人部门的企业化运营模式引进城市管理领域，实行权能分立，清除了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；（3）它有利于节约财政资金，减少纳税人支出；（4）它有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能与“划桨”职能分开，市议会负责处理政治矛盾和把握政策方向，而市经理集中精力解决专业和技术问题。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.1 4.1 国外市政体制概述国外市政体制概述v5.议会经理制议会经理制v议会经理制的缺点是：（1）当城市发展和利益冲突导致的各种政治矛盾交织在一起，市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；（2）尽管从制度设计上讲城市经理不参与政策制定过程，但专职（full-time）工作的城市经理往往会向兼职（part-time）业余性质的市议会提出相当多的政策建议；（3）市经理拥有广泛的执行权，但不直接对选民负责，选民只能通过间接途径对政策执行施加影响，在一定程度上影响了政府的回应性。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.美国的市政体制美国的市政体制v（1）美国城市概况）美国城市概况v美国地方政府由各州设立，联邦政府无权管辖和干预。在州之下设立有县、市、镇和特区、学区，地方政府的总数有87000多个。v在美国地方政府体系中，95的城市人口低于2.5万人，74的县人口少于5万人。县、市、乡镇和特区、学区之间，彼此没有行政隶属关系。其中，特区和学区履行相对单一的行政管理功能，它们与其他地方政府的管辖区域互相交叠。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.美国的市政体制美国的市政体制v（1）美国城市概况）美国城市概况v美国联邦宪法没有涉及地方政府的规定，各州在遵守联邦法律的前提下，对地方政府享有全权。各州设置城市标准不一样。v美国城市自治体的建立需由社区居民提出申请，并经地方公决获得多数居民的同意，由州政府通过立法或特许状的形式，设立城市政府并授予自治权。许多州根据人口规模情况，对人口多的大城市颁发具有更大权力的特许状，小城市的特许权力要相对小些。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.美国的市政体制美国的市政体制v（2）市政体制的类型）市政体制的类型v美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会经理制。v美国大城市普遍采用市长制，市长和市议会议员均为全职并有薪金。弱市长制常见于中小城市。v除具有一定规模的大城市外，美国多数城市的市长是兼职工作，领取部分薪水，有的甚至不领薪水。v美国市长主要负责公共事业，很少直接管理经济运营，且市长的重要决策要经议会批准。小城市市长的行政权力就更小。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.美国的市政体制美国的市政体制v（3）城市议会）城市议会v美国城市议会大多由57人组成，少数大城市的议会人数超过10人。v除大城市外，绝大多数城市议会的成员都是兼职的。v市议员选举有三种方式三种方式：v第一种是分区选举，即划分选区，每个选区选出一个议员。v第二种是不分区选举，即在全市范围内选举议员。v第三种是混合选举，即部分议员由分区选举产生，部分议员实行不分区选举。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.美国的市政体制美国的市政体制v（4）市政职能）市政职能v1）治安v2）公共工程v3）公共卫生和环境保护v4）公共教育v5）社会福利v6）公用事业v7）城市规划2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v2.英国的市政体制英国的市政体制v英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市议会由选民直接选举产生的议员组成。城市议会议员每届任期四年，届满全部改选，有些城市每年改选1/3。v1972年，英国废止了城市参议员，市议会不设参议员，少数社会名流可当选名誉议员。v英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v2.英国的市政体制英国的市政体制v城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会；二是常设委员会。v城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v3.法国的市政体制法国的市政体制v在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口多寡，均为市镇。v法国城市议会由市民普选产生。法国市议员职位是无报酬的，也不享有司法豁免权。v市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导城市的行政管理工作。市长任职期间没有薪俸，但领取职务津贴。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v3.法国的市政体制法国的市政体制v法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。城市公共事业分为强制性公共事业（如基础教育）和自由处置公共事业。v市长既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。作为国家公务人员，市长代表中央政府履行某些职权，这些职权不受市议会控制，受省长和中央政府的指挥和监督。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v4.日本的市政体制日本的市政体制v日本地方自治法规定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行日本地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制，现有都、道、府、县47个（其中1都、1道、2府、43县），市、町、村3245个。市、町、村是设在都、道、府、县内的地方基层组织。都、道、府、县和市、町、村虽是两级政府，但都享有独立的自治地位。v日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。目前，日本共有12个政令指定城市。凡列为政令指定市者，在事务分配、行政监督、组织和财政方面，享有与都、道、府、县同等的行政地位和权限。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v4.日本的市政体制日本的市政体制v城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政府的最高权力机关，由选民直接选举产生。市议会议员人数依城市人口而变化，议员任期4年，不得兼任国会议员、其他地方议员、地方公共团体的常勤职员等职务。v议会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市议会还设有若干个委员会，实行定期会议制度。城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市长由辖区选民直接选举产生，任期4年。在任期内，市长如得不到议会的信任，会被提前解除职务。市长代表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政管理事务。在市长之下，设有若干辅助办事和行政执行机构。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.1 国外市政体制举要国外市政体制举要4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.大都市地区的形成和发展大都市地区的形成和发展v从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式开始发生变化。一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，许多高收入家庭相继迁往居住。为了减轻城市中心地区的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.2 大都市区的市政体制大都市区的市政体制4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v1.大都市地区的形成和发展大都市地区的形成和发展v这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。这就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周围市镇的大都市地区（metropolitan region）。在经济高度发达地区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接，进而形成了多中心的大都市地区乃至大都市连绵地带。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.2 大都市区的市政体制大都市区的市政体制4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v2.大都市地区的市政体制大都市地区的市政体制v美国是世界上大都市区发展水平最高的国家之一，全国共有200多个大都市统计区。由于城市规模的扩大和城市化的发展，在城市边缘地区不断出现了行政合并和兼并运动，使得大都市地区的地方政府数量呈减少趋势。v美国多数大都市区并未建立覆盖整个都市地区的统一政府机构，只是建立一些具有专门职能，跨越市、镇和县的行政辖区的专职机构，即通常所说的“特区”。美国未能普遍成立统一的大都市区政府的原因是多方面的，其中最主要的原因是地方政府具有强烈的地方自治愿望。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.2 大都市区的市政体制大都市区的市政体制4.2 4.2 国外市政体制比较国外市政体制比较v2.大都市地区的市政体制大都市地区的市政体制v西方国家纷纷在大都市地区实施地方治理改革，改革措施主要有：v（1）市政府下设分区政府v（2）市政府与市镇缔结联盟 1）大都市兼并周围的郊区；2）市县联盟、市镇联盟；3）成立特别功能都市服务区v（3）市政府与市镇分立合作 1）签订合作协议；2）职能转移；3）都市政府联合会2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.2.2 大都市区的市政体制大都市区的市政体制4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.中国市政体制的创设中国市政体制的创设v1909年1月，清政府颁布了城镇乡地方自治章程，第一次以法律的形式对城镇区域和乡村区域进行划分。v1921，北洋政府颁布了市自治制v1928，民国政府颁布了特别市组织法和市组织法v1930，新市组织法；1943，修改市组织法，简化了设市的标准v至此中国形成了省、县二级建制体系，标志我国市政管理体制基本成型。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.1 中国市政体制的历史沿革中国市政体制的历史沿革4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.新中国市政体制演进新中国市政体制演进v1949年新中国诞生之初，全国共设131个建制市，其中12个为直辖市。除直辖市外，其他市均由省、自治区或行署区领导。v50年代初，为了保证城市蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领导县体制，从1958年起，由于对“大跃进”的错误认识，中央开始推行市领导县体制。1959年9月，全国人大常委会决定，直辖市和较大的市可以领导县和自治县。从此，市领导县体制在全国大规模推行。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.1 中国市政体制的历史沿革中国市政体制的历史沿革4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.新中国市政体制演进新中国市政体制演进v1961年中央决定调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。1962年，撤销了10万人以下的市建制。1966年底，全国只有25个市继续实行市领导县体制，总共领导72个县。“文化大革命”爆发后，各级国家机关受到冲击，市政体制也遭到破坏。十年“文化大革命”期间，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被“革命委员会”所取代。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.1 中国市政体制的历史沿革中国市政体制的历史沿革4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v3.改革开放以来的市政体制发展改革开放以来的市政体制发展v1982年，全国人大通过了新的宪法和地方组织法，规定市和区设人民代表大会和人民政府。市和区人民政府实行首长负责制。市辖区、不设区的市的政府，经上一级政府批准，可以设立街道办事处，作为它的派出机关。v1982年，中共中央、国务院决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。进入20世纪90年代，全国除海南省和台湾省外，其他各省和自治区都在实施“市领导县”体制。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.1 中国市政体制的历史沿革中国市政体制的历史沿革4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v3.改革开放以来的市政体制发展改革开放以来的市政体制发展v改革开放以来，伴随着城市化快速发展的步伐，中国的城市数量也不断增加。1998年末，全国设市数量达到668个。这是迄今为止中国城市数量的最多纪录。此后，由于有些大城市实施“撤市改区”改革，即撤销“县级市”改设“市辖区”，县级市的数量有所减少。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.1 中国市政体制的历史沿革中国市政体制的历史沿革4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v中国建制市的行政级别的四个层次：v（1）直辖市v（2）副省级市v（3）地级市v（4）县级市2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.2 城市行政等级制度城市行政等级制度4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.城市管理的权力系统城市管理的权力系统v（1）中共市委员会v（2）城市权力机关v（3）城市行政机关v（4）城市司法机关2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.3 当代中国城市管理主体当代中国城市管理主体4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.城市管理的非权力系统城市管理的非权力系统v（1）人民团体v（2）居民委员会v（3）民主党派组织和政治协商会议v（4）营利性企业v（5）非营利性组织v（6）市民参政2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.3 当代中国城市管理主体当代中国城市管理主体4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.中共市委居于领导核心地位v2.市政组织设置具有同一性v3.市政法律地位具有非自治性v4.城市行政地位具有等级性v5.市政管理职能具有全能性2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.4 当代中国市政体制特征当代中国市政体制特征4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v在城市府际关系的纵向结构上，中国实行市区街管理体制，它规定了城区内地方政府之间、地方政府和派出机构之间的上下级关系。v广义的市区街管理体制，既包括市、市辖区、街道的政府机构之间的关系，也包括市、市辖区、街道的中共党委之间的关系；狭义的市区街管理体制，专指市、市辖区、街道的政府机关（尤其是行政机关）之间的关系。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v（1）市辖区与街道办事处）市辖区与街道办事处v根据有关行政法规，直辖市和“较大的市”设置市辖区。县级市一律不设市辖区。直辖市政府和“较大的市”政府关于设置市辖区的决定，均要报请国务院批准。市辖区、不设区的市的政府，经上一级政府批准，可以设立街道办事处，作为它的派出机关。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v（1）市辖区与街道办事处）市辖区与街道办事处v市辖区政府和街道办事处的根本区别在于：v 1）市辖区设置人大、政府、法院和检察院，街道并不设置国家机关，只设置作为派出机关的街道办事处；v 2）市辖区人大、政府、法院和检察院的职权，是法律授予的，而街道办事处的职权，是法律授予区政府的权力，区政府委托街道办事处行使之；v 3）市辖区有一级独立财政，街道只有市级或区级财政授予的财政自主权。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v（2）市区街体制的类型）市区街体制的类型v目前，市区街体制有两种类型：v一是设区的市实行市、区和街道设区的市实行市、区和街道“两级政府、三级两级政府、三级管理管理”体制体制，设市、区两级政府，区下设街道办事处作为区政府的派出机构，直辖市、副省级市和多数地级市属于此类。v二是不设区的市实行不设区的市实行“一级政府，两级管理一级政府，两级管理”体制体制，即在市下设街道办事处作为市政府的派出机构。少数地级市和所有县级市属于此类。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v（3）市区街体制改革）市区街体制改革v20世纪90年代以来，中国许多城市对传统的市区街体制进行了改革，主要改革举措有：1）适当合并市辖区和街道，扩大市辖区和街道的辖区范围，提高区政府和街道办事处的规模效益。2）适当扩大区政府和街道办事处的管理权力。3）市政府、区政府和街道办事处的职权划分出现法制化趋向。v近年来，随着区、街管理事务的不断增加，作为派出机构的街道办事处表现出实体化趋势，街道是否有必要变为一级政府的问题也提了出来。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v1.市区街管理体制市区街管理体制v（3）市区街体制改革）市区街体制改革v在街道办事处职能弱化的同时，应积极培育发展市场体系和社会中介组织，要把更多的直接提供公共产品和公共服务的职能移交给市场和社会。城市管理要实行政企分开，政社分开，努力提高社会的自主组织程度和自我管理能力。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（1）市领导县体制的发展）市领导县体制的发展v市领导县的类型v 1）地市合并型v 2）化县入市型v 3）撤地设市型v 4）升市领县型2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（2）市领导县体制的利弊分析）市领导县体制的利弊分析v市领导县的利：v 1）加强了行政管理v 2）形成了经济合力v 3）统一了城乡规划2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（2）市领导县体制的利弊分析）市领导县体制的利弊分析v市领导县的弊：v1）增加了管理层次，降低了管理效率，提高了管理成本v2）不公平竞争加剧了市县矛盾v3）地级市对县域经济的辐射能力有限v4）城乡合治不利于提高农村公共产品的供给效率v5）市管县体制缺乏宪法依据2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（3）改革市领导县体制的思路）改革市领导县体制的思路v改革市领导县体制的基本思路是，逐步把地级市的行政和经济管理权上收下放，逐渐实现城乡分治、市县分治，即地级市政府只管理城市和郊区，县（县级市）改由省政府直接领导。在省领导县（市）的体制安排下，市和县在法律上处于平等地位，没有领导与被领导关系。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（3）改革市领导县体制的思路）改革市领导县体制的思路v改革市领导县体制，需要对现行行政区划进行重大调整，涉及政治、经济、行政管理等多个方面，应坚持全面规划、积极稳妥、稳步推进的工作原则。v改革市领导县体制面临的一个重要问题是，如何安排和消化地级市党政机构中的大量干部。可行的思路之一是，现行“市”的行政级别可以暂时保持不变，这样可以避免因体制改革引起个人利益的重大变化。鉴于市领导县体制改革涉及面广，可以先行试点，根据试点发现的问题完善方案，取得一定经验以后再全面推广。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.3 4.3 当代中国市政体制当代中国市政体制v2.“市领导县市领导县”体制体制v（3）改革市领导县体制的思路）改革市领导县体制的思路v市县分治的政策效应：v 1）它有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。v 2）它有利于完善市场经济体制。v 3）它有利于发挥市、县各自的积极性。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.3.5 市政纵向组织结构市政纵向组织结构4.4 4.4 城市管理体制改革城市管理体制改革v1.政企不分、政社不分、政事不分v2.政府间权责不对称、府际关系不顺v3.政府部门林立、机构设置臃肿v4.行政机构设置不合理，城市公共服务有待加强v5.部门管理、多头审批、条块分割、效率低下2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.4.1 现行城市管理体制的主要问题现行城市管理体制的主要问题4.4 4.4 城市管理体制改革城市管理体制改革v1.合理界定市政职能v2.科学设置市政机构v3.合理设置层级结构v4.加强城市管理法治化建设2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学4.4.2 城市管理体制改革的基本方向城市管理体制改革的基本方向关关 键键 术术 语语市政体制 议会市长制 市长议会制 强市长制 弱市长制 市议会制 市委员会制 议会经理制 城市自治 大都市地区 人民代表大会制 市区街体制 市领导县 地方治理 府际关系 市县分治 行政层级2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学复复 习习 思思 考考 题题v1.西方国家城市自治制度有哪些基本特点？v2.什么是市议会制？什么是议会经理制？v3.什么是强市长制？什么是弱市长制？v4.美国的市政体制有哪些类型？v5.简述美国大都市地区的政治结构。v6.西方国家大都市地区主要有哪些管理模式？2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学复复 习习 思思 考考 题题v7.当代中国市政体制的基本特征有哪些？v8.从行政层级看，中国城市可分为哪几类？v9.什么是市区街体制？什么是市领导县体制？v10.试论市领导县体制的优点和缺点。v11.联系实际，试论改革市领导县的基本思路。v12.简述中国市政机构和职能存在的问题和解决对策。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学