07-控制性详细规划的编制与实施管理.ppt

城市详细规划城市详细规划 Urban Detailed Planning 第六章：控制性详细规划的实施与管理一、控制性详细规划的实施二、控制性详细规划的管理三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 城市详细规划城市详细规划 Urban Detailed Planning 第六章：控制性详细规划的实施与管理一、控制性详细规划的实施二、控制性详细规划的管理三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 1、规划实施概述、规划实施概述第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 规划编制 规划管理政府或规划主管部门规划设计机构政府或规划主管部门实施规划 一个城市的规划工作好坏与否，不仅仅在于规划设计的能力，更应在于规划管理的能力。规划经规划主管部门或政府批准后产生法律效应。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 2、控制性详细规划实施的目的与作用、控制性详细规划实施的目的与作用第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （1）实施的目的）实施的目的 对城市空间资源加以合理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地按照既定规划进行，控制引导城市建设健康有序地发展。（2）实施的作用）实施的作用 城市规划管理的主要依据和土地有偿使用的前提条件。城市国有土地使用权出让、地价测算的重要依据；便于规划灵活管理、操作性强。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 2、控制性详细规划实施的目的与作用、控制性详细规划实施的目的与作用第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 城乡规划法城乡规划法第三十八条第三十八条 规定规定 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。（2）实施的作用）实施的作用 适应城市发展，实现城市规划管理简化操作，提高管理效率。国有土地出让的必要条件。图解化的管理，具有操作性。弹性化管理，应对市场需求。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 2、控制性详细规划实施的目的与作用、控制性详细规划实施的目的与作用第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 某修建性详细规划设计条件某修建性详细规划设计条件 （1）政府职能）政府职能 直接行为：编制规划使城市规划进一步深化与具体化；投资建设财政拨款与信贷筹资建设公共设施；制定政策引导城市发展。控制引导行为：管理各项城市建设活动，颁发“一书三证”、实施监督检查。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 3、控制性详细规划实施中的角色职能、控制性详细规划实施中的角色职能第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （2）公民、企事业单位和社会团体职能）公民、企事业单位和社会团体职能 主动参与（投资）自身利益维护（监督）一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 3、控制性详细规划实施中的角色职能、控制性详细规划实施中的角色职能第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （1）我国控制性详细规划的立法要求）我国控制性详细规划的立法要求 加强控制性详细规划的法律支撑；加强控制性详细规划的体系支撑；增强控制性详细规划的技术支撑。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 4、控制性详细规划的法制化探讨、控制性详细规划的法制化探讨第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 地方管理规定地方管理规定 （2）我国控制性详细规划阶段的立法构建。）我国控制性详细规划阶段的立法构建。采取“法规+控制性详细规划”的综合控制方式；在城市规划条例中明确控制性详细规划的法律地位及编制审批和公众参与的方式；制定城市规划建设管理技术规定作为地方法规指导控制性详细规划的编制；控制性详细规划的法定图则。一、控制性详细规划的实施一、控制性详细规划的实施 4、控制性详细规划的法制化探讨、控制性详细规划的法制化探讨第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 城市详细规划城市详细规划 Urban Detailed Planning 第六章：控制性详细规划的实施与管理一、控制性详细规划的实施二、控制性详细规划的管理三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 规划管理又称规划控制。规划控制是针对具体的开发项目提供的规划条件，并具体实施建设管理。城市规划管理是一种有组织、有目的的社会活动，它是管理人员通过一定的管理中介手段，规范管理对象，作用于被管理者，以实现管理的目标。二、控制性详细规划的管理二、控制性详细规划的管理 1、规划管理概述、规划管理概述第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 二、控制性详细规划的管理二、控制性详细规划的管理 2、建设项目审批管理、建设项目审批管理第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （1）法定一般程序）法定一般程序 参照中华人民共和国城乡规划法执行，“一书三证制度”。选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证 （2）听证制度）听证制度 （3）规划审批管理的弹性）规划审批管理的弹性二、控制性详细规划的管理二、控制性详细规划的管理 3、控制性详细规划的调整、控制性详细规划的调整第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （1）法定程序）法定程序 城乡规划法第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。修改程序：城乡规划法第四十八条 修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。二、控制性详细规划的管理二、控制性详细规划的管理 3、控制性详细规划的调整、控制性详细规划的调整第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （2）常见调整内容）常见调整内容 用地性质、用地边界、容积率、建筑限高、建筑密度、道路（宽度、横断面、线型等）、配套设施等。其中用地性质、容积率调整占比重最大。二、控制性详细规划的管理二、控制性详细规划的管理 3、控制性详细规划的调整、控制性详细规划的调整第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （3）长沙控规调整）长沙控规调整 前置审查程序前置审查程序 控规修改建议人提交控规修改建议书；市城乡规划委员会负责建立控规修改前置审查；市城乡规划局组织控规修改，审查，公示；原审批机关审批。城市详细规划城市详细规划 Urban Detailed Planning 第六章：控制性详细规划的实施与管理一、控制性详细规划的实施二、控制性详细规划的管理三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 1、公众参与的含义及作用、公众参与的含义及作用第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （1）概念）概念 通过一定的方法和程序让众多的城市成员能够参与到政策和规划的制定及决策过程中。目的是集思广益，增强规划的科学性。减小规划实施的阻力，便于规划实施。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 1、公众参与的含义及作用、公众参与的含义及作用第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理 （2）作用）作用 促进规划师直接了解民意，为控制性详细规划提供良好的“自下而上”的反馈机制；对控制性详细规划起到“集思广益”之效；有利于群策群力实施控制性详细规划。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 2、国外公众参与规划的理论、国外公众参与规划的理论第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（1）公众参与规划理论的发展）公众参与规划理论的发展 达维多夫的“辩护性规划理论”（1965）：城市规划如何维护并作为少数低收入居民利益的代言人。斯凯夫顿报告（1969）：公众如何参与地方规划。阿恩斯坦的“市民参与阶梯”（1969）：对“公众参与”概念的系统分析。戴维哈维的“社会公正”的原则：公正因时间、场所和个人而异。赛杰尔和英斯的“联络性规划”：规划决策体制中的公众参与。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 2、国外公众参与规划的理论、国外公众参与规划的理论第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（2）听证制度）听证制度 三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 3、国外公众参与制度、国外公众参与制度第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（1）美国区划中的公众参与制度）美国区划中的公众参与制度 每个城市设立规划委员会，及时听取市民意见，同时实施公众听证。规划委员会成员名单由城市行政长官提名并由立法机构批准，组成成员一般为房地产商、银行家、商会团体负责人、律师、建筑师等。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 3、国外公众参与制度、国外公众参与制度第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（2）德国城市管理的公众参与）德国城市管理的公众参与 分成城市规划、公众参与、建设规划法三个方面。在需要对现有方案进行修改时，须由地方政府、地方议会和地方政府所属的专业委员会共同提出报告。“事先公众参与规划设计公众参与审核法律审查”三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 3、国外公众参与制度、国外公众参与制度第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（3）英国城市管理的公众参与）英国城市管理的公众参与 英国规划主要有结构规划和地方规划。编制结构规划：完成方案后进行公示，根据公示结论修改，公众参与审批。规划执行过程：公众参与监察和听审。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 3、国外公众参与制度、国外公众参与制度第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（4）加拿大城市管理的公众参与）加拿大城市管理的公众参与 第一阶段：收集设想阶段，以活动小组的形式对市民分类，每一小组提出设想。第二阶段：讨论设想阶段，通过设想图形、模型展示会和专题讨论会收集公众意见，确定主题和可能的选择。第三阶段：做出选择阶段，将专题讨论会中确定的主题做成“册子”发放给市民选择，根据市民选择做出不同模型，让市民选择其中一种。第四阶段：送交议会表决阶段。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 4、中国控制性详细规划管理中的公众参与、中国控制性详细规划管理中的公众参与第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（1）现状）现状 成立规划委员会，定期召开规划委员会大会，评审规划项目。规定规划必须公示，至少30日。规划监督。三、控制性详细规划实施与管理的公众参与三、控制性详细规划实施与管理的公众参与 4、中国控制性详细规划管理中的公众参与、中国控制性详细规划管理中的公众参与第六章：控制性详细规划的第六章：控制性详细规划的 实施与管理实施与管理（2）对策）对策 增强公众参与城市管理的意识；加强公众参与控制性详细规划的决策参与，为公众参与城市管理提供制度支持；加强公众参与的程序性权力。29“控控详详”存在的一些问题存在的一些问题规划编制方面：（）控规的前期研究普遍达不到一定的深度和广度.控规所需的前期研究内容很多是超出本规划的，规划委托单位和编制单位往往不会对深入的前期研究感兴趣，导致编制成果的水平良莠不齐。（）缺少“自下而上”的编制过程，尤其是大范围的旧城改造往往调查不够，“自上而下”和“背靠背”工作过程,无法把握旧城改造的复杂性，只能宏观概括规划控制要求。（）土地的权属与产权问题重视不够。城市中的土地都有相应的产权和使用权单位，因此控规中引入产权地块的概念势在必行。深圳的法定图则引入了产权地籍的概念。目前对于控规是否引入这一概念还存在着一些争论。（4）重物质环境忽视社会经济因素，在确定土地的开发强度时，规划人员多考虑技术因素或仅仅抽象地考虑规划区内人口密度、建筑量等应控制的理想状态，忽视当地社会经济条件，能否为这些规划的实现提供支持。经济上的合理性和可行性考虑不足。30（5）编制内容上只求满足开发建设的基本功能，而对城市美学和人的行为环境方面较少涉及；即使有此内容也是流于形式，而缺乏研究。（6）控规的编制的控制深度和控制要求、指标体系往往缺少针对性，标准统一，面面俱到。不必要和不成熟的控制指标，一旦批准反而被动。（7）指标单向控制的惯性思维方式，不能保证良好状态的另一方面的合理性和适宜的土地开发强度。实际开发可能偏向另一极端。（8）规划文本不够简洁准确，强制性内容（如“六线”控制、“三公”设施等）表示不清晰。用地适建表过于笼统，程式化。（9）区位分析和地价等经济分析不够。31 实施管理方面：管理方面：（）规划难以实施。编制完成后不敢轻易审批，甚至存在审批后影响城市开发建设与改造现象（土地拍卖流标，土地性质的转换 难）。控规的执行和修改法律化程序的强化是“双刃剑”。（）控规实施上取地块控制弃整体控制，妥协于市场选择的无序性和随意性；甚至有通过修改规划而使不规范的规划管理合法化。32实施管理方面：实施管理方面：（3）在时间紧、经费缺情况下，编制片面强调短期全覆盖，往往一次性委托面积偏大，导致编制工作粗糙，科学性、合理性不强。（4）把控规看成一次性的静止规划，缺乏用动态管理的观念去认识控规，缺少跟踪反馈、方案的合理调整与优化难以实施。33改进和完善控规的若干思考改进和完善控规的若干思考（1）各城市应将“土地使用与建筑管理技术管理规定”完善化和法律化，并使之成为法规。控规的规划内容亦应更趋规范化。（2）可在控规编制的基础上制定法定图则，作为立法产生的法律成果，分块控制用地性质、开发强度和公共设施等方面的要求，用最少最易操作的指标和准则控制规划管理与实施的关键点，格式上力求简洁统一。（3）对土地使用强度等控制指标的决定应更严肃慎重，通过大量调查分析、应用经济分析方法或形体示意力求做到有根有据经得起推敲。34（）控制性详细规划作为技术成果，编制主体可以是规划设计单位。但作为规划、管理、法律三者交汇点的法定成果，如城市规划管理技术规定和法定图则等应由政府及城市规划行政主管部门负责制定。（5）为便于全面系统地组织编制控制性详细规划，准确地深化、落实城市总体规划的意图，结合城市特点，形成系统有序的城市规划控制引导体系，可将将需需要要编编制制控控制制性性详详细细规规划划的的地地区区划划分分为为若若干干编编制制单单元元,作作为为组组织织编编制制控控制制性性详详细细规规划划的的基基本本单单位位。编制单元划分应体现“地域完整、界线稳定、规模合理、编码统一”的原则。35一些研究和思考 行政许可法、物权法、城乡规划法等一系列法规的实施和修订，使城乡规划工作面临深刻的变革，控规的未来发展规划师任重道远。尤其是城乡规划法给予了控规强有力的法定权威地位，同时也给当前的控规工作带来了严峻的挑战。这个挑战既包括理挑战既包括理念、技术、组织，也包括财力、人力、念、技术、组织，也包括财力、人力、制度制度。在新的形势下应知难而进、变挑战为机遇，改变观念，勇于创新，积极探索新问题。36 许多城市形成了具有地方特色的控规编制和管理办法。其中深圳、深圳、上海、广州、南京、安徽、江苏上海、广州、南京、安徽、江苏等地关于控规编制的探索起步较早，体系也较完整。深圳类型、上海类型、成都类型、广州类型、北京类深圳类型、上海类型、成都类型、广州类型、北京类型型等。核心问题主要体现在如何解决控规的适应性和时效性。控规最需要控制哪些内容？以及如何实现有效控制、依法调整和科学管理？上海、广州和南京都有类似规划编制单元作为编制的基本单位，但其规模、规划内容等都有较大差异，各有特色。上海市上海市增加了编制单元规划作为控规编制的依据，能较好地落实上位规划的控制要求。广州市广州市通过法定、管理两层体系以及街坊控制，使得控规具有很强的灵活性和适应性，但对规划部门的管理能力提出了更高的要求。南京南京市市则更多地针对地方实际，从研究、深化具有地方特色的控制内容和编制办法入手，是我国大部分城市编制常见模式。37 城乡规划法实施后，控规的“权威性”和“刚性”明显强化，现行控规控制体系及方法的科学性和控规管理的规范性都亟待加强。尤其对控规调整和修改，必须严格依照法定程序进行。因此广州、安广州、安徽、江苏徽、江苏等地对已实施（试行）的控规编制引导或技术规定控规编制引导或技术规定的实施情况进行了评价研究，征求意见并准备着手修订。此外，为了保障城市总体规划的有效实施，加强对控规工作的管理，浙江省政府浙江省政府已于2008年2月18日颁布实施浙江省城乡规划备案审查办法浙江省城乡规划备案审查办法明确将控规列入备案审查范围。备案办法对备案审查适用范围，备案材料报送时限、报送内容，备案审查程序、审查内容，备案审查意见采纳、结果公布等做出了详细规定。38 技术体系的创新技术体系的创新：解决控规科学性、合理性、适用性问题。广州广州建立宜居城市规划控制指标体系，重点提高公共服务设施建设标准、全面提升市政基础设施标准和提升城市绿化环境品质等。为了切实提高控规编制的科学性、可操作性，江苏省规划院江苏省规划院完成了控规经济性分析的课题研究，将经济分析与城市规划实现有机结合，注重控规中经济性要素的分析、通过对不同类型控规经济性分析程序、内容框架的界定，明确控规中经济性分析的技术方法。深圳深圳逐步完善了控规技术政策支撑体系，相继出台了深圳市城市规划标准与准则修订版、深圳市法定图则编制技术指引、深圳市地下空间开发利用暂行办法等一系列法规。39 技术方法创新技术方法创新：主要是充分利用计算机系统技术进步提供的先进平台，从城市规划编制和管理的需求出发，全面更新规划编制和管理的技术平台，实现规划成果的系统化管理、量化分析、综合维护，提高规划管理的科学性、综合性和准确性。清华大学规划院清华大学规划院强调控规编制必须走出将计算机作为简单绘图辅助工具的CAD时代，结合控规体系的完善建立服务于城市规划行业的设计、评估、管理系统，改良规划师的“武器”；重点研究了控规编制的工具系统（城市设计三维虚拟演示到控规指标的空间模型数据转化系统和控规图则自动生成与管理系统）、基于GIS的辅助分析系统（城市静态设施布局评价与可达性分析系统、基于控规的交通动态仿真系统和城市基础设施用地与管线布局辅助设计和评价分析系统）和控规实施维护与管理系统等方面，提升工作效率和质量。40 规划管理和编制的机制创新规划管理和编制的机制创新：旨在通过规划管理和实施需求角度反馈，规划管理部门和规划编制部门合力研究，解决控规编制、审批、实施中的各种新问题。深圳、广州等深圳、广州等城市实行的“一张图”管理模式，它是“基于城市规划编制和管理要求，综合反映最新城市建设现状、最新规划成果和最新规划管理行政审批信息，具备动态更新机制的、简明易用的城市规划信息共享平台”；同时形成了“块块规划”的动态修订机制（“打补丁”）和“条条规划”的技术协同机制（“一图多层”）。北京在规划实施过程中探索了动态维护工作机制，它是对城市规划加以不断地优化和完善，是一种动态规划的过程。南京南京等城市正积极建立控规编制、执行、调整一体的制度框架，从而保证控规对城市发展适度超前的引导和有效管理的作用，实现控规由“被动调整”向“主动引导”的转变。41 物权法对物权的规定，以及物权法定、保护公共利益、平等保护物权等原则，对控规的制定、调整提出了新的要求，有学者提出对物权的合法保护与终结蓝图式规划实施间的矛盾成为控规面临的一个现实问题。随着我国经济体制的转变，政府在社会中所扮演的角色也由管理者逐渐向服务者转变，这就要求控规工作应主动适应政府角色的转化，从根本上改变工作方式。控规中公众参与问题需作实质性和可操作性的探讨，公众参与如公众参与如何组织与引导、公众意见的公正性和代表性如何判定何组织与引导、公众意见的公正性和代表性如何判定、公众如何参与到控规决策之中等实际问题值得深入研究。42 城乡规划法实施使控规法制化需求显得比以往更为必要。要积极探索适合我国的控规立法原则、形式与内容，努力推进控规的法制化进程。应结合我国的国情,有针对性地借鉴发达国家的经验,探索出一套切实可行、有实际成效的改革办法。在强化完善控规编制技术、增强科学性同时，我们应当进一步加强对产权地块层面产权地块层面的认识和研究,将控规地块与产权地块衔接控规地块与产权地块衔接,明确控规的法律客体。明确控规的法律客体。要研究解决控规立法程序及审批的复杂化与控规时效性的矛盾。此外，应加快建立完善的监督管理体制，保证控规编制、审批程序操作规范化；强化控规全过程的公众参与、滚动调整和不断完善反馈的机制。43 控规应更关注社区与民生控规应更关注社区与民生。社区级及更低级别的服务设施规模较小、种类多，容易被化整为零，逐一落空。特别是要落实国标中尚未列出的一些保障性公益、公共设施用地如社会福利、保障性住房，教育、宗教设施用地。应更关注确保关系民生的社区各级公共服务设施合理配置和规划布局。应按照片区级、居住社区级、基本社区级三级设置，并通过配套图则进行强制性控制。重视强化控规与上位规划和相关专项规划重视强化控规与上位规划和相关专项规划（住房建设、消防、轨道交通等）的整体系统协调的整体系统协调。控规作为法定的、惟一直接的规划实施管理依据，应当在城市总规指导和规范下起到对各相关规划统筹落实的作用。把各规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控规中进行落实，研究和确立各片区的定位、功能与空间结构、人口容量、密度分区等整体控制的原则与框架，再据此分别编制控规；提高规划的可行性，从而保证规划的权威。